zt 恐怖主义的概念分析---张家栋

【内容提要】建构主义国际关系理论认为，国际社会体系的结构决定于各行为体对自身及相互关系的认识。将这一假设用于恐怖主义问题上，我们可以看出，恐怖实际上也是人类历史上一种被普遍使用并且适用的政治手段。广义的恐怖主义应该包括所有具有政治目的的暴力行为，其中应该有国家暴力行为、团体暴力行为和个人暴力行为。但是，随着历史的发展，国家在人类社会生活中占据了主导地位，关于恐怖主义的定义权逐渐被国家这一国际关系行为体垄断，一般定义为团体或个人的反政府、反社会的暴力行为。在目前的国际社会中，随着国际公共权力进一步向美国集中，美国基本掌握了恐怖主义的定义权，并借此领导国际反恐运动，进一步巩固其霸权地位。所以，认识恐怖主义、特别是国际恐怖主义定义的本质就显得尤其重要。

【关键词】　建构主义；认知；恐怖主义；国家

【作者简介】　张家栋，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。(上海邮编：200433)

【中图分类号】　D815.5　【文献标识码】　A　【文章编号】　1006-9550(2003)03-0037-06

恐怖作为一种实现某种政治目的的手段，并不是近现代的专利，古已有之。在古代，实施恐怖暴力的权力不仅仅是在国家、政府，一些宗教、家族团体也可以“合法或合理”地拥有。近现代历史的一个特点就是：实施恐怖暴力的权力逐渐被国家所垄断，暴力活动的合法性与否也由国家或国家体系决定。在此基础上，国家这个国际社会的“主流行为体”把一切由非国家行为体实施的带有政治目的的暴力活动定义为恐怖主义，而自己从事的很多血腥行为都是合法的、符合规范的。何谓恐怖主义，其实反映了一些人或者是一些国家的认知，甚至可以认为是国家主体与其他非国家主体认识相互影响的结果。

由于恐怖主义问题与国家行为体有着密切的关系，要了解恐怖主义，首先要分析国家的概念。

建构主义国际关系理论认为，国家概念有一个本质的内核，存在着超历史、跨文化的共同本质。“韦伯国家观和马克思主义都认为，政治权威结构把国家建构为独立于社会而存在的组织，具有使用暴力维护这些结构的权利和义务”。[1]这一义务可以被具体地解释为国家的对内职能和对外职能，为了行使这些职能，国家就需要具有合法的暴力使用垄断权和主权。据美国国务院统计，在1975至1985年间发生的大约5000起恐怖事件中，只有不到5000人失去生命，而同期死于政府和死亡小组（death　squads）之手的却高达数万人之多。[2]至少在这十年里，国家并没有比非国家行为体表现出更多的仁慈和理性。所以，就像“战争是由使国家使用暴力合法化的话语建构的，（而同样）‘恐怖主义’是由使非国家行为体使用暴力非法化的话语建构的。”　[3]

只有国家才有使用暴力的合法权利，这一概念被查尔斯·蒂利（Charles　Tilly）形象地表达为国家是专门的、惟一合法的保护费勒索者，因为国家控制着毁灭手段这种最极端的力量，这种力量的获取是国家权力最终的、也是最独特的基础。按照建构主义的看法，控制这种毁灭性手段才是国家的本质特征。[4]但是，这种垄断权不是天生的，国家在具有这种权力的情况下，要想持续不断地保持这种权力，就要在必要时使用暴力维护其合法地位。罗伯斯庇尔曾经坦率地说过：“如果说在和平时期政府的贡献是道德，那么在革命时期则是道德和恐怖的共同体。没有恐怖的美德必将毁灭，而失去美德的恐怖则一定苍白无力。恐怖不是别的，而是合法性、及时性、激烈和灵活性的化身，是道德的起源。”[5]为达到此目的，首先要做的就是将其他一切组织、团体和个人的暴力使用权全部视为非法。2001年4月，美国国务院在一份报告中就指出：“恐怖主义一词指的是由次国家组织或隐蔽人员对非战斗性目标所实施的、有预谋的、带有政治动机的、通常旨在影响受众的暴力活动。”[6]恐怖主义的定义就是这样产生的。

