马小海
Ma Xiao Hai
| http://news.tom.com 2003年05月22日10时31分 来源:南方都市报 | |
5月14日，三位中国公民依法上书全国人大常委会，建议对国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。昨天，《中国青年报》在报道这一消息的时候说：这份薄薄的公民建议书，以民间形式启动了要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，罕有先例。 《中国青年报》的报道还说，这三位北大毕业的法学博士进行“上书”的直接动因是湖北青年孙志刚被错误收容进而被打死一案。 其实，近年来，要求对《收容遣送办法》立法、修改甚至废止的呼声一直就没有停止过。最惹人关注的一次发生在今年全国两会上。 黄景均是民盟中央法制委员会主任，连续三届的全国政协委员。他在今年全国政协会议上提交了《“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依》的提案。3月7日《法制日报》的报道说，短短一千字的提案产生了强烈反响，这说明“收容遣送”已经是一个相当严重的问题了。 4月25日，孙案被报道以来，收容遣送制度再次引起社会知名人士和法律界人士的高度关注。学者旷新年、李陀等人致信全国人大，呼吁改革收容和暂住证制度。余樟法、杨支柱等人致信全国人大，呼吁废止收容遣送和暂住证制度。近日，一些媒体如《中国经济时报》、《南方周末》也对收容制度进行了反思。 中国的收容制度究竟怎么了？收容制度究竟该何去何从？ 福利变成了制裁 据民政部社会福利和社会事务司综合服务处负责人介绍，中国的收容遣送制度始于1951年，经过了几个阶段的沿革。 上世纪50年代初期，收容遣送制度主要针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群，政府通过组织其劳动改造，转化为从业人员予以安置。 上世纪60年代初，三年困难时期，大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为一项主要任务。 上世纪80年代开始，流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少，开始出现逃避计划生育的人、以乞讨作为生财之道的人，逃婚、逃学、逃债的人等等。为此，1982年5月12日，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。 对此，民政部社会福利和社会事务司综合服务处负责人说，从这个《办法》开始，收容的救济性就不再成为惟一的目的。该《办法》的第一条规定得非常明确，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。也就是说，收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。 1991年，国务院发出第48号文，将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。这就是说，最初的制度设计上，收容制度是一种救济制度，但在特定的历史条件下，它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度(2002年第10期《北京周报》报道)。 收容成了躲在救济和福利这个天使羽翼下的一个魔鬼。中国政法大学行政法学教授、法学院院长马怀德说，收容制度由福利救济变异为管理制裁已经是不争的事实，甚至得到了法规的许可，从而为这种制度的滥用披上了合法的外衣。 悲剧的诞生 面对悲剧，不能失去理性，更不能让悲愤淹没反思。首先要弄清的一个问题是：哪些悲剧是收容制度本身造成的？哪些悲剧是收容执法造成的？ 制度是由人来制定的，也是由人来执行的，执行制度的人起着重要的作用。中国人民大学法学院教授、刑法室主任韩玉胜说，看一看过去在全国很多地方发生的问题，细究起来几乎都是人的问题。所以，问题的关键还不仅仅在于制度本身，而在于执行制度的人是否有执行制度的意识，说到底，是我们的公仆们有没有公仆的意识。 知名法学家王琳先生说，“徒法不足以自行”，即便是一项具备良好初衷并完全合乎法治原则的制度，如果执行者本身素质低下，并以暴力取向为傲，以执法违法为乐，再好的制度也将如无源之水，无法呈现其本来的面目，更无法完成其应完成的职能。