zt 俄罗斯法律限制外资进入42个战略行业

作者：周广俊   来自：中俄法律网

2008年4月2日，俄罗斯杜马三读通过《关于外资向对国家国防和安全具有战略意义的经营公司进行投资之程序的联邦法》

（О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства），4月16日得到俄罗斯议会上院联邦委员会的批准，5月5日总统普京签署该法案，5月7日该法在《俄罗斯报》正式公布生效（以下简称《俄罗斯限制外资程序法》）。 

该法案由俄罗斯联邦政府于2007年7月18日俄罗斯政府向俄罗斯立法机构国家杜马提交，当时提出的草案名称是《关于外资向对俄罗斯联邦国家安全具有战略意义的商业组织进行投资之程序的联邦法》（"О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации"），在提交杜马进行二读时更改为目前的名称，而经营公司与商业组织两个概念的范围是完全不同的。 

在90年代直到2000年初，由于俄罗斯没有对外资向其战略行业制定限制措施，导致俄罗斯的某些大型石油公司和军工产业公司收到外资的控制。西门子公司在2005年企图收购俄罗斯动力机械公司，在俄罗斯政府遭遇抵制，决定对同类问题予以规范。 

俄罗斯上院联邦委员会主管经济政策、企业经营和所有权的专业委员会主席阿佳聂斯•阿佳杨表示，该法案主要有两个目的：维护俄罗斯联邦的国家利益和为外国投资者创建清晰、透明的投资环境。 

该法案的始作俑者其实是俄罗斯总统普京，早在2005年对联邦会议的国情咨文中，普京就向立法机构提出立法建议，以便要让外国投资者清楚，在俄罗斯什么可以收购，什么不可以收购？在同年秋天，该法律草案就已经形成，并且与多个政府部门进行了协商，但进行了长时间的修改。主要的问题是，需要限制的战略部门无法达成一致，总计修改过5次，最开始是7个，后来是39个，最后落实在通过法律中的是42个部门。该法律的通过以及其他一系列相关法律的修改，使得俄罗斯政府对战略行业，特别是战略矿产资源的控制能力进一步增强，为俄罗斯国防安全和落实俄罗斯能源强国和能源外交奠定了基础。 
当然，普京本人也是这一法律的直接受益者，因为该法律赋予了俄罗斯联邦政府更大的自主决定权。 

外资受到限制的战略行业 

外资受到限制的战略行业共计包括42个，主要分布在5大领域：专门技术生产、武器和军事技术生产、航空制作、太空活动和核能使用领域的活动，具体行业详见 。在杜马审议过程中，新增加了出版和印刷行业、联邦性矿产资源使用、水生物资源捕捞、电视广播和无线电广播等，取消了先前规定的互联网接入服、基础通信和通讯领域的地方垄断经营者、供热和供电领域的垄断经营者。 
同时，受到限制的还包括在自然垄断条件下进行的活动。 

此前，俄罗斯联邦安全局要求将受到限制的领域予以扩大，而俄罗斯联邦政府第一副总理谢尔盖•伊凡诺夫曾经建议对机场、海港和内河港口也予以限制。 

被认定为战略行业的矿产资源包括：储量超过7000万吨的陆上油田、储量超过500亿立方米的天然气田、超过50吨的金矿，50万吨的铜矿，以及位于大陆架上的所有的矿区。 

苏壕伊劳克金矿谷（золотоносное Сухой Лог）、乌达干斯科铜矿（медное Удоканское）、萨哈林3号、巴伦支海矿区以及北方的罗曼•特列普斯石油矿（Романа Требса）和安纳托利亚•吉托巴石油矿（Анатолия Титова）都将视为战略项目，外资的进入将受到控制。 

俄罗斯政府部门权力的重新划分 

外国投资者如欲对受到限制的战略行业进行投资，则其必须向俄罗斯联邦政府为此成立的专门委员会提出申请，该政府委员会由俄罗斯联邦政府总理直接领导，并在6个月内对申请是否批准的决定。 
该法案的起草工作主要由俄罗斯工业和资源部领导，而俄罗斯联邦安全局也起到一定的主导作用，关于具体条款的协调也是在这两个部门之间进行。 