在巴以冲突中，这种现象最为典型。在1947年以色列建国以前，犹太人曾经从事过大量的恐怖活动，其目标主要是巴勒斯坦人，有时也针对当时英国驻巴勒斯坦的政权机构，与当时的巴勒斯坦人的行动没有什么本质的区别。但是当以色列建立起国家以后，就把后来巴勒斯坦人的类似活动称为恐怖主义，而将自己的暴力活动合法化了。所以，恐怖主义究其概念来说是认识建构的结果，是世界上的一部分势力对另一部分势力排斥性认识的结果。

当然，国家可以将各种暴力活动概念化为恐怖主义活动，但是仅仅有一个或几个国家的认识并不能使自己的定义产生合乎国际法规范的效力。这种效力只能来源于国际主流社会的所谓“共同”认识和认可。目前，国际社会普遍将恐怖活动与反恐运动视为战争，这就给予恐怖组织以国际关系行为体的法律身份，本文也就努力从这一事实出发分析恐怖主义的概念。

一　、恐怖产生于人类政治社会生活的实践过程

“恐怖”这一概念本身并无所谓正义与非正义之分，经常被当作实施恐吓性“对外”[7]政策的一种手段，是人类历史上一个有效的政治工具，是强势团体与弱势团体都可能使用的方式。随着历史和社会的不平衡发展，全球化进程将处于不同历史发展阶段的民族与国家都纳入到世界体系中来，而同时，资本主义市场竞争体系又不断地促使当今世界向着两极甚至是多极分化的方向发展。正因为在一部分人认为要抛弃一些旧的认识和手段的时候，而另一部分人则认为这些东西仍然很有存在的必要，“恐怖主义”才作为一个问题被提出来。

古代恐怖活动不是严格意义上的恐怖主义，或者说不一定符合现代人对恐怖主义的定义，因为那时现代意义上的国家还没有出现，现代社会行之有效的一些国际准则更没有诞生，所以我们无法具体地将“国家”有组织的暴力与恐怖活动区分开。“荆轲刺秦王”就是一个明显的例子，这一恐怖活动具有明显的政治目的，但是它属于政府行为还是一种“死士”的阴谋，却难下结论。由于当时民众的忠诚目标较易变化，没有形成一个巩固而有凝聚力的民族概念，民族因素很少是恐怖主义的根源。除了一些宗教原因的暴力活动外，很少因为意识形态发生恐怖活动。通常的形式是一些王公大臣培植杀手以达到争夺权力、打击对手的目的，带有浓厚的个人色彩，一般政治目的渺小。另外，由于当时传播技术极端落后，且民众地位十分低下，除了大规模的“民族”间冲突外，一般不从事直接针对平民的恐怖活动，因为这样不如杀害达官显贵更能渲染恐怖气氛。恐怖活动的这一特点一直持续到20世纪初。
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近代历史的主要特点是民族观念的深入发展及其民族国家的大量建立，各民族或民族国家内部民众的民族观念逐渐加深，民众的忠诚目标渐渐稳定，为了本民族利益或为了反抗民族压迫而进行的恐怖活动逐渐上升。恐怖作为一个明确的政治工具，最早应该是在法国大革命时期。当时，为了镇压反革命，革命者们实施了严厉的恐怖政策。另外一种说法是俄罗斯的无政府主义思潮，这种思潮主张用一切手段打碎国家政府体系，在用正常手段无法完成以后，他们主张用恐怖完成自己的政治目标。但是，只有当国家行为体逐渐在国际生活中占据了主导地位、其他行为体（如果可以这样说的话）的暴力使用权（如个人和一些宗教、族群）被国家所取代并被认为非法的时候，“恐怖主义”这一贬义的概念才可能真正产生。

