教育“产业化”? “市场化”?

记者：钟岷源  

在记者的采访中，众多有识之士都回避了的提法，不约而同地表示，我国高校的市场化程度“远远不够”。

他们的话正应验了去年刚刚故去的美国经济学家弗里德曼所言:“公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率低下，资源浪费。学校对学生，学生对自己的学习均不负责。要改变这种状况，通过以往的改革措施是无效的，唯一的出路是走市场化道路。”

全国人大代表、华中师大教授周洪宇对本刊记者直言：“关注教育改革，我们要有民众的立场、专家的观点、建设的态度。我不想去说中国教育是否成功，只能给你一种判断：中国教育实际上是改革滞后于发展，质量滞后于规模。”

专家认为，引进竞争机制，是改变中国教育体制的良方。竞争主体可以是民营、国有，可以是中外办学，也可以是独资。在竞争条件下，中国可以产生不同层次的教育体系。

从时髦到暗淡

“教育产业化”是1999年高校扩招之后炙手可热的时髦词汇。然而，2004年教育部的3名高层官员“异口同声”否认“产业化”——

先是教育部部长周济掷地有声：“现阶段中国教育事业的发展要反对‘教育福利化’和‘教育产业化’这两种倾向，现阶段必须坚持教育的公益性原则，教育发展要以政府投入为主。”

其后副部长吴启迪在“中外大学校长论坛”上表示：教育部从来没有“教育产业”、“大学城”等提法。

随后，另一副部长张保庆作客人民网，表示坚决反对“教育产业化”，“教育产业化了，就毁掉教育事业了”。

有必要重新回顾教育产业化的缘起。相当多的意见认为，教育产业化在国内的盛行，有着1998~1999年特定的偶然动机。当时正值亚洲金融危机，中国经济靠外贸拉动的经验受到了挑战，转而寄希望于拉动内需刺激增长，然而此时需求乏力，国民尚有6万亿元的储蓄趴在银行“老虎不出笼”。于是包括中央党校教授在内的部分经济学家向中央献策：以教育产业拉动内需，因为教育收费是刺激国民消费的好办法，中国人向来省吃俭用，但孩子上学的钱断然不会省的。

对于当时的举措，周洪宇认为取得了“皆大欢喜”的多赢结果。当时测算的结果是，高校扩招100万,全国就可拉动2%的GDP，以每年25%~30%的扩招速度，3年内使我国高校的招生量扩大一倍，从每年200万人扩大到400万人，新增学生全额自费，即每人年均缴学费1万元，每年可收取学费200亿，这部分学生在校增加消费40亿，根据我国的投资乘数估算，这240亿就可带来1000亿的投资和最终消费。

诱人的数据很快就吸引了当时高层的注意。

1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》指出，教育事业是第三产业中对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。第三次全国教育工作会议上，江泽民强调，要切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，摆在优先发展的战略重点地位。《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则更明确地提出要“发展教育产业”。

但是，延续至今的高收费政策并未从根本上促进中国高等教育的发展，它减轻了政府的财政负担，却将负担转嫁给民众，深化了中国社会矛盾。当中央领导集体提出创建“和谐社会”的发展目标之后，因“教育产业”引发的种种社会矛盾就成为“和谐社会”中并不和谐的音符。因此，人们就很容易理解教育部门的否定声音了。

扭曲的理解

同时，也有学者并不苟同于对产业化的整体质疑，认为“教育产业化”其实是被泛化、异化和严重扭曲了，包括政府在内的各种利益主体普遍对其误读。现实原因是教育财政体系失衡和规范的教育财政转移支付系统缺位。但在这背后，中国教育改革的“经济主义路线”，则是造成教育价值失衡、教育行为失范、教育品质恶化的根本原因。

中国需要接受教育的人数世界第一，而政府的财力有限，完全依靠公办学校不能满足社会的需求。政府解决不了，又不让民间资本进入，其结果只能是很多人失去受教育的机会。所以，不是“教育产业化会毁了教育”，而是教育不该产业化的产业化了，需要产业化的反而没有形成产业。应该做的是，一方面坚决制止一些公办学校的所谓“产业化”以及在此名义下的高收费、乱收费；另一方面，大力支持社会力量投资办学。

甚至有专家大胆预言，今天就是放手允许“教育乱收费”，我国的教育也远远不能满足人民对高品质教育日益增长的需要。其证据就是蔚然壮观的“留学潮”。部分学科的博士后、博士和本科生的出国留学当然需要，但许多中小学生远离父母、跨洋“留学”，相当一部分中等收入人家宁愿忍痛支付比国内“乱收费”还要高的代价，也要把孩子送出去。可见，在国内无论怎样“乱交费”，也还是买不到一些家长和学子们中意的教育服务。