身为海南省人民检察院工作人员的王琳讲了一个关于收容遣送令人痛心的故事：有个人在遇到盘查时拿出暂住证说“我有暂住证”，执法者一把抓过看也不看就把它撕个粉碎，讥讽地问：“你还有吗？” 国务院《收容遣送办法》及执行细则，明确地规定了不准向收容对象收费和变相收费，更规定不能虐待被收容对象，但是我们几乎可以从每一个悲剧中找到“执法经济”和“暴力执法”的影子。 黄景钧先生说，他所知道的多起民工被收容的案例中，几乎没有依法进行的。民政部社会福利和社会事务综合服务处的负责人认为，问题出在大量超范围收容上。据估计，在收容的人员中，真正属于救助对象的不到15％，大部分是外地打工者。依据国务院的有关文件和地方性法规，他们大多属于三证(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员。 但是，有学者分析，诸多同质事件表明，所有的收容悲剧都不是一个孤立的、偶然的事件，而是一个固有逻辑的必然结果。所不同的是，这个事件在何时、何地、在何人身上重演。中国政法大学行政法学教授、法学院院长马怀德说，我们应该反思造成这一悲剧制度的正当性。 萧瀚是《财经》杂志的律师，北京年轻的法律学者，几年来他一直在关注和研究收容遣送制度。他对收容制度的系列评论曾引起广泛关注。他说，对收容悲剧，他感到愤怒，但不感到意外，因为这是收容遣送制度的必然结果。 那么，现行的收容制度究竟存在哪些问题呢？ 《收容遣送办法》和《立法法》相矛盾，这是所有接受采访的法律学者的一致看法。 中国社会科学院法学所研究员、法学博士刘仁文先生说，2000年3月15日由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第8条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。第9条规定：全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》已于2000年7月1日正式生效。椐此，现行的收容遣送已经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院的有关文件，却没有任何法律对此作出规定。 曾经参与《立法法》起草和论证工作的马怀德教授说，现行的收容制度缺乏合法依据。 《收容遣送办法》不符合我国已经签署的相关国际公约的要求。 《收容遣送办法》缺乏必要的制约和救济。 《收容遣送办法》不符合我国当今的发展形势。流动是市场经济社会的最大特点，收容遣送显然与此相悖。 《收容遣送办法》漠视被收容人员的权利。并不是所有符合正当的目的的制度都是合理的，还要看其性质和过程。萧瀚说，谁也无权让一个缺衣少穿的无辜者按照他人的意志生活，同样谁也无权让公民在自己的土地上暂住。 收容制度向何处去 任何制度的出现都有它特殊的历史背景，当然也应当有其特定的适用期限。 收容遣送制度原本是新兴政权建立之初对流浪乞讨人员的救济和福利措施，适用范围十分有限而且特定，在当时情况下，对社会稳定和特定人群的救济发挥了一定积极作用。曾经多次应媒体之邀对收容制度发表评论的马怀德教授说，随着社会的发展和制度的变异，收容遣送制度逐步由福利救济制度转变为服务于公共秩序和利益的惩罚制裁制度。收容遣送的对象也由流浪乞讨人员转变为城市“三无”人员。而在实际执行中，收容的范围一再扩大，最后进而成为政府机关对付普通百姓的手段。从媒体披露的案例看，它不仅由福利救济措施异化为限制人身自由的行政措施，而且成为个别部门非法敛财和欺压弱者的便利工具，其间发生的种种惨剧令人发指。 刘仁文先生指出，普京评价前苏联时曾说：若完全否定过去的成就是不公平的，但若看不到其危险也是错误的。对收容制度也一样，我们不宜过多地去责备过去，因为历史是一定条件下的历史。但是，现在，依法治国的新形势、新要求，我们应当变换价值观的视角来把握好未来，珍惜生命、珍惜自由、珍惜普通人的权利。 同时，任何一项政策的出台，不光是要看到其积极的一面，还要充分预料到其消极的一面，预料到它的制度设计所存在的漏洞及给有关博弈各方留下的机会，及由此导致的走样，进行利弊衡量。收容遣送对象的扩大没有很好地贯彻这一政策制定的思路，只考虑维护社会治安和稳定，没有考虑它对人权保障带来的巨大隐患。 收容制度的功与过 关于收容制度向何处去，众多专家都倾向于立法或者取消，但也有人提出不同意见，在暂时不能取消情况下，应该立足于规范和监督。 马怀德说，从理想的角度，收容制度应该废除。