当代恐怖主义在现象上表现为弱势团体对强势团体的反抗。但是从某种程度上说，冲突是社会生活中一个不可避免的现实，其原因在于有着价值观念、文化背景等等差别的人都在无限制地追求有限的稀缺资源。这种稀缺资源具有非常广泛的范围：个人、团体、民族、国家的经济、政治、文化等的地位或状况，甚至还有某些人病态的幻想。一个社会，无论是国内社会还是国际社会，越是缺少供边缘成员向中心流动的渠道，越是缺少给予边缘成员发泄不满的途径，这种社会越容易产生恐怖主义。[8]无论是穷国还是富国，这种状况都是永远无法彻底消除的。在国际政治层面上，恐怖主义之所以往往表现为弱势群体对强势群体的反抗，其原因是当代国际社会中，强势团体的统治能力和统治工具都大大进步，很多强势国家已经不再需要把名不正言不顺的“恐怖”作为一种政治手段。

正因为此，在有些情况下，恐怖被认为是战争的继续或是另一种形式。这种认识一般源于以下两种情况：

一是当今世界中一些处于弱势的文明族群，往往认为自己受到了不公正、不对称的国际环境的剥削和制约。而在这种不对称的国际形势下，自己往往又缺少正常的斗争手段，那么在这种不对称的国际局势下使用不对称的斗争手段也是合法、合理的，恐怖主义也是其选择之一。这种认知支持着当今世界许多恐怖主义组织的思想体系。在这一种势力旨在打倒另一种势力的斗争中，恐怖实际上就成了“战争”的继续，因为其拥有宏大的战略目的。本·拉登及其恐怖组织就是一例，不但公开利用各种可能渠道宣扬对美国的全方位“圣战”，而且确实充分利用各种可能对美国的利益进行攻击。而美国从克林顿总统时期就开始把反恐怖主义的斗争称为“战争”，实际上也是认识到反美恐怖主义活动性质的结果。

另一种情况是暴力革命的必然继续和结果。1848年革命失败后，卡尔·海因茨在《刺杀》一书中总结到：对民众起义来说，统治当局太强大、太残忍了，不会有任何成功的机会。在这种情况下，革命者必须接受刺杀作为历史进步的主要工具，这也是“为实现历史目的而需要的不可避免的工具。”[9]这一工具很显然具有恐怖活动的特点。上世纪70年代，切·格瓦拉死后，拉美革命从农村游击战走向城市游击战，在这一过程中必然伴随着恐怖事件的发生，但是这种情况下的恐怖与以上的最大区别在于它是可以预期、可以明确活动发起者和受害者的。并且，在这种情况下，恐怖本身并不是目的，甚至不是主要的一种手段，只是权宜之计，因为行为体本身认为自己可以在一定的情况下以常规的方式达到所追求的政治目标。而我们今天所认定的一些恐怖主义组织，往往都没有通过常规手段达到目标的可能。

二、　恐怖主义概念源于国际主流社会的认识

社会标签理论认为，越轨者或越轨行为是人们对某些人或某些行为所产生的一种社会评价与反映；在某些人变成越轨者并持续作为越轨者而存在的过程中，被人们贴上越轨者的标签是一个关键的或重要的因素。恐怖主义也是一种越轨行为，也是社会评价的结果，恐怖主义或恐怖分子是被社会贴上不受欢迎或应该谴责标签的思想和人物。[10]作为国家这一行为体的对立面，恐怖主义往往有明确的挑战国家行为体的动机，对国家在国际关系中的地位构成了挑战和威胁，并且丝毫也不愿遵守主流国家制定的行为规范。

