秦晖：农民地权六论之三：“使用着”不等于“使用权”

来源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　什么是“使用权”？

　　尽管如此，我也不认为提倡“土地私有制”是当务之急。因为在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取呢。

　　现在在中国，提倡“土地私有制”还是个禁忌。于是一些为农民呼吁地权的人便提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。

　　这个提议的良好动机是无可怀疑的。但是我怀疑其能否实现。尽管“永佃制”顾及了土地所有权仍属“公有”这一意识形态规定，但问题是，它的前提——农民如今已经有了30年的使用权，现在只是要继续延长——存在吗？

　　如果农民现在“使用着”他们耕作的土地，这就表明他们拥有“使用权”吗？我们应该知道：某人正在做某事和他“有权利”做某事并不是一回事。古代的奴隶可以奉主之命与异性结合，但这并不意味着他们有“婚姻权”，而自由人可能是独身，但他们无疑是有“婚姻权”的。一般而言，某人有“某某权”意味着他有做某某事的自由，亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做则别人不应阻止，如果不想做别人也不能强制他做。例如：某人有“选举权”意味着他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必须投谁谁的票，即投票对于他已非权利，而是成了必须履行的义务，那么他虽然投了票，却不能说是拥有“选举权”了。同样道理，近年来人们经常提到的“生存权”也不等于生存着。例如猪生存着，但不能说它有“生存权”，因为猪只是依饲养者的意志而“生存”，如果饲养者要屠宰它，它就不能生存了。类似地，在“君要臣死臣不得不死”的专制下，臣民虽然生存着，而且有的（如宠臣宠妃宠奴之类）还生存得很滋润，但仍然谈不上他们有什么“生存权”。

　　佃而无权，何言“永佃”？

　　就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的“使用”者，但远不是所有“使用者”都拥有“使用权”的。例如奴隶与农奴都可能使用着土地，但他们不但没有土地所有权，而且也不能说拥有土地使用权——他们只是在主人的意志之下使用土地：主人让他们种地，他们不能不种。而主人不叫种了，也可以随时把地收回，奴隶或农奴是没有权利（就是所谓使用权）拒绝的。

　　那么谁有土地使用权？自耕农和经营地主无疑对其土地拥有所有权和使用权，而出租地主拥有所有权，使用权则被有偿转让给他人了。转让给谁？就是转让给佃农。

　　换言之，同样是在没有所有权的情况下“使用”土地，佃农与农奴—奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的。这个权利受到租佃契约的保护：这种契约通常规定了土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。如果要收回，只能在租契期满之后。当然契约期限有长有短。一般认为在人多地少存在租地竞争的情况下佃农会争取长租期，而在人少地多存在招佃竞争的情况下地主会争取长租期。主要由于佃农的争取，中国明清以来租契逐渐长期化，乃至出现永佃制，佃户取得无限期土地使用权，只要履行了一定的交租义务，地主就不能“夺佃”。而佃户可以把此种佃权再投入流通，即今所谓“土地使用权有偿转让”。这种永佃权号称“田面”“田皮”，而原初的所有权为“田底”“田骨”，形成所谓“一田二主”的现象。无疑，这对于维护佃农利益有着很大意义。

　　事实上根据如今一些学者的研究结果，清代地权流通中佃权或曰“田面权”的流通已经渐成主流。尤其是一些经济相对发达地区田面权的流通量远远大于田底权流通量。这一方面表明农民比官府更懂得珍惜土地，不到万不得已他们是不轻易出卖“田底”的，另一方面表明当时佃权已有相当保障。如果地主可以无视佃权，任意抽回土地，谁敢购买这样的“田面”，谁又能出售这样的“田面”呢？而今天我们的政策不仅允许“土地使用权有偿转让”，许多文件还要求促进这种转让，但是这种转让在许多地方仍然兴不起来，这除了因为农民改业机会有限无法轻易转让“田面”外，恐怕另一个很重要的原因，就是如今农民的“佃权”实际上是无保障的、极不可靠的。

　　显然，永佃制的前提，是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重。亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能“夺佃”。而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无“使用权”的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把“使用者”当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种“土地使用权”逐渐延长，以至达到“永佃”。如果不是这样，而是反过来，地主可以随时收回土地而佃户却没有迁徙自由、非经主人特许不得离开，那么即便他事实上长期“使用着”土地，也不是什么永佃制。相反，如果他永远被束缚在土地上，那倒近似于农奴制了。

　　地权问题的症结何在

　　话说回来，今天我们农民对土地的使用能叫做“使用权”吗？如果说能，那么这种使用权的期限为何？许多人认为就是文件常说的“30年”。然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。首先，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”。但并未明确说农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而且其后还有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让不让你承包某块土地则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行“适当调整”。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以“解释”得通。

　　还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，“使用权服从所有权”，所有者只要愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”“下位权”的说法不仅并无法理依据，而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如前所述，即使在一般认为存在着地主强势和佃户弱势的传统契约租佃制下，地主也必须依约行事，租期未满是不能收地夺佃的。“永佃”与否只是租期是否无限之别，在租期内使用权受契约保护这一点上是一样的。因此，那种地主可以召之即来挥之即去的“佃户”其实不能算是佃户，而只是农奴。确实，如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以“所有者”的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！

　　而在现实生活中，农民也确实不像拥有“土地使用权”的样子。不仅农地常常在承包期内被“调整”，农地转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如此看来，今天农民在维护其“佃农”权利方面尚有很长的路要走，“佃权”没有保障，“永佃”又从何谈起，更不用说争当“自耕农”了。

　　换言之，在地权问题上如今的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。