秦晖：农民地权六论之六：以维护农民权利为核心推进地权改革

来源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　当前土地问题的实质

　　过去有一种传统的说法：“农民问题的核心是土地问题。”这话对不对？要看你怎么理解所谓的“土地问题”了。如果像某种成说那样，把“土地问题”理解为经济意义上的“所有制问题”，那即使在传统的农业时代，这话也言过其实。中国历代的“农民战争”其实多系官逼民反导致的“民变”，而不是“土地革命”，主要是自耕农—流民反对官府而非“佃户反对地主”，与“无地则反”的描述或“土地私有—自由买卖—土地集中—主佃冲突”的意识形态公式也不相干。

　　但如果像张晓山先生最近所说，“土地制度的核心是权利主体”，那么的确可以说，不仅传统时代，即便今天中国已不是农业国，甚至“农村”“农民”的非农业产值也已超过了传统意义上的农业产值，土地问题仍然至关重要。我曾提出：今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。

　　土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法：私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该慎言“集体”，农民行使自由结社权形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。

　　农民土地私有制当然也有弊病，这不是什么“小农自由买卖造成土地兼并、无地则反”，也不是什么小农制会摧毁农民的“最后保障”，世界上私有者农民不但拥有生死存亡意义上的“最后保障”、而且享有福利国家式的退休、医疗等各种待遇的例子不胜枚举，西欧发达国家不说了，剧变前的社会主义国家波兰、南斯拉夫（它们在社会主义时代都没有搞集体化）不都是这样吗？农民拥有私有产权和国家提供公共服务（所谓保障责任非“私有”）有何矛盾之处？而农民被剥夺了产权、国家却推卸保障责任（将责任“私有化”）致使农民大量死亡的悲剧，在我们的历史上难道很陌生吗？

　　土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此对私有地权的公共干预多于对其他产权，在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小、不会更大；而地权归官的害处绝对是更大、不会更小。

　　地权归农应从底线做起

　　但是我国目前农民的地权不仅远远扯不上什么“绝对化”，而且达不到起码的要求。不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。农民只是在别人特许下“使用着”土地而已。他们不仅没有产权，而且“佃权”也很不可靠，不要说“永佃”，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置，就是政治上达到消极的“防危机”配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。而由于体制的局限，一次次的“土地新政”都不能解决问题。前面说过农业时代“土地问题”其实并非中国的主要乱源，而在如今的非农业时代，“土地问题”倒成了最大的不稳定因素之一，这实在说不过去。

　　因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的“土地使用权”应该得到确实尊重，需要从农民手中得到“使用权”的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有“90年的土地使用权”，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员作主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则只有在农民的“使用权”期满后才能“征用”——就像租约期满后地主才能易佃一样。

　　在商业性开发上，向农民“买地”当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做“牺牲”，“公益”也是利益，利益应当“摆平”，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。

　　向农民“买地”又何妨

　　对于向农民“买地”一向有两种批评，一是怕农民一味说“不”、漫天要价而妨碍商业开发，二是怕农民一味说“是”，贱卖轻甩而导致农地过减，甚至“无地则反”。其实这两种批评的自相矛盾已足可互为驳斥。对前一种担心，我们应当相信农民也和今天的官员一样是理性人，买方明白他们不会一味说“不”。当然他们可能不会像官员那样轻易说“是”——不是因为他们比官员更聪明，而是因为他们卖的是自己的地，不像官员卖的是别人的地。但这难道是一种“弊病”吗？如果这会减缓“商业开发”，那难道不正是这20年来政府三令五申、千方百计、殚精竭虑、苦心孤诣，发了无数的文件开了无数的会，强调“保护耕地、控制用地、暂时冻结、从严审批、地政反腐、垂直管理”而始终达不到的目的吗？地权归农，这目的就达到了，何乐而不为？