不同国家、不同社会的认识经常千差万别，而每个社会中又有着不同的群体，每一群体都有自己的行为规则，某一社会成员违背了其所处群体的规则往往只被那个群体视为越轨者，在其他群体或社会的眼中可能有完全不同的认识。“9·11”事件在欧美社会群体中是人神共愤的越轨行为，而在部分阿拉伯人或伊斯兰教人士的眼里却成了真主力量的伟大展示。利比亚领导人卡扎菲就曾经说过：“帝国主义者无视人民的意志和历史的规律，当解放斗争引起他们的愤怒时，他们就将其定义为恐怖主义”。[11]1988年，当时还是美国副总统的布什，在一封致美国人民的公开信中说道：“对所有读这本书[12]的人来说，恐怖分子就是攻击我们所珍视的制度和亵渎我们价值观的罪犯，这一点是非常清楚的。”[13]一个人眼中的恐怖分子是另一个人眼中的自由战士，这句话道出了问题的实质。

世界各国民众对美国在阿富汗军事行动的态度也许最能说明问题。在“9·11”事件发生100天之际，《国际先驱论坛报》于2001年12月20日公布了一项全球大调查的结果。在回答“美国所推行的政策是不是发生‘9·11’事件的原因”这一问题时，有近3/5的非美国人认为是，而在美国的受访者中只有不到1/5的人持这种态度。美国的受访者普遍认为，布什总统的行动是完全正义的；在西欧的受访者中，有90%支持美国的反恐怖军事行动。但是，除美国和欧洲以外的世界其他地方则普遍认为美国的反应过度了，62%的伊斯兰国家受访者、53%的东欧人及俄罗斯受访者、40%的亚洲受访者持有这种看法；但是在美国，没有一个人持有这种看法。在美国以外的受访者中，有2/3的人说，美国人现在终于尝到了遭受袭击的滋味，让世人知道他们其实也很脆弱，这未必不是一件好事。[14]

目前，在世界范围内，几乎所有的国家都声称反对恐怖主义，很多国家甚至表示反对一切形式的恐怖主义，这其中包括那些被美国指责为“邪恶轴心”的国家。如果我们分析一下基地组织的各种声明就可以发现，基地组织从来都没有视自己为恐怖组织。同时，几乎很少有国家（主要指有影响的大国）不被指责与恐怖活动有关系。这种混乱状况源于人们对恐怖主义的定义，而较有影响的定义就有100多种，其中有两个是被人们经常引用的：

一是《布莱克维尔政治学百科全书》的定义。恐怖主义可以简洁地定义为强制性恐吓，或者更全面地定义为系统地使用暗杀、伤害和破坏，或者通过威胁使用上述手段，以制造恐怖气氛，宣传某种事业，以及强迫更多的人服从于它的目标。国际恐怖主义是指跨越国界的恐怖主义。

二是《简明不列颠全书》的解释。对各国政府、公众和个人使用令人莫测的暴力讹诈或威胁，以达到某种特定目的的政治手段。各种政治组织、民族团体、宗教狂热者和革命者、追求正义者以及军队和警察都可以利用恐怖主义。

从以上两个定义可以看出，国家、个人、团体都有可能是恐怖主义的主体，但是显然与国际社会日常使用的恐怖主义概念不符。恐怖是政治斗争的一个可靠而又被经常使用的手段，从理论上讲，由于国家掌握了最强大的毁灭性资源，有可能是最大的恐怖主义组织。“9·11”事件造成了不到4000人的人员伤亡，而美国动用了世界上最强大的军事力量，牛刀杀鸡，几乎把阿富汗土地翻了个番，伤亡人数至今难以完全统计，但是肯定不会低于“9·11”事件的伤亡数。美国的战术就是通过强大的武力造成压倒性恐惧以摧毁塔利班政权和军队的战斗意志，打击基地组织支持者和同情者的信心，鼓舞其反对派的发展，以达到在阿富汗土地上消除　“恐怖主义温床”的目的。这与“9·11”事件发动者的手段和策略没有多大区别。如果说有区别，就在于美国的“恐怖”行动是可以预期，而“9·11”事件是不可预期的，带有突然性的。这不由得使人们怀疑：这是不是一场一派恐怖主义者反对另一派恐怖主义者的战争？

