我把總統變小了

2006.11.13　 中國時報
我把總統變小了
朱敬一


如果把政局比作棋局，朝野兩黨比作下棋之雙方，那麼最近幾個月台灣局勢的發展，真可以說是一場怪招百出的爛棋局，沉悶冗長又不知何時終結。

陳總統從台開案後權力下放、民進黨飛蛾撲火般的保皇擁扁、總統被起訴後以記者會嗆檢察官、表明一審有罪就辭職，這每一招每一式，在民主國家都是匪夷所思的怪著。正因為招式怪異至極，在野黨與輿論都是見所未見，總要花好多時間才能定下神，看清楚前因後果。但也因為出招詭異，在野黨一時之間也無法因應，朝野雙方乃僵持不下，一蹉跎就是好幾個月。這樣子日復一日、週復一週，真是悶啊！不僅新聞悶，專欄方塊也很悶；這一陣子，報紙第一落的專論要是不分析時政亂局，就像是孤鳥一樣，閱讀率恐怕不及格。本人情非得已，只好以經濟學家撈過界的心情，斗膽寫一點政治，湊熱鬧分析一下「棋局」。


最近兩個月，許多人都對阿扁的怪招看不慣，想要把總統「變不見」，白話文謂之罷免。但是到現在為止，所有的魔術師都不得不承認，他們想把總統「變不見」恐怕很難成功。於是，我突發奇想，看看能不能放棄高難度的「變不見」魔術，或許可以把總統「變小」。把總統「變小」也許不能滿足某些人針對性的期待，但至少總是讓僵持的棋局有些進展。此外，從體制面看，我們總統的權力之手原本也就肥大了些，縮小一點也對國家的新陳代謝有點好處。且讓我描述這總統變小的手術要如何操作。

首先，朝野政黨可以在立法院廢掉國安會組織法與國安局組織法。依我國憲法增修條文第二條，國安會與國安局都是「得」設的單位，裁撤並無不可。這兩個單位其實是我國「總統職權肥大症」最關鍵之所在，讓總統能對所有國家的「大政方針」上下其手，也是當前總統制、內閣制定位不清的源頭之一。在國安二法廢除之後，我們的政府體制就非常接近內閣制了。這不也是執政黨最想要的結果嗎？此外，廢掉國安會與國安局之後，所有編制可以回歸行政院、國防部或法務部調查局，一切回到行政體系之內，也不容易再有阿卿嫂、羅太太等浮領國安津貼之事，這不是大快人心嗎？要把總統變小，這是第一刀。

廢除了國安會、國安局，總統依憲法還是有一大串的權力，形式上的權力有締約媾和、授與榮典。實質上的權力則有大法官、監察委員、考試委員、檢察總長、審計長等提名之權。依目前的咦鳎?偨y的實質提名權幾乎沒有任何體制上的約束，恐怕也是造成總統權力之手肥大的原因之一。如果要對此予以約束節制，立法院也可以制定「總統職權行使法」，制定所有職位總統提名的資格與程序規範。

也許有人會擔心，制定「總統職權行使法」會不會有違憲的問題。我認為此事不須過慮，因為已有先例可循。依憲法增修條文第五條，司法院大法官由總統提名經立法院同意後任命，並未訂定任何總統提名之約束。但是司法院組織法第四條，卻將大法官的資格做了極為嚴格的限制，實質上限縮了總統的提名權。既然我們可以用司法院組織法去合理限制總統提名大法官，那麼比照推理，當然也可以對於監委、試委、審計長、檢察總長等重要職位之提名，同樣訂定適當的資格與程序規範。此外，關於提名程序，也可以對提名薦審委員的資格做些限制，並訂定薦審委員幾等親內（當然包括自己）的迴避條款，這樣也就避免了上次監委提名的流弊。總之，只要這些規範不致違反釋字六一三號解釋，其立法空間也就十分寬廣。要把總統變小，這是第二刀。

在廢除國安會、國安局組織法、制定總統職權行使法之後，總統這塊巧克力即使沒有融化，無論如何也成不了「大」帥哥了，頂多只能算是「小」生。如果朝野政黨還覺得不過癮，還想再把總統變小，那麼就得在「總統府組織法」上動動腦筋了。遍翻憲法本文與增修條文，實無一處出現「總統府」三個字。我依稀記得在吳伯雄擔任總統府秘書長之時，當時的在野黨（現在的民進黨）就曾經指出，總統府其實是「黑機關」，其設置恐怕有合憲與否的爭議。坦白說，立法院如果要廢止或凍結總統府組織法，似乎還找不到禁止他們這樣做的法律基礎。無論如何，總統府組織法實在有很大的修改空間：如果職員太閒以致能上班時間炒股票，那就刪掉若干職員名額；如果副秘書長的道德標準太「浮動」、或是工作輕鬆到可以兼司法黃牛，那就刪掉幾位副秘書長編制。當然，立法院也可以在總統府組織法增列條文，明定其業務人員依法得以從事或不得從事之工作，這樣一來，什麼東岸遊說、南線情蒐、西側付款、北門監控等等，不就全都做不了嗎？要把總統變小，這是第三刀。

以上，我列舉了三大項把總統「變小」的手術，每一項都是立法院可以推動執行的，不必扯修憲、不必公民投票、更不必動國歌國號。不僅如此，這些事只需立法院二分之一的多數通過，門檻很低。換言之，如果在野黨真要做，幾個月內就可以做完。記得龍應台女士月前曾經撰文，認為阿扁所涉弊案背後「制度」面的因素比「人」的因素更值得檢討。兩個多月來，大家對於「人」的討論早已是立場分明、對峙嚴重，但是對於「制度」的研析卻是杳無音訊。我不是憲法專家，也不敢說所言所述一定正確，但是國安二法、總統職權行使法、總統府組織法四種法律，都是值得立法院參酌修定的標的。如果有人真的非常喜歡內閣制，希望總統無為而治，那麼只要把總統府組織大裁減，只剩下二位秘書三位駕駛（簡稱二秘三駛），那麼總統就變得非常「小」了。這當然是極端的情形；修法要修到什麼程度，可以由立法院偉大的政治家好好地討論。

中華民國行憲以來，其實每一任總統都是權力極大的「大總統」。在強人時代，當然沒有人敢去挑戰總統職權。當台灣步入民主之後，人民已逐漸受不了「大總統」之弊。今天，總統一家人出了這麼多紕漏，一則當然是人的問題，二則也是制度的問題。如果人與制度兩個問題能同時解決，那才是善莫大焉。若專注其一偏廢其餘，權力肥大症的病因未除，恐怕幾年之後，台灣還得再經歷一次「倒Ｘ」邉印