耐人寻味的是，恰恰在中国“反对教育产业化”的口号声里，英国、加拿大、澳大利亚等国向中国的“教育出口”成长为一个兴旺发达的产业部门。

“产业化并非是空洞的口号和标签，笼统谈之，并不准确。”周洪宇也认为， “要建立与市场经济相适应、相配合的教育体系，必须走市场化，但市场化并非就是产业化。现在总有人以为教育改革与市场经济不能平行，其实不然。对于一项改革举措，采取简单的迎合或抵制，都是不负责的态度。”

政府的腰包

周洪宇研究政府在教育中的职能作用，发端于2002年3月香港理工大学刘佩琼教授的一场讲座。当时他受指派赴港考察香港教育，其间逢刘演讲，主题是“政府为教育做什么”，听后感触良多。

香港归来，他就以全国人大代表的身份，就此课题深入乡村调研，所写报告得到温家宝总理的批示，并就此促成了中国农村义务教育“两免一补”政策的制定和实施。“基础教育关乎高等教育，政府对高教事业的重视，同样要厘清自己的角色”。

但现在的问题是，政府部门在微观运行上过多干预大学的自主性，行政管理大学的制度更应该为高校提供资金以及政策的扶持，比如如何完善高等教育的收费制度和与之相配套的奖学金、助学金、贷学金制度、各种非政府组织(慈善机构)的教育捐助、转移支付、教育凭证、教育费减免等制度，使低收入家庭学生有获得高等教育的机会。

按国家统计局发布的信息，2006年全国国民生产总值达到20万亿,财政收入实现3.7万亿,全年净增7000亿。“如今政府的腰包鼓了，更要多花些钱给教育方面。” 周洪宇说。

为此，他已决定在今年的全国“两会”上，将为一个4%的数据提出议案。

这个数据是在1992年国务院的一次常务会议上提出的，说的是我国的公共教育经费占国民生产总值的比例到2000年应达到4%。在当年举行的中央政治局常委会议和政治局全体会议上，经研究并通过。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》写入了这一目标。然而实际情况却一直在3%以下徘徊，到今天也没做到。

去年10月11日中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次把这个数字写入其中，并称到2010年“逐步”达到这个目标。

周洪宇准备提交的议案，核心内容就是把“逐步”改成“尽快”。他直言不讳，现在政府已经有能力办好教育，关键是看想不想做，做到什么份上。

数据表明：2001年中国教育经费只占GNP的2.6%，在全球120个国家中的排序位于第96位，是世界上对教育投资最少的国家之一。与大陆相比，台湾在经济起飞阶段，GDP的12%~22%都投入了教育；而美国虽然经济总量已经很大，却仍然长期保证教育经费占GNP的6%~7%。

另据南京大学社会学系教授张玉林按4%差额的测算,从1985年到2003年，政府欠教育的经费总计为10100亿元？

这个天文数字应验了海南省省委书记、省长卫留成说的一句心里话。至去年底，该省经过一年半的努力，实现全省乡村“最美的地方是校园，最好的建筑是学校”的目标。面对赞誉，卫留成发出肺腑之言：“我们欠老百姓的教育账还多着呢！”

教育资源　公平享用

不论主观上情愿与否，很多人在谈论近十年的中国教育改革时，总会把汤敏的名字和“教育产业化之父”挂在一起。

现在，汤敏并无兴致辩解此说。但作为经济学人，他对国内的教育发展，尤其是高校改革的关注依旧。他向记者谈及最近正在思考的“富人搭穷人便车”的现象。

他认为目前在教育、卫生等需要国家补贴的领域，富人正在跟穷人一样享受着资源的泽惠，这是不正常的。汤敏的设想，是通过政策扶贫，他认为“减少支出跟增收一样重要”。过去总是提如何增加贫困人口或者大多数人民的收入，在他看来，人的收入是没法平等和控制的，但是可以在支出方面制定一系列政策，保证穷人能减少支出，比如贫困人口上学可以免费或者少交费，看病也可以少花钱，富人就得多花点钱。

汤敏尤其对国家补助高校学费实行“一刀切”的做法提出异议。目前我国平均每个大学生的人均成本为每年1.3万元，而目前高校人均学费为5000元。实际上国家财政直接或间接地每年给每个在校大学生提供了“一刀切”式的约8000元的助学补助。

“这样的补法不分贫富差别,对贫困家庭而言是很不合理的。高等教育并非义务教育，现今的中国，平均25个家庭出一个大学生，换句话说，一名在校大学生是由25个家庭‘供养’的。但是，由24个家庭缴税来补助一个有支付能力的富裕家庭的孩子上大学，那就有失公平。所以说，这是富人搭了穷人的便车。”

对此，汤敏主张对高校学费的收取和补助，应该分不同层次进行。国家对高校的新增专款，首先要用于贫困学生身上。此外，按规定高校收入的10%用于困难补助，这笔钱也要专款专用。他还极力提倡，国家应把“暗补”改成“明补”。声明凡是没有缴全额学费的都是得到了助学补助的。如同任何补助或扶贫款的发放一样，极贫困家庭的大学生应全免学费；比较困难的应部分减免学费；而有支付能力的家庭少接受甚至不接受任何补助。“这些都是应该改进之处。” 汤敏说。