但是，当代主流社会[15]认为，不能把所有的暴力行为都定义为恐怖主义，但是每个国家都会、也都有理由从自己的立场上定义、解释恐怖主义。所以，恐怖主义的每个定义都是片面的、经不起推敲的、脆弱的、有限的，但是每个定义都是在其产生环境中适用的。这里主要存在两个问题：首先，人们倾向于认为，当恐怖活动出现的时候，能够将其辨识出来，这就没有确定一个被国际社会普遍接受的定义的必要；其次，是每个现有的定义方式都基于某种政治偏见之上，没有达成一个国际社会普遍定义的可能。但是，综合已经存在的定义，可以发现大致有四个共同点：暴力行为要想成为恐怖主义，首先，它必须是有预谋的，它是一个意图和决定的产物，不是“一时兴起”之作，也不是单纯的“事故”；其次，它要有政治动机，不单是谋财害命，也不只是私人恩怨、犯法犯罪，是为了理念和理想，一般不会过多顾及善恶是非方面的价值判断问题；再次，它的对象是“非战斗员”；[16]最后，从事恐怖行动者是“次国家团体”或“秘密组织”分子。[17]

这些界定实际上抛弃了国家恐怖主义概念，完全认为国家具有暴力手段的垄断使用权，是一种非常极端的定义方法。恐怖主义与国家暴力都有明确的政治目的，不同之处在于国家一般采用公开的、国际战争法规的方式达到目的，而恐怖主义一般采用比较隐蔽的攻击方式，但其结果却都是为了给攻击对象造成震撼性效果，以达到自己的政治目的。但是，我们当今国际社会的一个基石——主权原则意味着：首先，国家拥有最高的权力，甚至是使用暴力的合法权力；其次，排除了其他组织或团体使用武力的权力，除非是得到国家的有效授权。很多西方学者都简单地认为只有国家，甚至是民主国家才有使用暴力手段的权力。如维尔弗林克就认为，民主国家使用的暴力是合法的，而恐怖分子使用的暴力是非法的。斯莱辛格更是一语中的：政治暴力本身就是取得施暴合法性的一个不可或缺的部分。[18]在某种程度上，国家与恐怖组织一样，都要借助暴力的使用来不断重申自己的权力和存在的合法性。虽然我们不能完全否认一些“准国家”如民族解放运动组织的斗争权，但是在国际社会已经相当秩序化的今天，再用武力的、暴力的手段去改变政治地图确实有违时代要求和平与发展的潮流。恐怖主义的兴起不仅是对国际社会稳定的破坏，更是对国家这个惟一有权使用武力的国际行为体的挑战。

正是因为对恐怖活动认识上的政治化倾向，要想给恐怖主义下一个标准化的定义是非常困难的，但我们可以对其进行描述：恐怖主义由于国内、国际社会不公正现象的存在而产生，它是弱者对强者的报复，其思维基础是以非理性代替理性，其攻击对象是不确定的但主要是缺少必要防卫能力的群体或是当某一群体难以防卫、疏于防卫的时候，其目的是利用公众的恐怖心理以达到某种政治目标，其行为者往往是那些因民族、种族或宗教冲突而狂热的极端主义组织及其成员。

目前，国际社会已经空前统一地对美国的恐怖主义定义予以认可，甚至包括一些同情基地组织和塔利班政权的国家。但这并不能表明国际社会的认识已经统一，只能说明当前对恐怖主义的定义其实是不折不扣“强者的话语”，这一话语的逻辑很少是依据于人类社会所公认的行为准则和规范，而是基于强权和利益。正像一个阿拉伯学者所说的：从西方世界的殖民主义、压迫、征服与对其他国家和人民的抢劫中，从所从事的所谓秘密行动中，从决定谁是好伙伴或坏伙伴然后再给予的补偿和报复中，恐怖主义得到了其意义。[19]当然，所有这些都是打着民主或是为了保护民主“自由世界”的旗号而进行的。西方世界在给其他行为体制定各种行为规则的同时，它们自己是否真正打算接受这些规则的约束，是非常值得质疑的。

