马昌博等：新鲜的中央政府——一个庞大国家机器的运转常识

【记者马昌博、胡佳恒、杨佳瑜、徐冉、王箐丰、王钟的】

你真了解这个国家吗？

你知道这个国家的政治机构如何运行吗？

我们告诉你。

这期封面专题本质上就是一个高难度的常识普及。我们要做的，就是在举行全国两会的时刻，根据《中华人民共和国宪法》、相关法律以及其他官方权威资料，通俗易懂地告诉你，你生活了几十年的这个中国，在国家政治上，是如何运转的。

这事有点难，比如刚才提到了一个名词：两会。今年就有湖南的记者进行街头采访，问公众两会是什么，其中一位回答说：跟十八大差不多吧？是在长沙市举行的是吧？

其实知道十八大已经很不错了，中国人对于政治的兴趣无与伦比，但大部分人理解的政治“指且仅指”政治八卦。

举个例子。谁都知道国家主席是个很大的领导，但你知道吗，“国家主席”根本不是一个“人”，而是一个“机构”——不信你去翻《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），上面很明确地规定，国家主席跟大家熟悉的国务院一样，是国家机构的一部分，是一个国家机关，包括国家主席和副主席。

所以国家主席在宪法上不是掌握权力的某个人，只不过是因为我们有国家主席这个头衔，而这个头衔所代表的职位又必须由一个人来担任，但是它却不仅仅是这个“人”，按照宪法规定，如果国家主席万一有不测，那么副主席继任，继续行使“国家主席”这个机构的职权。

有点绕是吧？

继续说。谁都知道国务院对吧？也都知道中国有很多中央部委对吧？然后你还能掰着手指数出诸如：教育 部、卫生部、公安部，这些部委是国务院下属的……

错。

国务院从来不是中南海里的国务院总理、副总理和国务院办公厅里法定的519名在编行政人员。上面提到的这些国家部委，用法定的说法是“国务院组成部门”。换句话说，这些部委本来就是国务院的一部分，某种意义上说它们就是国务院。

继续。

刚才说到了国家主席，又说到了国务院，对政治稍有了解的人都知道国家主席是国家的“元首”，那么国家主席肯定比国务院总理官更大，权力也更大吧？

不一定。

还是继续用《宪法》说明，看完《宪法》的规定，你就会发现，中国的国家主席可谓没有个人决策权。国家主席但凡行使有些实质性的职权，都必须以全国人大或全国人大常委会的决定为依据。国家主席 能单独行使的职权都属于象征性的，如接受外国国书等。所以，中国的国家主席，是“虚位元首”，即没有实权的国家元首。

当初1982年修订宪法的时候，胡乔木（中共著名的理论家）在当时的宪法修改委员会会议上曾经这样说过：“主席不决定实质性问题，因此主席不负任何的政治责任”。

所以，你很难说，国家主席的权力就比国务院总理大。

事实上，还有很多类似的话题：比如，国务院总理是选出来的。

继续错。解释在后面。

宪法里国家主席没“实权”

认识到中国政治运行的复杂了吗？突然发现原来有那么多理解上的小谬误。

那么就请继续看下去吧，这篇文章的目的恰恰就是为了化繁为简，因为虽然你不关心政治，但是政治却时时刻刻都在关心你 。

继续回到开头提到的两会话题。本次全国两会，普通公众最简单的印象，就是现任国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝在开完这次两会，就要卸任了。

因为他们都已连任两届，按《宪法》规定，不能再继续连任。所以，本次全国两会是“大换届”，新一届国家主席和国务院总理即将产生。

那么先说，谁能当国家主席？

很简单，《宪法》规定，一个人当国家主席的基本条件只有两个：一是具有选举权和被选举权的中华人民共和国公民，当然前提是你没被法院“剥夺政治权利”——有些在监狱里的就都没戏了；二是年满45周岁——按照这个要求，美国前总统肯尼迪在中国根本都不够资格候选国家主席，因为他当美国总统的时候才43岁。

当然，现实情况就没这么简单了。

分析1993年至今国家主席的履历，可以看出他们有这样的共同点：首先他们都是中共党员，然后都是中共中央总书记——因为中国共产党是中国的执政党。

这事就涉及到中国国家主席是如何产生的问题，很复杂，尽量简单说。

之前我们不断提到全国两会，那么这“两会”指的是：“中华人民共和国全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议全国委员会”。

名字是有点长，不过还是请注意下，就是全国人大前面是有“中华人民共和国”这个前缀的，而全国政协前面只有“中国人民”作为定语。

先不详细展开，总之有了这个区别，就表明，全国人大是法定的国家机构，而全国政协不是，所以虽然每次都是“全国两会”并称，但是有法定选举权和决定权的，是全国人大。

既然要选，总要有候选人吧？候选人是怎么来的呢——是全国人民代表大会主席团提名国家主席的候选人——但请注意，因为中国共产党是中国的执政党，所以，全国人大主席团的这个提名，则是根据“中共中央的建议”提出来的。