　　其实在这种情况下，连“土地新政”都不必搞了：“协议转让”之所以易生腐败而需要代之以公开拍卖，就是因为官员卖的不是自家的地，容易受贿贱卖。如果是卖自家的地能有这种问题吗？因此向农民买地，交易方式还可以更加灵活，是否拍卖都不必硬性规定，也就未必真会妨碍合理的商业开发。当然，这不是说双方“自由交易”政府就无事可做，政府可以从规划的角度对商业开发进行指导，可以为交易构筑和维护法治平台，可以为双方提供交易信息和其他中介服务，以降低交易成本——这才是经济学意义上真正的降低交易成本，而不是像有些滥用新词的朋友那样，号称以强权降低“交易成本”，实则是剥夺弱者的交易权利来单方面为强者降低“成本”，同时却让弱者承担惨重的“成本”。

　　至于怕农民轻甩贱卖土地，这不是恰恰解除了前一个疑问、促进“商业开发”了吗？当然这实际上不太可能。放[世界，哪个“土地私有制”国家能像我们这样靠大量圈地创下“爆发式城市化”的奇迹？哪个“土地私有制”国家能够使房地产业者在巨富首富群体中占到如此大的比例？我们的许多官员不都是恰恰认定了农民不会轻甩贱卖，才反对地权归农，认为这会毁了我们靠“圈地”创造的奇迹吗？而东欧的私有化转轨一度造成困难引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工会吓跑投资者，农民赶走圈地客”吗？

　　“调整一次，然后稳定”？

　　所以，地权改革说难很难，说易其实也很易，它与其说需要政府做很多事，不如说恰恰是省了政府很多事：它只要切实尊重已被承认的农民土地“使用权”，就是大大突破了。

　　进一步地，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权（在土地“农转非”问题上，农民也应当有受限的所有权）。至于农民是以“集体”还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否，地权必须归“集体”而且必须归官办（即行政性）集体的规定应当打破。其实，过去就是因为这种规定，导致“征地款”堂而皇之地被“集体”官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。民怨沸腾之下，近来决策层俯允民情，在征地改革中明确规定“征地款”必须发给农户，不许以“集体”名义截留。这项改革是很得民心的。但这种变革无疑给所谓集体地权之说打了个大大的问号：征地款按理就应该给土地所有者，征“集体”的地，地款却必须给农户而不能给“集体”，这说得通吗？反过来讲，地款可以归农户，地权却不能归农户，这是什么逻辑？过去官员借“集体”之名截留地款之弊，与强制性“集体地权”之弊不就是一回事吗？如果现在仍然确认官员可以强制归并地权，那他们用这种权力变着法儿“归并地款”你拦得住吗？

　　所以，在确认地款归农之后，现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择“集体所有”还是“农户所有”。选择“农户所有”的以后还可以联合起来，选择“集体所有”的也应当留有“退出”机制。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是“调整一次，然后稳定”？无论哪种办法，本来都不难操作，这种“调整”在现行土地制度中也是有规定的，在现状离“平等起点”不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况持续下去，未来权力兼并造就既成事实后就很麻烦了，所以改革虽然应慎重，但也不宜久拖。

　　地权归农后，官员就不应当乱“调整”了。而此前他们是可以“调整”的。但是市场经济中的政府“调整”就应当讲公平，而“效率”应当让市场来推动。政府应该认可合法致富者，但不能用权力剥夺穷人和制造富人。像过去那样，一面否定平均地权原则、一面用“调整”来造成“规模经营”，甚至干脆用“调整”来为财政“创收”，那就不如不“调整”！

