从总督到县令——漫谈清代地方官制

一，省
有清一代，省为地方的最高行政区，清廷设总督和巡抚进行节制。"初沿明制，督、抚系右都御史、右副都御史、右佥都御史衔，无定员"，"总督，掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆"。清初，凡地方有事，遣巡抚、总督镇摄之，作为差遣性的职务，并不按省派遣，如宣大山西总督、陕西三边总督、淮阳总督。康熙以后，总督、巡抚的设置渐趋于规范化，一般总督辖两省，也有辖一省和三省的，全国总督共8人，据《清史稿》所载为：直隶总督（辖今河北省及内蒙古一部分地方），兼巡抚衔，驻保定，同治九年（1870年）起，加授北洋通商大臣衔；两江总督（辖今江苏、安徽、江西3省），驻江宁，同治五年（1866年）起，加南洋通商大臣衔；陕甘总督（辖今陕西、甘肃、新疆3省），驻兰州，兼甘肃巡抚事；闽浙总督（辖今福建、台湾、浙江3省），驻福州，并领福建巡抚事；湖广总督（辖今湖南、湖北两省。光绪二十六年改名湖南湖北总督），驻武昌，光绪三十年（1904年）起兼领湖北巡抚事；四川总督（辖今四川），驻成都，兼巡抚事；两广总督（辖今广东、广西及海南岛等地），驻肇庆，光绪三十年起兼广东巡抚事；云贵总督（辖今云南、贵州2省），驻昆明，光绪三十年起兼云南巡抚事。奉天、吉林、黑龙江3省，即东三省，初各设将军管辖。光绪三十三年（公元1907 年）都建为行省，改盛京将军为东三省总督，并兼管三省将军事务，并摄奉天巡抚事。
巡抚则为一省地方行政长官，受总督节制（原则上如此，关于督抚之间的矛盾后述）。巡抚主要考察全省地方官员并管理本省关税、漕政等事务。若有用兵，则由巡抚督理粮饷。巡抚又多兼提督衔，到光绪年间，所有巡抚均兼提督衔，节制本省各镇总兵。其职权稍次于总督，无总督之省，则更是独当一面，所以巡抚与总督同是地方大员。
总督、巡抚成为封疆大吏以后，为了加重权势，一般都有兼衔。雍正元年（公元1723 年）规定，总督除授为尚书兼都察院右都御史外，或者为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。巡抚也有兼衔，一般兼都察院右副都御史，经吏部奏请后兼兵部侍郎衔，光绪二十三年后改陆军部兵部侍郎衔。
总督的品级为正二品，加尚书衔者为从一品；巡抚从二品，加兵部侍郎衔者为正二品。一般来说，总督偏重军政，巡抚偏重民政。

二、道
说道"道"，就不得不提及省级官员中，除了总督、巡抚外，还有并列的承宣布政使司（简称布政司，或称为"藩台"）、提刑按察使司（简称按察司，或称为"臬台"）。布政司负责全省财政和民政事务，主官为布政使，从二品，每省只设一员，除江苏省外（江苏省钱粮事务繁杂，故设两员）。按察司负责全省刑名案件和督察官员的风纪，主官叫按察使，正三品。道员最初为布政司和按察司的派遣官员，因为"地方辽阔，大员之耳目难周，是以分驻一方，资其坐镇"（摘自《宫中雍正朝奏折》）。属布政司的称分守道，属按察司的称分巡道，一般分守、分巡一府，也有分守、分巡三四州府的。道员一般为四品官。

三、府
府在唐、宋只限于在少数地区设立，而清代在全国普遍设府，作为省与州县之间的一级重要行政组织，府的长官为知府，初为正四品，乾隆十八年（公元1753 年）改为从四品。据《光绪会典》记载，全国共设知府188人，其中直隶、山东、湖北各10人，山西、河南、湖南、福建、广东各9人，江苏、安徽、甘肃各8人，浙江、广西各11人，奉天、吉林、新疆各2人，四川、贵州各12人，其余则台湾3人（光绪二十一年裁撤），陕西7人，江西13人，云南14人。在光绪、宣统间，又增设不少当地土官--土知府等。
另外，京师所在的顺天府和盛京的奉天府，因地位特殊，除了其管辖范围比一般府来的大以外（顺天府辖二十四个州县，奉天府到光绪时以有三府、二直隶厅、五州、十四县、二厅了，后来就成为奉天省），在编制上也与众不同。其长官为府尹，正三品，享有向皇帝的奏事权；副职为府丞，正四品。

四、州厅县
清代的州分为直隶州和散州。凡辖县的州均隶属于布政司，称直隶州。有的州是因地而特设的，有的则是重要的县改设的，统称散州，其规制与县相同。直隶州与散州的长官都称为知州。直隶州知州，正五品；散州知州，从五品。《清史稿》说："知州掌一州治理"。同时，直隶州还管辖所属各县。
厅本来并不是固定的行政单位，因初期府同知、通判常派出分防，专管某些事务，其派出之办事处名之为"厅"，以后就逐渐形成为固定的行政单位。此外，在少数民族聚居地区，不宜设州置县，也设厅，派同知、通判为其长官。一般的厅多属知府统辖，也有直属布政司管辖的，称为直隶厅。直隶厅与府、直隶州为同级单位，一般散厅则与州同级。清在全国设有直隶厅41个。各厅长官除甘肃的一个厅为通判（正六品），其余都是同知（正五品）。全国共有一般散厅78个，其长官有同知48人，通判30人。
县的正印官叫知县或县令，正七品。散州得知州，从五品，虽然在品级上面比县令高了三级，但是具体职能完全一样，故而称"直隶州知州视守，知州视令"。清代划全国县1，369 个。清末光绪、宣统间又增置了55个。

五、附言
总督和巡抚，在品级上，如上所述，总督要高于巡抚一等，而且在敕书中常常有节制巡抚的条文出现。但是，总督和巡抚两个衙门都有自己的幕府，有独自的奏事权，而且兼职职务大体相同，双方在职责上多有交叉，因而常常出现巡抚和总督明争暗斗的情况，尤其是总督和巡抚同城，更是如此。例如两江总督按例辖江苏、安徽、江西3省。而后期安徽、江西两省巡抚即不再听从总督指挥。故而光绪时，裁撤了和总督同城的巡抚，由总督兼任。
另外，清代还有一种专业总督、巡抚。如漕运总督、河道总督、操江总督等。操江总督于顺治年间废除。漕运总督驻江苏淮安，掌鲁、豫、苏、皖、浙、赣、湘、鄂八省漕运。河道总督负责黄河、运河河道。分为北河、东河、南河三段。北河辖直隶境内运河，后来由直隶总督兼任。后二者为专任，但到咸丰、光绪年间，陆续裁撤了南河总督、东河总督，因此，河工就无专职官了。漕运总督和河道总督都为二品官，兼兵部尚书的为从一品。