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撤销乡镇与地市两级政府,好!好!好!

(2007-07-09 21:56:08) 下一个

中国地方行政区划改革的重点,应该是充分发挥县级政区的作用,增强它的实际功能,弱化、虚化并最终取消市(地)一级,由省直接管县。而在一县以内,完全可以由县级政府直接管理,不必再设立基层政府。
据红网消息,刚刚成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆已经悄然启动了旨在取消乡镇政府的地方行政机构改革试验。重庆发布的“重庆建设统筹城乡综合改革试验区的战略构想”从侧面印证了这个消息,因为“精简行政管理层级,试点撤乡镇政府”正是其战略构想之一。不管是从对现有权力层级结构的改造,还是从对建立现代自治社会的影响来说,取消乡镇建制试验的意义都是不可低估的,虽然这一改革试验来得静悄悄,其潜在的意义与受关注度完全不成比例。我们编发两篇“星期论文”,分别从现实困境与历史经验的角度探讨“撤乡”问题,以其引来对问题的更深入关注与讨论。

葛剑雄,1945年生,现任复旦大学中国历史地理研究所所长、历史地理研究中心主任、教授。并任国际历史人口委员会委员、中国史学会理事、中国秦汉史研究会副会长、上海市历史学会副会长等。从事历史地理、中国史、人口史、移民史等方面研究。

中国县政

据报道,重庆市已启动远期改革目标是取消乡镇一级政府设置的试验,此前在浙江等省则采取了“强县”的措施,使县一级行政区发挥更大的作用。从中国行政区划变迁的历史看,这两方面正是整个行政区划层级中的关键。

中国现行的地方行政区划有省、市(地级)、县、镇乡四级,以及与此相应的中央直辖市、民族自治区、特别行政区、生产建设兵团,民族自治州、盟、市辖区,县级市、民族自治县、旗、县级区以及县以下政区。在所有的政区中,县是历史最长、形成最早、相对最稳定的一级。中国有些县的名称和治所从先秦至今从未改变,有的县的辖境也长期稳定。而其他层级的政区,有的形成较晚,持续时间不长,有的很不稳定----不仅名称和治所多变,辖境变化无常,连存在的时间也悬殊。显然,这都与县级政区的功能有关。

县是随着分封制的瓦解而形成的,也是随着中央集权制度的建立和巩固而稳定的。在实行分封制的年代,天子与各级诸侯直接统治的范围有限,没有必要在统治区内再设置行政区。在实行实物或人力贡赋制的条件下,行政管理的内容和方式都比较简单,大小诸侯及他们的家臣完全可以胜任。而基层诸侯的内部事务,基本上都是通过宗族来管理和协调的。随着诸侯间兼并的加剧,相当多的小国被大国所灭。这些被灭的小国,往往就由战胜国的国君直接统治,而不再分封给新的诸侯。而这些小国一般都处于大国的边缘,离国君所在地有一定距离,自己直接统治鞭长莫及,因此“县”(或称为“郡”)应运而生。国君派遣县的行政长官管理这些区域,他们直接听命于国君,定期向国君报告,所收赋税也全部上缴于国君。随着疆域的扩大,这类“县”越设越多,以至都由国君直接统治也会顾此失彼,于是又在县以上设立了“郡”,由一个郡管理下辖的若干县,这样就形成了郡和县两级政区并由郡统县的体制。战国后期,各国已普遍建立了郡县制,到秦始皇灭六国,建立中央集权制度,郡县制也推广到全国。到秦末,郡增加到50个左右,县估计有近千个。在这一过程中,县基本上是一个设立和规范的过程,而它的上一级郡则已经过了多次调整和变化。

秦朝以后,总的来说,县的数量是在逐渐增加的,主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展,大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里,清朝的极盛疆域有1300多万平方公里,今天的中国领土面积为960万平方公里,但县的数量不过增加了两倍有余,目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说,并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口,设1500多个县级单位,平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区,平均每个县超过50万,增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。

县政最稳定

为什么县级政区能长期稳定呢?为什么某些统治者随心所欲的改变或设置无法长期存在呢?因为县是最重要也是最基本的行政区域,是一个政权须臾不可或缺的。中国历代疆域广阔,朝廷(中央政府)不可能直接统治全体臣民,只能通过县级政府。在没有机械交通工具和信息传递系统的条件下,县的面积不可能太大,否则就无法处理日常政务。县治的位置必须考虑在县境内及与上级政府之间的交通,便于人员和物资的输送、赋役征集和治安管理。如果人口过多、赋役征集量过大、治安条件太复杂,就得考虑分设新县或调整县的辖境。清朝将江南发达地区的县普遍一分为二,就是出于这样的目的。但另一方面,一个县级政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署,建立城池和相应的交通运输设施,日常运行也需要经费,所以县的设置和维持必须考虑行政成本,并非设得越多越好。有些人口过少,太穷,治所太偏僻的县往往会被撤并,就是这个道理。