策划人语 高校“破产”？

据保守估计，2000亿~2500亿规模的银行贷款，压得高校喘不过气来，“负债经营”已经成为中国现阶段高等教育的基本特征。所谓自由之精神、学术独立之操守、大师之风范，倒鲜见提及了。最严重的情形下，高校资不抵债已经是公开的秘密，在财务意义上，这样的大学已经破产了。

然而，大学理念的破产必然先于大学财务上的破产。沿着被“欠贷之刀”割开的口子，本刊这组文章由此将诸多异象剖陈于前，让乘在高等教育急速发展的快车上的我们，享受着速度之美的同时，也让窗外的风吹进来，清醒一下略感眩晕的头脑，清楚地辨认沿途的景物是不是在那条我们希望的路上——

开车的先要搞清楚去哪，然后认准方向；卖票的要卖个价目公道，良心安稳；坐车的求个安全，路上总能长点见识；下车的要有个去处，不能把人放在荒郊野地里“自行安排”。

如此说来，欠贷风险的解决路径，只是一揽子问题中的一个。若干亿的债务，只是财务报表上的一个数字，是现代社会选择以货币作为交易凭证和衡量一切劳动价值的中介之后，所有问题积累形成的最终货币表现。要消化它，也必须拎动那条资金链，追踪每一分每一角的来由和去处，以还原的方式带领公众进入事发现场。一切既定事实与既得利益，都不喜欢这种方式，因为只有这种方式，才能斩断它们的自我复制之路。——

高校贷款热的冷思考 

过去几年，在我国出现了高校贷款热，向银行贷款已经成为许多高校解决教育经费不足的一条途径。据不完全统计，我国目前高校贷款总额超过2000亿元，几乎所有的高校都有贷款，“负债经营”已经成为我国现阶段高等教育的一个基本特征。高校直接向银行大量贷款，在我国建国后的高等教育发展史上还是第一次。

对于出现如此多的高校贷款，人们的认识不尽一致。高校中人对贷款表示出一种默认，认为是不得以为之的手段；高校的局外人，对如此大的贷款额度，表示出极大的担忧和不可理解。对高校贷款的一些认识，在一定程度上曲解了这一问题，有必要予以澄清。

责不在市场化

有人认为，高校贷款是高等教育市场化——产业化的结果。我并不认同，我认为这恰恰是我国高等教育市场化程度不高的产物。贷款额度之所以这么高，财政拨款不足是一个主要原因，同时也表明高校社会融资能力不强，甚至可以说，根本没有这个能力。

在历史的惯性下，高校习惯了依靠政府；当政府财政拨款开始下降时，只好依靠学费；当学费标准已经达到“天花板”的时候，高校又把手伸向了银行；当银行收缩银根，且开始扮演一个“逼债人”的时候，高校只能处于一种无奈的状态，希冀政府“再拉一把”。其自身的“造血功能”始终没有建立起来。另一方面，体制障碍也相当大地限制了高校建立社会融资的机制。

例如，在国外，几乎所有的大学都设有基金会，如哈佛大学、耶鲁大学等。这些大学的基金会对高校运转提供了强有力的财政支持。据耶鲁大学基金会2005年年报披露，过去10年间为校方提供的财政支持，从1.49亿美元猛增至5.67亿美元，年增长14%，对耶鲁大学的贡献从1995财政年度的15%增至2005年度的32%。而斯坦福大学的基金约占大学全部净资产的78%，是学校主要的收入来源之一，基金大约支付了学校每年18%的支出。

美国大学基金会一般是非独立法人，多数隶属大学机构，一般由大学自己管理，大学会派出一个投资委员会负责基金投资决策。与华尔街上的其他基金不同，这些基金并不以盈利为最大的目标，而是满足校友和其他捐赠者一定目标的回报。例如通过基金投资，回报支援大学的学生奖学金、教授研究基金、兴建实验室和教学大楼等；资金来源除了向校友募捐和某些富豪的慷慨捐赠外，主要依靠在各个领域的投资收益来滚动积累。

股票市场的投资是大学基金会取得回报的重要方式之一。如耶鲁大学基金在股票市场的投资回报，在过去10年间高达12.7%；早在2005年，哈佛大学就曾持有过中石油和中石化在国外上市的股票。在具体运作中，基金会并不自己买卖股票，而是把资金分配给投资公司、指数公司去运作。除关注股票市场投资外，其他领域如固定收益投资、房地产市场投资等也都是大学基金会投资的重点。由于多元化的投资策略，加之在各个领域的优良运作，很多大学基金总量都已十分庞大。例如，到2005年末，哈佛大学基金总量已达到259亿美元，在全美大学基金中排名第一；其次为耶鲁大学，152亿美元。