简单说，就是中共中央提出了国家主席候选人的建议，然后全国人大主席团根据这个建议提名给全国人大代表们去选举。

那么，这个候选人会提名几个？

这事不确定，因为每次全国人大换届选举时，都会单独制定一次本届全国人大的选举和决定任命的办法，每次都是。不过根据此前多年的惯例，每次全国人大的委员长、副委员长、秘书长，国家主席、副主席，国家中央军委主席也同样都是“等额选举”，并无例外。

就是说，如果只有一个国家主席，那 么提名的候选人，就是一个。那总理呢？总理一会儿再说，情况很不一样。

虽然国家主席每次只会提名一个候选人，但是不代表你只能选这一个人。新华社的稿子中说得很清楚，因为国家主席是全国人大选举出来的，而选举本身，按照相关规定，你如果反对，是可以“另选他人”的。

好了，现在国家主席被选出来了。这个国家，开始有了“元首”。

在美国，如果总统遇刺，由副总统继任，如果这俩人不幸都遇刺了，就由众议院议长继任。中国的制度跟这个有点类似，国家主席缺位时由副主席继任，万一国家主席、副主席都缺位，就需要全国人大补选，在补选之前由全国人大委员长暂代主席的职位。

刚才提到，国家主席更多的是一个行使“代表国家”权力的“虚位元首”。其实1954年 的宪法中，国家主席还是挺有权力的，但是1982年的宪法，把“召开最高国务会议和统率武装力量”这两项权力给去掉了，简单说就是没有了行政权和军权，位高但权不重。

国家主席也没有法律否决权，凡全国人大方面通过的法律，国家主席都须公布。

但也因为是“虚位元首”，所以你翻遍《宪法》，发现诸如国务院总理需要向全国人大做报告，但是国家元首不需要；甚至《宪法》都没有明确规定国家主席要向全国人大负责（而国务院、中央军委、“两高”等都规定要“负责”），也没有规定全国人大监督国家主席的工作——因为本身就没实权，何来责任一说？

但是，等等，为什么大家还是觉得国家主席权力很大呢？《北京日报》的一篇文章对此进行了解释：这是因为自1993年以来国家主席、 中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”局面的出现。作为国家元首的中国国家主席，还担任党中央总书记及中央军委主席。也就是说，虽然宪法规定的国家主席权力不大，但是因为身为国家主席的领导往往也是执政党和军队的领导，实际上使其拥有了“实权”元首的特征。

对此，原国家主席江泽民（同时也是党的总书记和中央军委主席）在2004年9月指出：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”

国家主席的变迁

1949-中华人民共和国成立之时，在国家机构体系中没有设置专门的国家主席。

1954-“五四宪法”设立国家主席一职。国家主席拥有“统率全国武装力量”的权力， 同时又可以“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”，成为国家政治生活中的实权元首。第一任国家主席是毛泽东，他于1959年辞职，刘少奇当选为第二任国家主席。1966年“文革”开始后不久，国家主席刘少奇被打倒，此后，国家主席职位长期处于空缺状态。

1975-“七五宪法”正式取消了国家主席的建制，“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。

1978-“七八宪法”对于国家主席的态度没有发生任何变化，仍然未设国家主席。

1982-“八二宪法”恢复了国家主席的建制，删除了“五四宪法”所规定的国家主席所拥有的“召开最高国务会议”和“统率武装力量”的权力，使国家主席成为完全象征性的国家元首。李先念（1983-1988年）和杨尚昆（1988-1993年）先后出任主席一 职。

1993-从这一年开始，我国政治生活中形成了国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”的局面。江泽民和胡锦涛先后担任国家主席。

中央政府决策权力集于总理

国家主席被选举出来之后，接下去开始组建国务院，也就是我们通常所说的中央政府。一般来说，我们日常提及的，只有两个“中央”：一个是党中央；另一个是中央政府，也就是国务院。它的办公机构跟党中央一样，都在中南海。

国务院的地位很特殊，以至于宪法给了它一个“最高”的规定——它是“最高国家行政机关”。国务院总理和国家主席、全国人大常委会委员长级别相同，都是“正国级”的官员。

它的权力有多大？宪法规定了国务院有18条职权，最要紧的就是两条，翻译过来就是：统一 领导各中央部委的工作，统一领导庞大的地方各级政府的工作，就是从中央到地方的行政机构，它都管了。

甚至为了避免遗漏，宪法还规定，国务院负责领导不属于各部委的“全国性行政工作”，就是，万一这一块漏了规定由某个部委管，那就归国务院管。

好了，终于提到总理了，这么解释完，大家就能明白，总理的权限有多大——他是这个权力巨大的中央政府的首脑，而且此处必须提及的是，这个首脑所领导的国务院，实行的还是“总理负责制”。