要想给恐怖主义下一个具有普遍意义的定义，在手段[20]方面难以找到恐怖活动与所谓的合法打击之间的区别，重要的是要依据活动的性质，而不是恐怖分子的身份。“恐怖主义是旨在制造恐惧或惊慌气氛的暴力或暴力威胁”。[21]这种过于简单但是还算客观的认识是基于人道主义及和平主义的立场，不仅要求抛弃所有的多重标准，而且应该能够将不同文化背景的民族和群体统一到一个基础上来。

三、　恐怖主义在当代的兴起有着其自身的逻辑性根源

南北关系恶化、发展中国家贫穷状态的加剧和全球化背景下民族国家的内部分裂是产生恐怖主义狂热势力的三大温床。这种状况已经将世界分成了力量差距非常悬殊的几个阵营，弱势国家和民族不但在经济和技术上无法与发达国家和大国分庭抗礼，在文化和意识形态上也日益被边缘化；在民族国家的国内政治层面上，部分人享受到全球化所带来的便利，而同时相当多的人却愈益缺乏改善自身状况的手段。

首先，恐怖手段被认为是弱者的反抗武器。

随着全球经济结构的调整，发展中国家在世界经济格局中的地位越发降低，发达国家的贸易保护主义再度盛行，对发展中国家的援助大大减少且条件对发展中国家日益不利。另外，全球化的发展进一步深入到政治、文化等领域，许多国家的文化、政治都面临着冲击，它们只有被动地接受发达国家已经制定的规则，否则就被这一浪潮抛弃。由于南方国家在政治、意识形态、文化模式和经济上所受到的挫折越来越多，一种强烈的仇恨情绪渐渐生成。为了反抗强势集团的力量，或者是为了达成某种与强势力量之间的“均势”，这些“弱者”往往会倾向于选择一些不对称的方式，在某些极端的情况下，“恐怖主义”就成了它们独特的武器。

当然，弱者的武器并不仅仅限于恐怖主义手段，其他方式也有可能达到其所追求的政治目的。例如游击战也是弱者反抗强者的一种工具，并且还是合乎国际法规范的一种行为方式。除此之外，游行、示威、请愿、罢工等等都是弱者可选择的斗争武器。但是，由于国内和国际层面的两极分化愈益严重，弱势群体的正常斗争手段效力很小，往往就会采用恐怖这种终极手段。选择恐怖手段同时也是弱势团体绝望的表现。

其次，恐怖活动作为一种确立自己身份的手段。

社会是一个互动的体系，社会或群体给予一些人的恐怖主义标签可能会被这些人接受并最终适应这种身份，恐怖组织及成员对自身身份的重视与珍惜程度往往与社会对其的关注程度成正比，从而也就产生了恐怖主义的亚文化。所以，从古代中国绿林好汉们的“投名状”[22]到今天恐怖犯罪团体的思想灌输，都是要从本质上维持与强化成员的身份，以增强组织的凝聚力和战斗力。对于一个恐怖组织来说，执行恐怖活动既是为了实施自己所主张的政治目标，也是为了扩大组织的知名度和影响，并最终巩固、扩大自己组织的力量。在上世纪七八十年代的恐怖活动中，往往会有两个以上的组织争相声称对某恐怖事件负责。一般来说，武装斗争的重要意义在于它能为恐怖主义组织和所追求的目标提供了一个至关重要的象征性符号。这个世界对如此之多的不平等现象和两极分化已经熟视无睹，不太能够听到正常表达出来的声音。如果没有暴力活动，很多地区冲突和个别正当反抗要求都不再能成为一个引起国际社会关注的问题。正因为此，“事实上，武装斗争变成了武装宣传。”[23]最后，恐怖有时是社会有机体所不可缺少的警报器。