　　底线之上，百花齐放

　　农民集体拥有地权当然是很好的。现代“小农”能够在市场竞争中生存和发展，就是依托了合作制。所以集体主义是非常重要的。但为什么说选择“集体所有”的也应当留有“退出”机制呢？因为一个号称提倡集体主义的社会，首先应该保障结社权，取消“结社责”。换句话说，人们应该自由地而不是被迫组成各种集体，而我们现在恰恰两者都缺陷：想结成的集体不能结成，而不想结成的集体却又无法退出。不能退出的“集体”是什么意思？那在逻辑上等值于监狱。如果集体在人们的心目中与监狱类似，那怎么能够唤起人们的集体认同感，即所谓集体主义意识呢？近来有个朋友竟然想不明白小岗村当年闹单干为什么需要齐心协力按“血手印”搞“生死文书”，他说集体主义应该是用来搞“集体化”的，怎么会以集体主义来逃出“集体”呢？我想他应该明白这样一个简单的常识：把一群人关进监狱是不需要他们有什么“集体主义”的，但这群人如果想冒险越狱，那倒是必须有集体主义精神才行，各顾各是干不成的。同样，在人民公社时代刮“共产风”、搞“一平二调”是不需要农民有什么集体主义的（只需要他们一盘散沙敢怒不敢言足矣），倒是那时搞“瞒产私分”需要大家齐心才行。而那时的体制恰恰对这种集体主义是拼命打击的。所以无怪乎我们国家提倡了几十年“集体主义”，到头来却发现人们的合作是那么困难，公德是那样的缺乏，公益精神是那么淡薄，自主组织资源是那样的稀缺，以至于有人要大叫“人心散了”。

　　因此，与其说结社权是“自由主义”的需要，勿宁说“社会主义”更需要这种权利才对——实际上“社会主义”的词根“社会”（society），在西语中它与协会、学会等是一个词，就是自由结社的意思。正如马克思、滕尼斯等人指出的：从“共同体”到“社会”是个大进步，中世纪只有依附性的“共同体”，近代有了自由人的结社，才有了所谓“社会”。没有自由结社就无所谓“社会”，又谈何“社会主义”呢？然而今天在据说是“各顾各”的“资本主义社会”或者“个人主义的西方文化”中，结社权早已不是问题，而在据说是提倡“集体主义”的我们这里它却还八字没有一撇。这已经够莫名其妙了，有人却还想以推行不准退出的“结社责”来促进“集体主义”，这不是南辕北辙吗？我国如今这种“人心散了”的状态，不就是因为结社权太少而“结社责”太多导致的吗？

　　如果地权能够归农，或者更广泛地说，如果农民的各种现代公民权利能够在土地问题和其他问题上得到实现，那么无论在“农户所有”还是“社区所有”的基础上，农民都可以行使这些权利形成各种联合，包括左派朋友的各种建议也都有了一试的基础：从“欧文村”到“喀拉拉邦”，从蒙德拉贡到罗奇代尔，从基布兹到莫沙乌，不都是这样发展起来的吗？人民公社时代南街村一直贫穷落后，而农民有了分田单干的自由后，坚持“公社选择”的南街才异军突起。那么将来地权若能归农，我们又何愁没有更多的南街村（假如它的确反映了农民意愿的话）？


注释：

①《村干部及农民谈当前新农村建设》，见http://www.lnzxw.gov.cn/document_show.asp？show_id=2942.

②《青冈县召开了村屯环境卫生整治现场推进会》，见http://www.qgnet.gov.cn/new/20060607.htm.

③《凤凰周刊》2006第12期（总217）。

④见《不列颠在印度统治的未来结果》，《马克思恩格斯选集》（第2卷）第69~75页，人民出版社1972年版。

⑤The Evolution of India's Agrarian System，Economic Business History，8. Rai University ，2000. pp.44-53.

⑥Samuel P. Huntington，Political Order in Changing Societies. Yale University Press，1968. pp.408-16.

⑦http://www.cihaf.cn/2news/pop.asp ？newsid=12269

⑧靳东晓：“严格控制土地的问题与趋势”，载《城市规划》2006年第2期。

⑨田永胜：“还有多少地留与子孙耕”，载《光明日报》2004年4月19日。

⑩秦晖：“土地。公平。效率：关于我国土地制度改革的若干问题”，载《中国土地》1997年第1期。

{11}赵翼：《廿二史札记》卷三十三，《遣大臣考察官吏》。

{12}Keith Griffin ，Azizur Rahman Khan and Amy Ickowitz，Poverty and the Distribution of Land. University of California，Riverside，2000. p.80.

{13}Azizur Rahman Khan and Carl Riskin，“Income and Inequality in China ：Composition，Distribution and Growth of Household Income，1988 and 1995，”in China Quarterly，No.154，June 1998.

{14}秦晖：《农民中国：历史反思与现实选择》第103~104页，河南人民出版社2003年版。