这是什么意思？新华社下属的《瞭望》新闻周刊文章解释说，这就是指“国务院的所有权力集于总理一人”，也就是说，最终决定权还是由总理享有。

还不明白？通俗点说：虽然国务院也开会，也讨论，但充分讨论完后，最终决定是要 总理才能做出。国家机构中，同样有用类似权力的，还有中央军委主席。

当然，因为是总理负责制，所以一旦有了问题，也是总理负责。

虽然有这么大的权力，但总理并不是大家通常以为的选举出来的。

刚才不是提到国家主席都是选举产生的吗？对，但是选出国家主席之后，总理的提名，就不是全国人大主席团提名了，而是由国家主席提名总理人选。请注意，到关键时刻了，此时全国人大对这个提名，要“决定”是否任命。

什么是“决定”？刚才提到，选举国家主席时，你要是不满意，可以“另选他人”；但是面对国家主席提名的国务院总理人选，全国人大的代表只能“决定”。“决定”和“选举”的区别就在于，你可以反对、赞同或者弃权，但是你不能“另选他人”。

换句话说，总理的人选提名，只能国家主席提出。如果主席提名的总理人选没被通过怎么办？我们没查到具体规定，不过这从未出现过。

不过，虽然国家主席提名了国务院总理，但是国务院总理不向国家主席负责，总理只向全国人大负责。

同样，因为中国共产党是执政党，总理按照惯例，都是由中共中央政治局常委担任。

国家主席提名的总理被全国人大任命后，接下来，总理就开始组建“内阁”了，也就是说，谁当他的下属，由总理自己提名。总理向全国人大提名——国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，然后这些人选继续由全国人大“决定”。

一般来说，排名第一的国务院副总理，也会是中共中央政治局常委，这也是一个正国级的官员（ 中共中央政治局常委都是正国级，这个不再多解释，你只要知道这个结论就好），也就是通常意义上的“常务副总理”——《国务院工作规则》中有：“负责常务工作的副总理”这样的说法，比如这一届，身为中共中央政治局常委的李克强就是“常务副总理”。但是在一般情况下不会称呼谁为“常务副总理”，不过在高级官员的官方公开履历和他们的访谈中，这个称呼会被时常提及。

来说说国务委员。最近十多年来，国防部部长和公安部部长往往是国务委员，国务院秘书长也是国务委员，他们和副总理一个级别，都是副国级。所以，公安部部长往往要比别的部委的部长级别高。这也是一个惯例，在地方，公安局局长也往往是副市长或者副县长之类。

接下来就是各个部长。

中国人提起部委，往 往会加上“中央”两字作为前缀，因其往往掌握一个系统的全国性政策大权，中央的诸多法规和决策，背后多是部委意见。

实际上，部委是统称，也分不同类型。我们在开头就提到了，有很多部委，本身就是“国务院组成部门”，它们一起构成了国务院的一部分，这些部委，就是“内阁部委”。很多我们平时很熟悉，比如国家发改委、教育部、商务部、财政部、工信部、司法部、环保部、文化部等。

这里需要特别说明几个很独特的内阁部委，一个是国家审计署，这是一个特殊的存在，它的职能是监督这些同在国务院的“兄弟部委”和各地方政府“花钱”的状况，并且每年都要定期向全国人大提交审计报告，他们的最高领导不叫审计署署长，而叫审计长。

另一个是中国人民银行，虽然叫银行， 但它却不是“银行”，简单说，它是一个管银行的国家机构。

还有一个就是大名鼎鼎的国家安全部，这也是内阁部委中唯一一个没有官方网站的部委——这一点相信大家都理解——其部长的简历介绍，也是最少的。

而国防部，根据国务院新闻办官方网站上对其的介绍，“在接受国务院领导的同时也接受中央军事委员会的领导，需要国防部办理的事宜，由（中央军委下面所属的）总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部分别办理。”

——这也很容易理解，因为按照宪法的规定，由“中央军事委员会”这个跟国务院并列的国家机构领导全国的武装力量，而国防部作为国务院下的一个部委，显然不可能拥有跟中央军委重叠的权力。

众多“内阁”部委之下，是一个孤单的“国务院直属特 设机构”——国资委，给予“直属特设机构”的名称，估计是表示对国资委的重视。

除了这些“部”和“委”之外，接下来是很多部级的“总局”和“总署”。它们被称为“国务院直属机构”，跟国资委相比，少了“特设”两字。

比如海关总署、税务总局、安监总局、新闻出版总署、广电总局等。它们同样是正部级，但是和“内阁”部委却有很大区别，当初国家环保总局就为了升格为环保部奋斗多年。

具体讲，属于“国务院组成部门”的部委参与国务院的重大决策，而“直属机构”则更多负责执行。以环保部和环保总局的区别为例，一个形象的比喻是，虽然同样是“副市长”，过去环保总局是“不是常委的副市长”，不参与决策；而如今的环保部是“常委副市长”，参与常委会讨论，是决策 层的一分子。

接下来是国务院法制办、国务院新闻办、国务院侨办这样的“办公室”，它们属于国务院的“办事机构”，但是也是正部级机构，其中以国务院法制办和国新办最为出名。

最后的国务院部委，是部委管理的国家局，比如国家发改委管理的国家能源局，国土部管理的国家海洋局（最近在钓鱼岛纷争和南海维权中经常被提及的热门部门），卫生部管理的国家食药监局，它们级别要更低，是副部级机构。