2006年4月，中国证监会批准了耶鲁大学基金会的QFII(合格的境外机构投资者)资格。作为第一家获得中国大陆股市投资资格的国外大学基金会，其获得了5000万美元的投资额度。同年8月，证监会又批准了斯坦福大学基金会的QFII资格。可以预料，随着两家的进入，将有越来越多的国外大学基金到我国 “寻租”。

值得高兴的是，我国的新东方在2006年9月7日在美国纽约证券交易所成功上市，融资1.125亿美元，高于融资9000万的预期。

与之相比，我国高校基金只能说是刚刚起步。首先，基金会数量很少。在国家民政部登记的基金会里，高校基金会只有5家；加上在地方民政局登记的基金会，也不过30家。对此，一名业内人士表示，这主要和基金会登记要求的门槛太高有关系。民政部对登记基金会的要求是2000万元以上的注册资金；地方民政局登记则要求200万元的注册资金。其次，在投资收益率方面，国内数据差强人意。据民政部民间组织管理局的报告显示，在我国时间相对悠久、运作较好的清华大学教育基金会，2005年的投资收益为828万元，仅为其捐赠收入的6.4%；而北京大学教育基金2005年的投资收益也只有740万元，仅占其总收入的5.45%。

从理论上说，成立基金会是现代大学融投资的一种必然趋势。另外，通过基金会管理自营资金，也对避免产生类似于天津大学那样违规挪用资金炒股而导致学校巨大损失的发生具有一定的作用。

在这里，我们能够提出的诘问就是：为何国外大学一般都有成立基金会？为何斯坦福和耶鲁大学要来我国上市？为何新东方不能在沪市上市？假设证监会真的允许我们的大学在国内上市，大学拿什么上市？在过去几年，国内部分大学相继组建基金会，但相当一部分基金会不会用这笔钱，只能存在银行。因为按照国内目前的法律，即使大学拥有基金，也不能直接进行投资，这笔钱必须经过银行这一中介，无形当中，银行还“盘剥”基金的部分利息。

面对规模扩张和教育经费不足，高校已经采取了某些应对措施——市场化策略，尤其是办学体制和投资体制开始发生变化。例如，在我国出现的最初被称之为“二级学院”、今天被称之为“独立学院”的办学模式，就是一种市场化策略。但这种市场化策略与上面所言及的国外大学基金会的做法有极大差异。无论是基金会还是独立学院，都与高等教育经费不足有关，或者说，他们都在成为弥补高校经费不足的一种手段。但从市场化的角度来看，其彰显的意义和价值则完全不同。

责亦不在大众化

有人认为，高校贷款是由于高等教育规模扩张——即推进大众化的结果。我认为有一定道理，但不全面。从直接起因和表面上看，这种看法有一定道理，如果没有规模扩张，可能就没有贷款。但这就涉及另一个重要命题：即我国的高等教育是否需要大发展？

从上个世纪80年代中期开始，对于高等教育的发展规模和速度问题，究竟是“适度发展”、“适度超前发展”、“跨越式发展”，还是“稳步发展”，就一直争论不休。而实际实行的 “稳步发展”战略，使高等教育资源不足与旺盛的高等教育需求之间的矛盾愈加突出。因此推进高等教育大众化，是符合人民的意愿和高等教育发展规律的。诚然，对于大众化的起因，也曾有人提出“拉动经济发展”。但无论如何，因为贷款问题而否定高等教育的规模扩张，似乎有一定偏颇。

问题的症结是：长期积累下的高等教育需求，在短期内的迅速爆发，超出了高等教育的财政能力；高校市场运作能力的低下，加剧了高校的财务负担；高校贷款的不合理使用和缺乏有效的监管，造成了经费的浪费；对贷款风险的准备不足或缺乏“预警”，导致了贷款的“从众和盲从心理”。正是这一系列原因的叠加，才导致高校贷款居高不下。

当我们进行理性分析的时候，就会发现，在贷款“热”的过程中，究竟是经济发达地区的高校贷款多，还是经济不发达地区的高校贷款多？究竟是那些扩招规模大的高校贷款多，还是扩招规模不大的高校贷款多？究竟是重点大学贷款多，还是非重点大学贷款多？究竟是公办大学贷款多，还是民办大学贷款多？究竟是有钱的高校贷款多，还是缺钱的高校贷款多？究竟是本科院校贷款多，还是高等职业院校贷款多？究竟是“母体大学”贷款多，还是独立学院贷款多？究竟是高校主动贷款的多，还是因为各种“外部原因”被动贷款的多？

