进步修宪如何可能？(下)

(●作者曾建元，苗县竹南人，台大国家发展研究所法学博士，民主进步党宪政改造研议小组政府体制组成员，中华大学行政管理学系助理教授，台湾智库法政部副主任。正文为ETtoday.com网友投稿，言论不代表本报立场。)

进步修宪如何可能？(下)
2006/10/08 00:31
曾建元

当前宪政体制出了这麽大的纰漏，问题出在历年的修宪，皆完全无视於台湾分歧社会的政治现实，只是照搬外国法例，而欠缺深刻的本土反省。台湾既然是一个国家认同分歧的异质性社会，则宪政制度的设计，就应当要对症下药，促进国家的统合，减少扩大分裂的因素，亦即就应当致力於在体制内容纳社会多元的声音，创建一个有助於不同族群与政党对话协商的机制，权力共享，责任同担。美国比较政治学者艾伦．李帕特（Arend Lijphart）即同意诺贝尔经济学奖得主亚瑟．雷易斯（Arthur Lewis）的观点，认为民主的首要意义，在於「不论是直接地行使政权或者是间接地通过民选的代议士，所有受决策影响的人，都应该有机会去参与政策的决定」，如果制度使异议者或不同族群或政党被永远排除在决策参与的管道之外，这种排他性乃可以被解释为非民主的。李帕特便指出，赢者通吃的多数决模型统治乃不适用於异质性社会，因为很容易成为多数专制，异质性社会必须尽量把多元声音纳进体制，以共识决民主模型来建构其宪政制度。


不幸地，我们当前的宪政体制运作，就是依照多数决民主的原理进行的，而与台湾分歧社会的需求完全违背。决定执政权归属的全国性大选中，总统选举采最先跳越标干制（first past the post），谁赢得相对多数，就可以独揽政权，所以在竞选的策略上，只要死守住基本支持者，伺机利用敌对阵营的分裂形势，就有可能混水摸鱼，脱颖而出，取得天下。选举越过火，政治社会就越对立，每一次选举都是政治生命的生死对决。

进步的修宪要认真面对台湾的分歧政治社会和扭曲的对决式选举文化，要从制度上去矫治台湾民主制度的沉--，这就要端出共识决民主的处方，促使各个政党和政治人物在这样的制度环境中，不得不去学习宽容、妥协、理性、尊重多元等民主基本价值，以及学会如何进行有效的沟通、协商、对话。

第七次修宪将立法委员的选举方案改为单一选区两票制，在区域选举部分，单一席次有助於地方政治人物选举行为的趋中化，在全国不分区选举部分，政党比例代表的直接民选，亦保障了社会多元力量的参政权利，这是我们要给于肯定并且必须坚持的宪改成果，可是席次减半造成的各个立法委员代表性的不成比例，破坏票票等值的精神，同时也压缩了社会多元声音的参政空间，却是我们应当要加以检讨的。在此之外，立委任期改为四年，在解散立法院情形不易发生的情况下，很可能造成第七届以後各届立委与总统任期时间相隔叁个月的情形，即立委於当年十二月选举，次年二月就职，总统则於次年叁月选举，五月就职，举例而言，第十一任总统任满前应立法院改选而新任命的行政院长，其任期只到隔年五月便要再应新总统之就职而总辞，这一过渡性的行政院任期伴随着总统选举，不可能做出重大决策，徒然使国家空转半年，毫无意义。如果要齐一总统与国会选举，总统大选的裙摆效应有可能促成一致性政府的出现，此时，总统将成为宪政运作的中心，但我们当前的制度，却仍旧无法使总统的决策透明化，而失去权力杠杆的在野党，其对执政党的斗争势将更加激烈；而如果出现分裂投票，总统与立法院分由不同政党主导，那麽，我们现在的政治僵局梦靥，将会再持续下去。

民主进步党宪政改造研议小组所提出的民进党版修宪草案，便主张放弃当前制度原理混乱不清的半总统制，将宪政体制往更纯粹的总统制或议会内阁制修正，让权力的游戏规则更加明确，也让政府更加决断与负责。采行总统制者，则总统成为最高行政首长，其决策必须经过国务会议的讨论，但为尊重其民意代表性，总统可享有立法的否决权。在此一情形下，由於总统有较大的立法参与权，所以摆烂的政治僵局较当前制度不易出现；若是采行议会内阁制，则由国会多数党或多数联盟执政，部会首长半数可由立法委员兼任，总统不再直接民选，以免其越权干涉行政，政治僵局则由倒阁和解散国会制度来解决。无论如何，这样的修宪，都比延续当前制度为佳。

但若加入共识决民主的考虑，则修宪有两个原则必须留意，一是应当要提高政党比例代表名额，以便更多地容纳社会多元声音；另一则是在政府的形成过程中，要使不同的社会力量能够参与政权的分摊或协商。以民进党两个修宪版本做比较，议会内阁制版本将国会选举改为联立制，使国会席次完全依政党比例分摊，同时鼓励国会形成多数联盟以利执政，自然较能落实共识决民主的精神；总统制版本主张增加政党比例代表席次，也较当前制度为佳，而如果能在宪政实践的过程中能请求总统任命部会首长必须经过国会的听证过程，则总统为了得到国会的支持，释放若干权力，延揽不同社会团体或政党菁英进入政府，自然也有助於共识型政府的组成。

惟盱衡当前政治气氛，修宪似乎仍然困难重重，依正文之见，如果能从增加国会议员席次着手，先行弥补第七次修宪国会席次减少过多的後遗症，同时容许立法委员兼任官吏，让洞察民意的优秀立法委员能在立法院各党团间真正代表政府落实政策辩论，更者，恢复立法委员对行政院长的任命同意权，逼使总统必须谦卑面对国会以组成受国会信任的政府，则立法委员支持进步修宪的意愿将会受到鼓舞，我国宪政体制的共识型民主精神将更加突显，进步的修宪论述有可能进入立法院国会殿堂受到讨论，修宪的契机才有机会打开，而转型正义的问题也才有可能破除统独与族群议题掩盖的权力迷障受到严肃对待。至於陈水扁在第十一任总统就职演讲「为永续台湾奠基」中所宣示的，主权、领土和统独等尚未得到社会多数共识的议题，就应当留待我国宪政民主更加成熟的阶段再来决定，以免妨碍进步修宪的成功。