有必要提的是“局”和“总局”、“署”和“总署”的区别。一般来说，“局”和“署”都是副部级，而“总署”和“总局”都是正部级，所以大名鼎鼎的国家食药监局、国家统计局都是副部级单位，而国家税务总局和新闻出版总署就是正部级了。

另外一个常识是，基本上以 “国家”开头的，就是政府部门；以“中国”开头的，就是事业单位。比如，国家审计署、国家统计局、国家税务总局都是政府部门，而中国地震局、中国气象局则是事业单位。同样大名鼎鼎的中国证监会、中国保监会、中国银监会等都是正部级事业单位，不是政府部门，说白了跟大学是一样的机构，不过是承担了国务院授权的“行业管理职能”而已。

核心部委很多都在中南海周围，长安街沿线。比如中南海对面往东一点是公安部和国家安全部，往西不远就是工信部，而沿着长安街继续往东走不远，到王府井附近，就是商务部。

被命名为“最高”的法检机构

到这时候，中央政府就组建任命完毕了。接下来要介绍一个你可能不常听到的词，叫“一府两院”。

“府”指的是政府；“两 院”，是法院和检察院。“一府”与“两院”，现实中的关系很复杂，但又可以很简单地理解为——没有关系。

当然，这个“没有关系”专门指的是它们之间不是领导与被领导的关系，所以千万别把法院和检察院视为是政府的一部分，人家是独立的。事实上，检察院本身是能监督政府的。

在中央，“两院”又叫“两高”，也就是最高人民法院和最高人民检察院。它们和国务院都属于“国家机构”，法律地位上并无高低之分。不过现实领导人级别中，国务院总理是正国级，而最高法和最高检的院长和检察长，都是副国级，级别稍低。地方上，同样如此。


地方“两院”的名称在这里要特别提一下。法院系统，从基层到省，以广东为例，分别是某某区法院——某某市中级法院——广东省高级法院 ，它们的头，都叫“院长”。

但是，检察系统中，虽然中央有最高检，但下面却没有中低之分，不存在“广东省高级检察院”，就叫“广东省检察院”，而它们的头，不称“院长”，而叫“检察长”。

虽然同属“最高”，但是最高法和最高检的工作模式却稍有差别。按照宪法的规定，最高检“领导”下级检察院的工作，下级要对其负责；但最高法只能“监督”地方各级法院，没“领导”权。也因为这样，各省检察院检察长的人选，要经最高检提请全国人大常委会批准，但各省高院院长则不需要，由该省人大选举即可。

其实相比“一府两院”，有一个名词更为公众熟悉，就是“公检法”，“公”就是公安局，它们三个，都是“人民民主专政的重要武器”。

这个说法的来源是：《中共 中央关于镇压反革命活动的指示》（1950年10月10日），载中共中央文献研究室编写的《建国以来重要文献选编》第一册，第422页。

但法院和检察院与公安局不同的是，它们不是“暴力机关”，文科生应该都会记得一道熟悉的高中政治试题：我国的国家机关由国家元首、权力机关（全国人大和地方各级人大）、行政机关（国务院和地方各级政府）、司法机关（最高人民法院、最高人民检察院和地方各级人民法院、人民检察院）、军事暴力机关（中央军事委员会、常备军、警察、监狱等）组成。

但是这道题目本身也有些问题，比如警察就是公安局的，但是它是属于政府的，除非出题人说的警察是武警。

在某些政治动荡期，一度有过“大公安，小法院，可有可无检察院”的说法。不过严格说，公安 机构只是政府的一个组成部门，不能与法院和检察院并列。

在中央一级，周永康、孟建柱等任公安部部长时，也担任中央政治局委员或国务委员，属于副国级领导，这是因为他们除了部长之外，还有别的高阶职务。

当然，“公、检、法”在工作上是有联系的，按法律的表述是“分工负责，互相配合，互相制约”。

简单说是这样的：公安局负责抓人，但是抓人之前，要获得检察院的批准；人被公安局抓了之后，并不是说他就犯罪了，这个时候他只是“犯罪嫌疑人”，得由检察院起诉到法院，让这个审判机关来审。如果法院审判不合法，检察院可以抗议。

还有一个法律程序叫行政诉讼，通俗理解就是“民告官”，不过这里的“官”，指的不是官员个人而专指政府机构，就是说，可以把 政府机构告到法院。这些，都可以理解为“两院”对政府机构的制约。

好了，有分工有配合有制约，大家对彼此的工作都这么熟，所以三家的领导之间也经常互有调动。比如最高检检察长曹建明，之前是最高法的副院长；而他的老领导，上一任最高法院院长肖扬，执

掌最高法之前担任过最高检的副检察长。曹建明的前一任检察长贾春旺，则是公安部部长出身。

与国务院总理不同，最高法和最高检的院长和检察长，都是全国人大“选举”出来的，跟国家主席相同。在中国，单位名称都不带“最”字，“两高”是例外，由此也是为了彰显它们不受政府干涉的独立权威。