当我们仅仅从一个地区或一所高校规模扩张的数量来看，很难在规模扩张与贷款数额之间划等号，乃至会得出某些相反的结论——即没有扩招或扩招较少的学校贷款多，扩招大的学校贷款少。其中“奥妙”耐人寻味。不乏有高校是以扩招之名，行非扩招之目的。正是在这个意义上说，高校贷款不完全是“高等教育大众化”的结果，而是多种因素作用下的产物。

可以肯定地说，大多数高校的贷款主要用于基本建设，其中既包括应对扩招的压力，也包括还历史的“欠账”。在过去3年中，我国高校的校均建筑面积在不断提高，高校硬件建设明显好转，在国际上恐怕都属于较高水平。当然，教学条件的建设还跟不上，在一些漂亮的大楼内，教学设施还相当“寒酸”。
校贷款是违法行为吗

高校贷款究竟是一种“违法”行为，还是有一定的合法性？这是人们在讨论这个问题时忽略的一个问题。从法律层面来看，在我国1996年2月颁发的《中华人民共和国贷款通则》第八条明确规定：“事业单位预算应自求收支平衡，不得编赤字预算”。可见，作为事业单位的高校，不能靠“负债”发展，高校向银行贷款有“违法”嫌疑，可以说是一种“违法行为”。但高校贷款却是一种客观存在，是一种“既成事实”，并在成为“既定事实”的过程中，形成了一种“自发的制度安排”。为何会出现这种情况？我们也许会从教育法律和教育政策中找到某些答案。

1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》和1995年颁布的《教育法》中，都有明确条文规定，“积极运用财政金融和税收政策……”，“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展”。1999年6月出台的国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也有类似表述，但究竟运用什么金融、信贷手段融通教育资金，在上述文件中并没有明确的说明。

1999年12月6日，时任教育部部长的陈至立在《在教育部2000年工作会议上的讲话》中要求：“利用银行贷款加大校园改造和建设力度，使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大改善。”这是迄今为止可查的“利用银行贷款”加大校园改造和建设力度最早的一种说法。

教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”可以说，这一系列相关文件——即教育政策，尤其是教育部印发《全国教育规划第十个五年计划》，在一定程度上为高校贷款打开了政策的“缺口”。正是在这个时期，“校银结合”进入了“蜜月期”。

同时不应忽略的是，在高校贷款实践操作过程中，也不同程度地得到了各级政府的支持。一些地方政府以贴息作为“补偿”，无形中也“刺激”了高校贷款。无论如何，如果没有政府和银行的“鼎力相助”，高校是不可能贷款成功的。到了还贷高峰期，如果政府躲到了一旁，也是不负责任的做法。

长期以来，人们一般认为公立高校属于公益性的非营利性机构，因此高校不应该贷款。在世界高等教育发展史中，尽管个别国家对高校实施贷款，比如，美国在20世纪30年代至70年曾由政府出面向财政部贷款，然后由政府以项目或计划的名义转贷给高等教育机构。这种“贷款”是介于政府拨款与银行贷款之间的一种融资形式，不属于真正意义上的贷款。

但随后情况发生了较大转变。高校向商业银行贷款开始出现，并逐渐被人们所认可。比如在美国，20世纪70年代末80年代初，高等教育市场化被认为是合理现象，高校直接向商业银行贷款，由政府提供担保。日本的国立大学为了事业发展，可以通过“举债的方式”筹集资金。

可见，高校贷款产生的背景大致有二：其一是规模扩张可能引发高校贷款；其二是高等教育的市场化进程推动了高校贷款。这两种情形在西方国家是在不同的历史时期出现的；在我国，规模扩张与利用市场机制推进高等教育改革是“同步进行”的，因此更加容易催生高校贷款。应该说，高校贷款的出现，不是偶然的，既是对大学在市场经济条件下运作的一种考验，也是对大学理想和理念乃至制度的一种考验。

高校贷款不同于企业贷款。我们今天回过头来看，如果是同样的贷款额度，在今天贷款，恐怕达不到过去几年所达到的建设成效。从这个意义上说，过去几年的高校贷款，可能是一个较好时期。教育投入作为一种长期投资，其效果会随着时间的推移逐渐地显示出来。

实际上，在高校贷款的背后，还“掩盖”着一个更加深刻的与教育法律和政策相关的命题——高等教育的公益属性。假如一所公立高校贷款10亿，一年就要还约5000余万的利息，就意味着有5000万的“营利”。而事实上，按照公立大学的属性和财务要求，是不应该出现这种现象的，这是一个悖论：还不上贷款就可能引发财政危机，还得上贷款就表明有“营利”存在。对于这样两种后果，都不是人们应该和愿意看到的。然而，我们恰恰忽略了这样一个事实——偿还贷款的背后，还有一个更加严肃的命题。

解决高校贷款策略

我国高校贷款不断增加是否蕴含着潜在的高校财政危机？目前还难以作出准确的判断，即有人认为是“危机”，也有人认为不必大惊小怪，“政府完全有能力埋单”。经济学家张曙光曾披露：“我国的财政支出政策问题其实相当严重，吃饭招待3700亿，公车出行3000亿。”