政府委员会还可以要求投资者作出承诺，如涉及到国家秘密时必须由符合条件的俄罗斯公民担任公司经理或者董事会成员等。 

但是，对于该法案，俄罗斯联邦安全局是最大的受益者，其对涉及到战略部门的决议具有否决权。如果联邦安全局反对，则政府委员会也不得批准。 

《俄罗斯联邦矿产资源法》作出重大修改 

因为《俄罗斯限制外资程序法》涉及诸多行业，随着该法的通过，俄罗斯还通过并实施了另外一部专门法律，对与该法有关的其他法律进行了修改，如《俄罗斯联邦矿产资源法》《俄罗斯联邦侦查活动法》、《俄罗斯联邦大陆架法》、《俄罗斯联邦股份公司法》、《俄罗斯联邦有限责任公司法》、《俄罗斯联邦外国投资法》、《俄罗斯联邦通讯法》、《俄罗斯联邦保护竞争法》、《俄罗斯联邦行政违法法典》《俄罗斯联邦仲裁程序法典》等法律，《俄罗斯联邦关于航空发展国家调控法》被废止。 

上述一系列法律修正案中，最重要的是《俄罗斯联邦矿产资源法》的修改，其中重要修改有以下几个个方面 

1、规定了联邦性矿产资源的概念，使得俄罗斯最具吸引力的能源资产受到法律的强制性保护，可能被俄罗斯政府依法认定为联邦性矿产资源的包括： 

联邦性矿产资源包括：储量7000万吨以上的陆上油田、储量500亿立方米以上的天然气田、储量50吨以上的金矿，50万吨的铜矿，以及位于大陆架上的所有的矿区。
 
苏壕伊劳克金矿谷（золотоносное Сухой Лог）、乌达干斯科铜矿（медное Удоканское）、萨哈林3号、巴伦支海矿区以及北方的罗曼•特列普斯石油矿（Романа Требса）和安纳托利亚•吉托巴石油矿（Анатолия Титова）都将视为战略项目，外资的进入将受到控制。 

2、特别应当予以注意的是，如果外商（已经包括有外资参股的俄罗斯法人企业）拥有地质研究、勘探和开采的综合许可证，但在地质研究过程中发现矿区后确认该矿产资源符合联邦性矿产资源标准，则俄罗斯联邦政府可以决定拒绝将该矿区提供给该外商由于勘探和开采，并且在可能对俄罗斯国防和安全产生威胁的情况下，在根据综合许可证进行地质研究时，俄罗斯联邦政府也可以决定拒绝提供该矿区用于勘探和开采。前述决定的制定程序由俄罗斯联邦政府规定。 

在上述情况下，外商的损失补偿和成本赔偿问题根据俄罗斯政府规定的程序进行，费用由联邦财政承担。 

3、建立联邦矿产资源储备基金，被收入该基金管理的矿产资源不得出让使用，而只有俄罗斯政府有权决定将某一矿产资源收入或者撤出该基金，加强了联邦政府对资源的控制权。 

4、对于某些联邦性矿产资源，参与使用权招标或者拍卖的必须是依据俄罗斯法律成立的法人，而且俄罗斯政府还有权对有外资参股的俄罗斯法人企业作出参与这类招标或者拍卖的其他限制条件 

中国能源企业投资俄罗斯时可能会面临重点限制 

据笔者的了解，中国目前对俄罗斯能源矿产行业的投资，具备都具有政府背景，真正的民营企业也尚不具备向俄罗斯战略行业投资的实力。而《俄罗斯限制外资程序法》恰恰对外国政府控制之下的投资予以特别限制，很多条款都是针对外国政府控制下公司而制定的，在该法实施之后，只要外国政府控制下公司取得了俄罗斯战略行业公司的25％或者5％（对于联邦性矿产资源）以上的表决股权，或者有可能冻结该俄罗斯战略行业公司管理机构的决定（取决于该公司的治理结构等诸多因素）时，不论是直接出面投资，还是提供信托方式或者委托方式，都要事先取得俄罗斯政府的批准，否则即为违法。 

当然，如果外国政府与俄罗斯联邦政府缔结的国际条约对相关问题里有其他约定，则可以不受该法的约束。