当然，其候选人，亦是由中共中央向全国人大主席团建议，两高主官，一般也都是中共党员，不过他们一般都不是中共 中央政治局的委员，更不是常委。

“两高”长官由全国人大选举产生，同样要对全国人大负责，每年也都向全国人大做报告——其实“报告工作”这事在宪法上至今并无明确规定，而是“两高”当初争取过来的，目的也是为了提高自己的地位，以便同国务院进一步在政治上平等。

但随之造成的一个后果是，这个争取来的权力，却给这两个国家机构带来诸多难堪——他们在全国人代会上所做的报告，总是得票最低。

根据公开资料，2008 年至2012年，除了2012年的预算草案的赞成率为80. 1%，比当年最高法报告的得票率低0.8%外，这五年中，每年全国人代会上法定要做的五种报告的得票率，每次不是最高法垫底，就是最高检垫底。

事实上，在上个世纪90年代，情况更糟糕，“两高”报告，都处于不能获得半数通过的边缘，以至于“两高”一度曾经提出，是否能只报告，不审议。

当然，在这事上“两高”其实很委屈。因为被投反对票，和自己前一年的工作做得好不好，有时并没有关系。是这样的，全国人大代表的日常工作中，会接触到很多基层公众的告状，其中有很多是涉法上访且得不到答复的案件。这是地方法院和检察院的问题，但在不少代表眼里，这些个案解决得不好，就是“两高”的问题。

此前《南方周末》就报道说，一位最高法院人士说，有全国人大代表对地方上的某 个个案不满，会要求如果投票日

之前不跟他解释清楚，就直接对最高法的报告投反对票，还要动员周围的代表一起投。

但之前我们也说了，按照宪法的规定，最高法院和地方各级法院并不是领导与被领导的关系，而是最高法“监督”地方各级法院，而无法“命令”，地方也不对最高法负责。不过它可以将它认为有错误的案件进行提审或指令下级法院再审。

在这方面，最高检还好一些，毕竟它直接“领导”地方各级检察院，做起纠错的事来更简单些。但就算如此，面对太多的不满意，最高检系统的人士每次还是都如坐针毡。

根据最高检下属《方圆》杂志的报道，从2002年开始，省级法检两长半数左右当选全国人大代表，对没有当选的，经全国人大研究，每年也要作为列席听会人员。有 了他们，就可以保证每个代表团都有“两高”的人，在现场和代表面对面，及时“答疑解惑”。

《南方周末》的报道中举了一个很生动的例子：一个最高检的人士有一次到湖南代表团听会，一位连续三届当选的老代表情绪激动，猛批“两高”报告；“我都当了这么多届代表了，根本不见中国法治建设有什么进步！”

这位最高检人士随即将这个情况报告了领导，得到指示：下午必须到他房间去谈一谈。他跑到老代表的房间，谈了一下午。临走时，老代表问：“我知道了，你来是让我别投反对票吧？”

中央政法委与“两高”的关系

中央政法委是党的机构，全称是中国共产党中央政法委员会，是党中央领导和管理政法工作的职能部门。

根据规定，“领导和管理”体现在这几个方 面。一是管事，指导和协调政法各部门，中央层面包括最高法、最高检、公安部和司法部。

二是管人，两个方面，“升”和“落”—协助党中央和中组部考察、管理政法部门的有关领导干部，以及协助纪检、监察部门查处违法犯罪的政法部门领导干部。

最高法和最高检则活动在“党的领导，人大的监督”下，这在每年“两高”的工作报告中都有提到。每次中央政法委开会，“两高”的长官也都会参加，他们一般都是中央政法委员会委员。现任最高法院院长王胜俊，之前也是中央政法委秘书长；原最高检检察长刘复之，之前是中央政法委副书记。

根据新华网的履历，重建后中央政法委有七位书记，最近两位中央政法委书记周永康和孟建柱，都是公安部部长出身。

全国人大权力最大
< BR>　　好了，现在让我们做个小小的中场总结。

在此前的讲述中，我们详解了如下机构：首先是选出了国家主席，然后是国家主席提名了国务院总理，之后国务院总理提名了副总理和部长等，组成了中央政府。然后讲了最高法和最高检，这两个制约政府的机构，中间还穿插讲了中央军事委员会这个掌握全国武装力量的机构以及它同国防部的关系。

这中间，我们不断提到一个机构，就是全国人民代表大会。

现在，轮到它了。

我们在前面不断地铺陈，其实就是为了最后突出它独一无二的地位。因为，它是“国家最高权力机关”：我们之前提到的所有这些看起来权力巨大的机构的领导人，全部都由全国人大选举或者决定任命；

这些领导人中除了法律上没有实权的“虚位元首 ”国家主席外，也都明确规定要对全国人大负责；

而包括国家主席在内，全部，是的，全部的国家机构内的高级官员——从国家主席到国务院总理，到“两高”负责人，再到各部部长，全国人大都有权罢免。

它的权力不仅如此，它还听取和批准这个国家每年度的预算报告草案，决定这个国家如何“花钱”——当然，因为全国人代会是3月份开，前面有两个月未经批准中央政府先提前花了一部分钱。