实际上，我国高校贷款走到今天，再回头去探讨是否应该贷款，已经没有太多的实际意义。对于“既定事实”，关键是面对可能的风险采取何种策略。这就必须清楚：现在的贷款风险究竟到了何种程度？高校自身是否有能力化解这种风险？在政府埋单的情况下，一切风险自然迎刃而解；在政府不能全部买单的情况下，需要采用何种策略化解风险？

从目前来看，仅靠高校自身已经很难化解风险，问题如不及时解决，可能会引发越来越多的问题。我们可以有充足的理由叫政府“买单”，但它同时也“隐藏”着一个公平问题：即那些贷款少的高校和地区，会产生一种后悔的感觉。这是一个两难选择。按贷款比例，由高校和政府分摊埋单，似乎是一种较好的选择。实际上，无论是政府全部埋单，还是与贷款高校分摊贷款成本，对于政府和高校来说，都是自己“应尽的责任”和应该付出的代价。政府买单，政府也没有吃亏；高校与政府分摊，高校也不吃亏。假如政府无条件全部买单，解决还贷压力的一个有效办法是通过国家政策，变短期贷款为长期贷款。

另外还需要思考：假如高校的昔日贷款政府全部买单，假如教育经费能够达到GDP的4%，我国的教育经费仍会有缺口，那该怎么办？因为根据国家发布的《全国教育发展规划第十一个五年计划》，我国未来的高等教育还要发展，其发展目标是：到2010年毛入学率要达到25至27%左右，在校生要达到2900万左右。我国目前高等教育的发展规模与之尚有700余万的差距。

高等教育财政危机是一个永恒的世界性问题，中国也不例外。从长远和国际经验来说，增加财政拨款是一条路，这是一条最重要的路；提高学费是一条路，是不得已为之的一条路，也是一条有风险的路；如果我们创造不出新的办法，贷款也许还可能是一条路。我们是否能够通过我国现阶段高校贷款引发的各种问题，重新思考如何增加高校的融资和造血功能。这是我国高等教育持续发展必须思考和解决的问题。为了建立新的融资渠道，我们的高校需要进行新的制度创新。


借债办学没有错

在河南省社科院副院长刘道兴看来，几十年来教育领域问题丛生，一团乱麻，根源就是教育投资不到位，原因是政府缺乏大投资的思路。只要这个问题解决了，其他问题都可迎刃而解。

经过八九年的专题研究，刘道兴开出的处方是：政府发行国债办教育。既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就应该建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。金融资本可以用于助学，也可以用于学校建设。当然，这需要金融体制的重大改革。

“大学城”的尴尬

跟国内其他省市区比起来，河南人口最多，但教育规模较小，高等教育发展滞后最严重。去年高考期间，曾有河南省内媒体想对此进行报道，但有关部门却觉得“不能提”，因为这个问题短期内根本无法解决，“提了也白提”。

大学应该由谁来建？刘道兴认为，这个理论问题到现在都没有解决；中小学校建设就更乱了，有村办教育、乡办教育、县办教育，甚至还有群众集资办教育、学校乱收费办教育等。

1998年，河南省在校大学生只有14.6万人，每年只能招几万名新生。河南的高中毕业生要比外省多考100多分，才能上外省大学；反过来，外省考生的本科分数线，在河南连大专都上不了。因此，河南的“高考移民”现象在全国也最严重。每年都有河南学生把户口转到海南、新疆、天津等地，去那里参加高考。

刘道兴的老家——河南南阳有许多中介机构，介绍南阳人去海南买房子，买一套房子，可以转去几个学生。有的学校，整班学生都这样转走了。

当时，刘道兴就向省政府建议：河南省应扩大高校招生规模，让每个大学都跳出城区，征一二千亩地，招几万名学生，去办“大学城”。

省政府对这项建议很重视，但问题是没钱——依靠财政拨款不可能。河南从小学到大学在校生2500万人，地方财政拿出来的钱连教师工资都保证不了。刘道兴初步测算：全省每年投资200亿元，才能使河南的人均教育资源赶上全国平均水平；省内高校建设每年需求上百亿元，但省财政每年给全省高校的经费只有3000万元。

财政没钱，银行的钱多的是。刘道兴转而集中研究怎么把银行的钱拿出来，搞教育基本建设。正好，1999年国家出台了支持高校扩招的政策。没钱怎么办？可以向银行贷款。五六年来，河南省共有50多所高校向银行贷款建新校园，贷款总额近100亿元。郑州市东、西、南、北各有一座“大学城”。

通过跟踪研究，刘道兴发现，银行对高校贷款，是把高校当成工商企业看待的，利率高达百分之五六，并且要求三五年内还贷。一开始，河南省各高校都积极贷款，银行亦积极放贷。

河南某高校一名领导告诉记者：“从一开始，几乎就没有哪个大学校长真想还钱！反正是国家的钱，不要白不要，至于还钱是下任校长的事；而下任校长认为这是国家的事……最后还得政府出来买单，这是个公开的秘密。”