在一个尊重人权和崇尚公平的法治社会，我们并不需要像今天这样的收容遣送制度。即使为了社会秩序和公共利益需要，必须保留建国之初原本意义上的收容遣送制度，也必须对其加以彻底改造，使之更加文明、更加科学、更加理性。如果不能尽快取消，目前较可行的做法是由行政行为向准司法行为转化。可由法院采用简易诉讼程序、听证方式进行，允许被收容人员找代理人、提交证据、有申辩权利，很多收容遣送案件就是因为有关部门不由分说、没给人说话机会造成的。 马怀德还建议把对不同收容对象的期限明确化，对收容场所要特定化、具体化，不必一律都弄到收容遣送站。可采取多个部门、多个场所方式，如对未成年人可采用学校式、家庭式，对精神病人应放到治疗单位。 刘仁文和萧瀚则明确表示收容制度应取消。 刘仁文说，1996年我们修改刑事诉讼法时，已经废止了刑事诉讼中的收容审查制度。当时决定废止这一制度，并不是因为它对我们打击犯罪、维护社会治安没有用处，主要是考虑到该制度在实践中对人权所造成的严重威胁和侵害，弊大于利。实践证明，废止这一制度后，通过提高公安机关的执法水平，并没有出现当时有的同志所担心的副作用。现在，既然连刑事诉讼中的犯罪嫌疑人的收容审查都废除了，那么对连犯罪嫌疑人都够不上的三证不全人员和流浪乞讨人员，又有什么理由来对他们进行强制收容呢？既然连公安机关都没有了收容审查权，那么民政部门就更不应该拥有这样一项剥夺人身自由的权力了。因此，收容遣送已经不符合我国现今形势发展的需要，应当尽快予以取消。 对于那些流落社会的精神病人，痴、呆、傻人员，以及因灾荒或者家庭虐待被迫流落他乡的，刘仁文认为可由民政部门采取相应的救济措施，如为精神病人和痴、呆、傻人员联系家属，为因灾荒而出逃的人员解决生活出路，为受家庭虐待而出走的人提供必要的道德和法律支持，但无论如何，这些都不是强制性的处罚或制裁措施，而是带有福利和救济性质的人道主义体现。 但是，中国政法大学博士生导师、参与过1996年《刑事诉讼法》修改起草工作的陈光中教授认为：由于全国人大在《立法法》通过的时候没有规定“凡与此法相违的法规一律无效”，这就导致行政部门虽然知道收容遣送与《立法法》相违，但在新法未颁布之前，仍旧按旧法行事，中间就出现了一个“空白带”。因此，目前完全取消收容遣送不现实，但应考虑如何对收容遣送作出规范。 同时，民政部社会福利和社会事务司综合处负责人表示，从国情出发，目前取消收容遣送工作不现实。要在收容遣送法制化、规范化上下功夫。他建议可把对收容遣送的立法纳入正在制定中的行政强制法中加以规定。 一个值得注意的信号是，今年1月15日，早在黄景均先生向政协提交《收容遣送立法》提案之前，国务院办公厅已经发出通知指出：“要严格执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》规定，不得将遣送对象范围扩大到农民工，更不得对农民工强制遣送和随意拘留审查。这说明中央政府已经对收容中产生的问题有所察觉和重视，但是接下来我们没有看到更为实质性的行动。 天津个案 新华社的一条消息说，今年以来，天津市收容遣送站率先在全国范围内开始试行了“全开放”服务模式。这个“全开放”服务模式的基本特点是“人性化，重服务，突出救助救济职能”，使社会弱势群体“不能因为政府行为而受到伤害”。它的基本原则是，区别对待强制性收容遣送人员和非强制性收容遣送人员，凡“困顿”在天津市的农民工(主要是无身份证、暂住证、务工证人员)和儿童都可以自投到收容站，接受站方安排食宿，而且“想来就来，想走就走”，可以随时离开收容站。这一做法，受到欢迎。据天津市收容遣送站遣送分站站长李金良介绍，“全开放”模式对一位农民工实施救济救助的费用，大致仅相当于过去的三分之一，剩下的资金，可以资助更多的弱势人群。 刘仁文说，如果这一报道属实，实在是好消息。值得推广，也符合收容遣送的最初本意。刘在美国哥伦比亚大学做访问学者时看到报道说，美国的“收容站”就类似这种“想来就来，想走就走”的福利模式，在寒冬季节，流浪汉和乞丐们因外面太冷，就纷纷投奔政府的“收容站”，克林顿夫妇还亲自去“收容站”和他们一起吃火鸡呢。等到天气变暖，他们又开始到外面享受自由去了。 “梦绕云山心似鹿，魂惊汤火命若鸡”。这是苏东坡因为乌台诗案被投进囹圄的心情写照。但是有人说，如果用来形容民工进城的心情，虽然颇为夸张，但也有几分相像。什么时候，民工进城的心情不再这样，相反能有闲庭信步、宾至如归的心情呢？ 我们期待，在不久的将来，收容制度和暂住证制度能有所改进。 本报记者 孟波 |