除此之外，更重要的是，它同时还负责制定所有重大的基本法律，包括我们不断提及的国家根本大法《宪法》。

所以，简单说，全国人大就干了三件事：通过立法，决定这个国家按照什么样的规则运转；通过人事任免，来决定由谁来具体掌管和实施这些运转；再通过审议和批准预算，决定整 个国家运转中，钱怎么花。


因为全国人大的地位在整个国家机构体系中最高，所以它的每个全国人大代表，都拥有名副其实的特权：开会期间，非经全国人大主席团许可，闭会期间，非经全国人大常委会许可；这些代表不受逮捕或者刑事审判。而他们在人代会上的发言和表决，也不受法律追究。

他们在全国人民代表大会开会期间，还有权对国务院和各个部委进行质询，而所有质询必须有回复。有一次一位全国人大代表甚至认为国家体育总局没有存在的必要，最后他还是获得了来自国家体育总局的回复——当然，回复是：经过体育总局的论证，体育总局认为自己还是有存在的必要。

每五年，13亿中国人都会通过选举产生近3000名全国人大代表。

代表中，会有相当一部分为官员。一般 来说，所有省(自治区、直辖市)委书记、省长(市长、主席)都是全国人大代表，各个省的发改委主任和财政厅厅长，大多也是。省会和省主要城市的市长，一般也均为全国人大代表，但是各市的市委书记和县委书记等，几乎都不是全国人大代表。

这些代表的人数，并非一直都维持在近3000人的规模。第一、二届全国人大代表只有1200余人，公开资料说，这与当时的会场——中南海怀仁堂的场地容量有关——装不下更多的人。所以到人民大会堂兴建时，提出的硬性标准是，大会堂的一层必须要有3500个座位，因为当时计划的全国人大代表人数，就在3500人左右。

每年的3月5日——这个时间已经固定下来很多年了——这3000名代表会大致用10天左右的时间来开几场会，表决之前提到的诸如人事任免、预算、“两高” 报告等事关中国的几项最重要事务。

至于是给好评、中评，还是差评？依照法定程序，代表们会按下面前无记名电子表决器。

为代表们提供投票服务的，是一套全球最大的投票系统，3011个电子表决器被安装在人民大会堂的座席上。

它的出现，也与一次代表们开始集中出现“差评”有关。1989年之前，所有的议案表决全靠举手通过，直到1989年的全国人大会议在表决一项议案时，工作人员第一次碰到棘手的事：反对与赞成的人数不相上下，表决基本靠手是不行了，蔚为壮观的举手表决，很快被静默无声的无记名电子投票取代。

但国家也不能天天开会。代表们开完会返回各地之后，全国人大作为中国最高权力机关，依然需要维持正常运转。所以，在全国人大闭幕期间，有一个常设的核心 机构来行使全国人大的职权，这就是全国人大常委会。

单从视觉体验上来说，此时国家的最高权力指令，不是来自于人民大会堂一层的大礼堂，而是来自人民大会堂二层的全国人大常委会会议厅。

按照宪法，只有全国人大才能决定是否修改宪法，而其常委会只能解释和监督宪法的实施；只有全国人大才能选举和任命、罢免之前提到的国家主席、副主席，总理、副总理，“两高”负责人这些副国级以上的领导；而其常委会，则任命和罢免国务院的部长和“两高”的副手等低一级的部级官员；另外，只有全国人大，才能批准年度预算。

与全国人大代表3000人的群体相比，全国人大常委会的人数更精悍——1名委员长，13名副委员长，1名秘书长，160名委员（共计175人），就是第十一届全国人大常委会 的人数。175人的规模，也是延续自第十届全国人大常委会的规制。

上述人员，不能同时在政府以及法院和检察院系统中担任公职，这也是为了避免出现自己监督自己的情况。

委员长、副委员长和秘书长以及委员都由选举产生。前三者，按惯例是等额选举，也就是说一个职位只对应一个候选人，而最后的委员，则是“差额选举”，会有候选人不能当选。

鉴于中国共产党的执政地位，全国人大常委会的委员长也都是中共党员，而且自原中共中央政治局常委乔石担任这一职务起，每届委员长，也都会由一位中共中央政治局常委出任。不过与国务院实行的总理负责制不同，委员长在全国人大常委会更类似于一个总召集人。

还有6位民主党派的领导人——中国有8个民主党派，他们是执政党中国 共产党的伙伴——出现在第十一届全国人大常委会副委员长的名单上。民主党派领导人担任副委员长，是惯例。

还有两位副委员长具备少数民族背景，也在少数民族地区担任过省部级官员。这也是惯例。一般来说，藏族、蒙古族、维吾尔族、壮族这4个少数民族自治区的政府主席们都有机会晋升为副委员长，历史上甚至曾经有4个少数民族干部都获任的情况。