但问题很快出现了：还贷期到了，别说还本，有的高校连利息都还不了。全国银行系统因而认为高校已经成为高风险区，开始严格控制向高校贷款。稀里糊涂就当上了“杨白劳”的各个高校，有的向银行做工作，请求续贷、转贷，喘一口气；有的却被银行卡得很紧，“因为你再不还，他的行长就当不成了！财政给高校的人头费、学生入学缴的学费，到银行账上就被卡了，高校连发工资也困难。”刘道兴说。

更严重的是，有的高校征几千亩地建大学城，一期、二期工程建好了，三期、四期没钱了。最典型的是新郑郊区，十来所高校建新校，现在都停了，校园里荒草萋萋，没了人膝。

压力之下，河南省高校的“领头羊”郑大、河大、财院等校普遍发动教职工集资，许诺的利息是8%或10%，有的教师不光自己集，还说服亲人一起集。但它潜伏着很大风险：高校不是赚钱机器，说是三五年内归还集资，到时还不了怎么办？西安某高校，就因为集资到期还不了，有教职工跳了楼。

今年，中国的外汇储备突破1万亿美元，储蓄存款总额是30多万亿人民币，贷款总额20多万亿。但银行基本上只支持工商企业发展，而工商企业发展过剩，有11万多亿的存贷差。“如果把这些钱拿一部分投资教育，就不用背这么大包袱了。”刘道兴说。“我们是没钱吗？那边每年拿几百亿买美国国债，这边农村学生穷得上不起学。”

“近几年来国内出现的助学贷款，也证明金融资本可以在教育领域大有作为。”刘道兴说。“目前全国2000万大学生中，有10%~15%特困生，25%困难生，加起来有几百万。我们把富人放在银行里的钱，拿出来借给穷人，让他们的孩子上学，毕业后参加工作，有了钱再还银行贷款。现在河南省每年有十几万大学生，通过助学贷款完成学业。金融资本既然可以用于助学，也可以用大量资金把学校普遍建设好。当然，这需要金融体制的重大改革。”

政府“举债兴教”

2004年，刘道兴主持完成了一项国家社会科学基金项目：《我国的人才战略与人力资源开发投资机制研究》。之后，又经过3年思考、完善，刘道兴认为自己的理论已经成熟了，完全可以操作。

这个课题的总思路是：要正确认识政府与教育、金融三者的关系，实行政府举债办教育。“一定要把教育放在整个中国社会、经济发展的全局中来看。”刘道兴说，“教育现在已经成了中国第一位的经济产业——知识产业。过去，银行只能支持经济发展，现在教育还应由政府出资办，但不要困在每年有限的财政收入上，银行的钱和外汇储备，政府也可以借来花。”

刘道兴说他有三个理论依据：第一，金融存款和信贷本来就应该部分用于教育，只是受计划经济思维束缚，没这样做而已。

刘道兴说，老百姓到底为什么存款？央行每年都要搞两次关于储户储蓄倾向、动机的调查，每次名列第一的都是为孩子将来受教育做准备。如果有人存款为买房，银行就要把部分贷款投向房地产业以及钢材、水泥等企业，支持它们发展；有人要买车，银行就要把部分贷款投向汽车业及相关产业。以此类推，既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就须建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。

“社会要想和谐发展，必须让宏观的信贷投资方向，与微观的储蓄倾向、动机相吻合。因此，金融资金投放教育天经地义。”刘道兴说。

第二，金融资金投入教育领域，也是能赚钱的，但表现形式不同于贷款给工商企业。“银行对工商企业贷款，要求三五年内要有回报，但投资助学，可能要到三四十年，甚至100年后才能看出效益，这个效益就是国民素质的普遍提高、国家财力的增长，以及综合国力的增长。”

刘道兴举例说：“去年全国GDP达到3.5万亿，不是因为国民素质突然提了这么高，而是从改革开放，恢复高招，人力资源解放，经过几十年发展才达到这样子的。何况，用国债建校园、盖大楼，只要质量好，完全可以用100年。所以，银行应该有全新思维，认识到这是一个投资大循环。”

第三，金融资本进入教育领域，“教育红利”是整个国家、民族的进步，因此，中央政府应该成为向银行举债办教育的主体——中央政府要发行教育基本建设投资的专项国债。

“中国是十几亿人口的大国，又到了特殊发展阶段，遇到的教育问题是其他国家没遇到过的。它需要我们的金融理论、财政理论、国债理论、教育理论和宏观调控理论有大突破、大创新，否则人们是接受不了的。”