但县以上的政区就不同了。秦朝和西汉初期,县以上只有一层郡级政区,到汉武帝时,疆域大幅扩展,南端至今越南南部,东端在朝鲜半岛中部,西至今甘肃西界,北抵阴山,郡级单位已经增加到百余个,在当时的交通条件下,要在如此大的范围内实施管理已经捉襟见肘,所以才在郡以上设置了监察性的“刺史部”,东汉后期才演变为郡以上的一级行政区----州。刚开始时全国只有一二十个州,以后逐渐增加,到南北朝后期竟达二三百之多,完全失去了代表中央政府管理二级政区的作用,终于被隋朝彻底废除。但中央政府不可能直接管理那么多基层政区,唐、宋、辽、金都不得不设置一二十个一级政区或监察区,分别管理全国的基层政区。由于一级政区集中了辖区的事权,代表中央政府,行政成本也比县一级高得多,所以从元朝设置行省后,明、清两代都相当稳定,今天的绝大多数省级政区及其省会、省界基本都是沿袭明、清的。

在中央集权恼?沃贫认拢?醒胝??鸵患墩??苁瞧笸贾苯油持蚊恳桓龌?阏????Σ淮有模?荒懿辉谙丶兑陨仙柚没蛐榛蚴档囊桓霾愦危?缈ぁ⒅荨⒏?⒙贰⒌赖取U庖徊慵兜幕??饔檬巧贤ㄏ麓铮?值R患墩??囊徊糠终?瘢?航庖患墩??骄彻?蟆⑷丝诠?唷⑹挛裉?痹拥拿?埽???南??饔靡蚕远?准??丛黾恿诵姓?杀荆?跋炝诵姓??省U?蛭?绱耍?????枇擞址希?狭擞稚瑁?尚槎?担?墒刀?椋?蛘咝槭导嬗小C窆?跻欢瘸废??墒≈苯庸芟亍5??槭??恕敖斯病钡男枰??衷诮?魃枇ⅰ靶姓?讲熳ㄔ薄保?滞乒愕饺???纬上匾陨系摹白ㄇ?薄?949年以来沿袭了专区制,但无论是《宪法》规定,还是实际运行,专区只是省的派出机构,是虚体,不是一级政府,不能召开人代会。改革开放以来,逐渐推行“地改市”,目前全国的地区基本都已改成市,都成了县以上一级的实体政府。

在中国古代,县以下一般不设完整的、正规的政区,仅由县级政区指派或确认,主要的功能是征集赋役,维持治安,保证交通,而且相当一部分是由乡绅或宗族通过非行政手段实施的,所以行政成本很低,多数居民处于自治状态。直到近代,县以下的行政区才覆盖到全部辖境和全部人口。

强化县政

应该承认,作为中国历史重要组成部分的行政区划制度,与历史时期的人文和自然条件基本是适应的,所以才能延续二千多年。但改革开放以来,出现了一系列前所未有的变化----市场经济的发展,中央向地方放权分权,地方间的合作,信息技术的普及,交通条件的改善,对外开放等等。这些因素已经动摇或改变了一些政区存在的基础,例如在一个省的范围内基本都能做到当天往返,及时或同步的信息传输畅通无阻,介于省与县之间的这一级政区究竟还有没有存在的必要?新设一些管辖范围不大、事务不多的县级行政机构还有没有必要?

中国地方行政区划改革的重点,应该是充分发挥县级政区的作用,增强它的实际功能,弱化、虚化并最终取消市(地)一级,由省直接管县。对一些幅员太大、人口过多的省可以逐渐划小,海南省、重庆市的设置都是可借鉴的经验。而在一县以内,完全可以由县级政府直接管理,不必再设立基层政府。原来由基层政府承担的功能,相当一部分可以交给社区,由民众自治,有的可以由社会服务系统来承担,县级政府只要加以指导或督察。

无论是浙江的强县扩权,还是重庆即将试验的取消乡镇,都向行政区划的改革迈出了关键的一步,代表了发展的方向,我们乐观其成。


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