在某种程度上，国家可以从具有反抗性质的恐怖活动中得到好处。通过这些活动，包括恐怖主义活动和国家行为体的报复行动，国家至少可以重申自己的暴力使用垄断权和社会主流规范，促进社会的团结与统一。“9·11”事件促使美国人对自由、民主概念这些美国精神中的核心价值观念进行反思，美国这个极度多元化的社会又一次表现出了高度的团结和一致。另外，不管恐怖主义活动正义与否，都表明社会体系中的某些环节出现了以和平手段、正常方法在既有体制下难以解决的问题，这些活动的出现可以提醒社会进行调整，以解决问题、适应新的环境，防止更大规模的动乱的发生。对于某些特殊情况，恐怖主义甚至也有可能是一个有效、合理的斗争手段。在上世纪50年代，拉美有些国家内部的革命派就公开主张以此为武器，“呼吁使用革命暴力和恐怖主义的手段推翻殖民主义势力在第三世界的统治”。[24]在这种情况下，在有限的范围内，恐怖活动的合理性是显而易见的。

四、　总结

恐怖主义从本质上看是一种暴力活动，并且与战争手段一样，都是通过暴力手段使所打击的对象屈服于自己的意志。但是，恐怖活动与战争又有所不同。战争的发起者是国家这个相对强大的国际关系行为体，基本上还是以符合国际法的手段去追求政治目的，尽管这些手段往往也是恐怖的。而恐怖活动的实施者主要是社会中的弱势群体，其要求得不到关注，其力量不足以直接打击敌方的军事目标，也就不存在以符合国际规范的方式行事的可能。由于恐怖活动的残忍性和不易预测性，为了对付恐怖主义，国家行为体本身也往往使用大量暴力手段，其不人道程度有时比恐怖活动毫不逊色。由于国家是当今国际体系中最强大的行为体，拥有绝对优势的暴力手段，也就有可能实施更大规模的暴力活动。20世纪七八十年代，在拉美一些国家，恐怖主义的主要实施者往往不是反政府或是试图推翻现状的行为体，而是那些致力于维持现状、保持政府权威的既得利益集团。[25]这时，正义与邪恶的区别就不是暴力活动本身的性质，而是实施者能否给自己的行为找到能被国际社会接受或默认的合法性依据。

冷战后，世界格局体现为美国一超独霸，美国进而也就在国际政治舞台上垄断了世界恐怖主义的定义权，在把自己的所谓对外公开、秘密“援助”行为解释为完全合法的同时，又把一个个国家先后戴上恐怖主义支持国的帽子。“9·11”事件后，美国更是借机统一世界恐怖主义的定义标准，把所有反对美国及其盟友利益的暴力活动都定义为恐怖主义，而对于其他国家境内反政府、反人民的暴力活动则视美国的利益关系而定。美国前国务卿乔治·舒尔兹[26]曾说过：“最重要的是，我们必须明白，恐怖主义是一种政治暴力。不论它在什么地方发生，都是针对我们的民主政体，针对我们的基本价值观念，并且经常针对我们的根本战略利益。”[27]所以，美国垄断恐怖主义定义权的目的不是达成一个具有普遍性意义的定义，并进而建立一个巩固的反恐怖联盟，而是为了实现至高无上的美国利益。在历史上，许多曾经的“恐怖分子”变成了被国际社会认可的国家领袖。阿拉法特和南非的曼德拉都曾被称为恐怖主义分子，后来都获得了诺贝尔和平奖；贝京曾是以色列恐怖组织“伊尔贡”的领导人，后来成了以色列总理；而同样是以色列前总理的沙米尔也曾针对德国在埃及的导弹专家制造过邮包炸弹。现在，阿拉法特又被一些人称作恐怖分子。这种混乱状况恰好说明：从某种程度上说，所有的国际关系行为体都是通过自己的视角去定义恐怖主义的，这一点充分反映了恐怖主义及其定义本身完全是认识的结果。