刘道兴认为自己负责的课题对教育理论的突破表现在：它明确了教育是国家基本的经济产业——人力资源开发产业，它比铁路、高速公路的建设更基础，更应该把钱用到这上面。

“它对金融理论也是一项重大突破。”刘道兴说，“中国的金融机制脱胎于计划经济，长期以来只投资工商业，只看贷款对象短期内能不能赚钱，本来也无可厚非，尤其在银行也成为企业之后。但是，问题是整个社会的积累都投向了工商业，没有形成向教育、医疗等公共事业的投资通道。而工商业却得到金融资本的过度支持，产能迅速过剩，形成一条腿长一条腿短。我认为金融资本应该进入社会基本建设、公益事业，才能促进社会的和谐发展。”

现实的可行性

河南财经学院市场经济研究所所长樊明却对记者说：“政府举债兴教”可作为国家财政投入的一个补充，但不应该是主要来源。

“不管国债还是税收，无非是一部分钱从老百姓口袋到了政府口袋里。国债与税收相比，稳定性差、发行成本高、利息也高，它只能作为临时性的办法，不适合作为一项长期的、系统性的支出。而且国债一旦发行，政府就得支付利息。如果利息支出占相当比例，就会影响政府财政支出的自由度。”

“而且，中央政府‘举债兴教’，还会导致各省市(区)、各高校都去‘跑部要钱’。”樊明说，“我认为凡是涉及资源配置的事，政府能不做就不做，一是它可能带来政府分配财政资源的不公正，二是它往往是导致腐败的重要根源——既然你有寻租空间，肯定就会有人来攻。”

但刘道兴则认为：“长期以来，我们受落后的经济条件束缚，认为国债不能发行过多，国家财政不能出现赤字，这种观念该改改了！特别是现在，银行有十来万亿存款不知该怎么花，政府要敢于动用金融资本、外汇储备，为办教育背国债，这是大好事——花一两万亿元把全国的学校都建好了，功在千秋。”

刘道兴进一步解释说：“其实这只是个算账问题：你说是负债也好，说不是负债，它也不是负债——它把全国的金融资本都盘活了！政府要站在整个国家、民族的高度上来认识这件事，不要认为银行的钱只能由工商企业花，政府也有责任、有权利去花这笔钱。”

据媒体报道，中国于1998年开始，每年发行1000亿元以上的长期建设国债，到1994年累计达到9180亿元。但刘道兴认为，已经发行的国债主要用于修建铁路、公路、城市环保、三峡建设、退耕还林、西气东输等。他认为，教育基本建设才应该是国家基本建设的第一位。

事实上，已发行的相当一部分国债，是由中央转贷给地方使用的，由地方还本付息，用中央对地方的税收返还作担保，实际上就是“地方政府债”了。因此，有人建议允许地方省级以及较大的市人民政府有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目，并把这一建议写进《预算法》修订草稿中。

中国社科院经济所资本理论研究室副主任剧锦文说，允许地方政府发行市政债券，即可用于改善当地的教育状况等。而且，完善的地方债券制度也是发达的市场经济国家的重要制度之一。

但樊明认为，地方政府发行债券亦不是个好办法。“西方国家由地方政府举债确实很多，但每次举债都要经地方议会批准，接受新闻媒体监督，花钱的过程非常透明。中国地方政府举债一是缺乏约束条件，二是容易导致短期行为——地方政府领导为了出政绩，把很多钱都花掉了，反正他一走就不管了。美国的州长必须是本州居民，并由该州选民选举产生，他跟当地居民是一种长期合约关系，不可能干几天就调到另一个州当州长。中国正好相反：地方领导搞轮换制，最多只能干两届，并且经常随上级意见调来调去。而且中央政府还是相对能够约束自己的，地方政府更容易胡来。在这种情况下，发行地方债券会是一场灾难。”

樊明说，解决教育经费不足的办法有两个，一是政府加大投入，二是吸收民间资本。“我觉得，教育欠账多的问题，其实还是政府财政支出的导向问题——你对教育有多重视，不在于把它写到《政府工作报告》里，而是反映在政府财政的预算里。”

至于刘道兴提出的“教育投资主体缺位”的问题，樊明说：“教育投入的主体，应该由政府和民间共同组成。投资教育主要是政府责任，也应开放、鼓励、支持民间资本兴办教育，作为政府办教育的补充。另外，政府的财政支出只能办基础教育，不应该办高端教育。美国的中、小学不收学费，为什么还有那么多孩子上私立学校？因为豪华学校都是私人办的，政府不可能办。这样，穷人和富人家的孩子各得其所，既做到了教育公平，又满足了不同人群对不同层次教育服务的需求。我们是正好颠倒过来了：政府办的学校很豪华，民间办的很多学校很烂，满足不了广大群众对教育服务的多样化需求。但我们总觉得教育与意识形态的关系很紧密，担心民间资本、外资进入教育领域，会对意识形态带来不利影响……这也是个需要舆论长期、不断推动的过程。”