在160名常委会委员（即全国人大常委）中，也有许多是来自地方或者部委的原省部级官员，很多正省部级官员在“退居二线”时，都会归于全国人大常委会。

所以也会出现这样微妙的场景——此前，在中央，他们是法律执行者。在地方，他们是被法律规范的官员。现在，到了他们领导制定与修改法律的时候了。

值得一提的是，若论 对政治现实的了解，确实要数这些官员。原来很多地方大员们对中央部委主导的某些法律规章虽有不满，但因为还要有求于各部委，大多也就私下抱怨抱怨。如今卸任去了人大常委会，过去的顾忌不用在乎了，积压在心中多年的块垒也有了发泄的必要——所以在讨论法律草案时，说话最猛烈直接的，往往是他们。

全国人大常委会是每两个月召开一次，按惯例都是逢双月下旬。一旦有特殊需要，经委员长会议决定，可临时召集会议。所以如果不是双月下旬，又在《新闻联播》中看到全国人大常委会开会的新闻，这就绝对是新闻了。

需要说明的是：全国人大的副委员长级别以上的领导、国家主席和副主席、国务院国务委员以上的官员、中央军委主席和副主席、“两高”的负责人，这些副国级以上官员，统称 “国家领导人”，他们是我们这个国家政权的核心高层。

为什么部长一般不当人大代表？

国务院各部委的部长、主任一般都不是全国人大代表。全国人大担负监督政府的职能，国务院各部委是其主要监督对象。为避免“自己监督自己”，国务院各部委的部长、主任一般只能列席人大，而不能担任代表。

副部长中担任人大代表的也不多，且一般是党外人士。

但由于所有副国级及以上的领导都是全国人大代表，因而一般由副国级的国务委员兼任的国防部部长、公安部部长都是全国人大代表。还有一些地方高官，在地方任职时成为了全国人大代表，后来调到中央当部长了，原来的代表资格就延续下来，成为特殊的“部长代表”，如现任国家民委主任杨晶，工信部部长苗圩等当选人大代表 时分别是内蒙古自治区主席和武汉市市委书记。有趣的是，虽然说国务院组成部门的部长、副部长鲜有进入全国人大的，但几乎每个国务院部委都有副部长任全国政协委员，且多是常务副部长。

代表中的地方官员有哪些呢？书记、省长是各省当然的代表。此外，常务副省长、发改委主任、财政厅厅长等也都是代表席上的常客。各省高法、高检和武警总队的负责人任代表也是惯例。

央行的各大区分行行长、各铁路局局长、副部级高校的书记或校长，一般也会在其所在的省当选全国人大代表。大多数地级市市长都是全国人大代表，而市委书记任代表的比较少。

给国家机构提意见的“伙伴”

好，到此为止，我们已经谈完了所有法定意义上的中央“国家机构”。接下来要谈论的，就不属于 国家机构的范畴。

想驱动国家机器，既要有能在机器图纸上画圈的领导者，拧紧螺丝的执行者，也不能缺少站在身边出谋划策，递送扳手的伙伴——如果说全国人大是领导者，国务院和其他权力部门是执行者，全国政协就是那个永远时刻准备提供意见跟你商量的人。

之前提到过，所谓全国“两会”，一指全国人民代表大会，其二，就是中国人民政治协商会议。尽管在口头上它们一直被并列称谓，但两者的区分还是相当明显——政协不是权力机关，不制定法律，不任免官员，官方将其定位为：爱国统一战线组织，是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构。

有点晦涩是吧？简单说就是，作为执政党的中共，领导大家一起商量国家大事的一个组织，重点在于“协商”。

再进一步简单 说，就是全国人大这个国家最高权力机构在做决定之前，作为执政党的中国共产党领导全国政协先跟大家一起协商一下，然后把建议给全国人大。也正因如此，全国政协的会议，每次都比全国人代会提前两天召开。

在全国政协中，“中共”是作为一个“界别”存在的，跟诸如教育界、体育界、新闻出版界等并列，一起参与协商讨论。

正因为政协本身是一个协商的组织，所以会出现很多跟全国人大截然不同的情况：

比如，和全国人大一样，全国政协也设有常务委员会，主持日常事务。由于政协并非权力机关，而且政协的目的就是为了协商，所以与全国人大常委会委员不能担任政府和法院检察院的公职不同，政协常委乃至于正副主席，可以同时是中央政府、最高法院、最高检察院的高级干部。

实际运行中，中央政府各部门，一般也都有副部长任政协委员，最高法、最高检也有副职任政协委员，这么做，主要是为了让这些干部，可以在政协会议上聆听大家的意见。中央政府各部门首长在政协会议召开期间到相关界别参加讨论，也已成为政协的惯例。

另外，普通的全国政协委员的人选，并不是选举产生，而是“酝酿”出来的——这与全国人大代表都是选举产生的不同。之所以如此，也是因为政协不是国家权力机构，既然是协商，选举则不为必要。

下一届的全国政协委员人员名单，由上一届的全国政协常委会决定。简单说，就是老政协决定新政协。

当然，也有些相同的惯例，比如在人选方面，全国政协常务委员会中的主席、副主席、秘书长以及常委，都是经中共中央建议，然后 政协方面提名后，由全国政协委员的全体会议选举产生。按照惯例，全国政协主席同全国人大常委会委员长、国家主席、国务院总理一样，都是中共中央政治局常委，级别也都是正国级。

我们通过全国政协的组织结构，不难看出“多党合作”和“政协协商”的意义。第十一届全国政协2 6名副主席中，有12名是中共党员，人数不过半，其中中共中央统战部部长，按惯例往往也是全国政协副主席。

余下14名全国政协副主席中，9名有民主党派背景，且名额分布平均，8大民主党派和全国工商联各有1人担任全国政协副主席；有两位藏族人士，分别是阿沛•阿旺晋美（2009年去世）和帕巴拉•格列朗杰；3名是港澳同胞，其中两位是香港、澳门前特首董建华、何厚铧。

香港第二任特首曾荫权说，中共中央曾经向他咨询是否有加入全国政协的意愿，但他考虑到自己正被香港廉政公署立案调查，婉拒了这项建议。这个表态是在今年2月，也就是全国两会召开前作出的。

政协委员中，学界、商界和文体界人士云集，而文体明星则不单出现在文体育界等传统界别中，在第十二届全国政协委员名单 中，陈道明属于无党派人士，而韩红则隶属于全国青联。

政协讨论的气氛往往比人大更为开放热烈，更时有尖锐的批评和质疑。

身为政协委员的复旦大学教授葛剑雄没有在2012年3月8日的教育界别联组会议上被安排发言，10名委员发言结束后，他突然站起身要求发言，当面要求与会的教育部部长袁贵仁就当年发生的考研试题泄露事件道歉，袁贵仁虽未道歉，但表态对作弊不能容忍，并介绍了对事件的查处情况。

不同于人大的议案和建议，政协委员向大会提交的称为“提案”。提案一般是针对党政部门有关工作的建议，但必须经提案委员会审查后才能正式立案。

2012年政协提案共有6242件，其中立案的5808件。全国政协每年都有“1号提案”，但大众对“另类提案”的关注程度，似乎要高于 “1号提案”——每次政协开会期间，一些令人匪夷所思的提案，往往也成为公共话题。

重庆陶然居总裁严琦提出的取缔社会网吧、中国美容时尚报社社长张晓梅提出的老婆做家务须发工资等提案，都曾在互联网上被吐槽。

与全国人大代表类似，全国政协委员有任期规定——每届5年，也同样没有任期限制。从理论上说，这就会出现一些堪称“活化石”的全国政协委员。

沙博理，98岁，美国人，后加入中国籍，他从第六届全国政协就开始担任委员，至今已有20余年。沙博理是最年长的全国政协委员，以及在全国政协委员职位上连任时间最长这两项纪录的保持者。因为身体原因，他已经连续两年没有出现在全国政协的会议现场，许多人依然想在今年的会议上看到他。

出于统战的需要，高 鼻子蓝眼睛的外国面孔出现在全国政协的会议上，也不是新鲜事。全国政协自1978年开始，吸纳了十多位中国国籍的国际友人加入，其中马海德和爱泼斯坦，还当选了政协常委——他们不再是“中国人民的老朋友，”而是实实在在的“中国人民”。

中国的八大民主党派

在中国，除执政党中国共产党之外，还存在八大参政党，它们分别是——中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。

按照规定，各级政府要向民主党派机关提供经费保障。

长期以来，八大民主党派逐步形成自己发展党员的领域。如民革以与原中国国民党有联系的人士为发展对象；民盟、民进、农工党、九三学社主要由高、中 级知识分子组成；民建以经济界人士为主；致公党主体是归国华侨、侨眷；台盟则“由居住在中国大陆的台湾籍人士组成”。

尽管吸收人群不同，但它们每年发展党员的频率都是相同的——净增率以不超过5%为宜，具体由各民主党派中央从总体上掌握。而在民主党派中，也有一部分“交叉党员”，即既是中共党员，又是民主党派人士。

一般情况下，八大民主党派的主席，多会成为全国人大副委员长，而常务副主席，多会进入全国政协担任副主席。

到此为止，两会所有能涉及到的机构，都已经说完。而接下来想谈的，是两会的运转法则。

首先就是，中央领导们，如何参加地方代表团的会议。这里说的中央领导，主要是指作为执政党的中共的政治权力核心——中央政治局常委们的行动规 则。比如，政治局常委们如何奔波在各个会场和驻地参加小组讨论，看望代表们。

一个常委不可能跑遍所有代表团，他们各有分工。

其实道理也很简单，跟普通人一样，无外乎是：自己作为人大代表所在的地方代表团，肯定要去；自己分管的工作中需要重点关注的地方代表团，肯定要去；自己的家乡或者曾经工作过的地方代表团，于情于理，也都要去一下。

2012年两会，时任国家副主席的习近平除前往有任职经历的上海、浙江、福建代表团外，兼任中央港澳工作协调小组组长的他还去了香港和澳门代表团。而全国政协主席贾庆林去了三个地方代表团：北京和福建是他曾经工作的地方，台湾团是他每年都要去的，与台湾团代表谈话的关键词都是和平发展。

每年“两会”期间，各个常委 们都要参加自己所在代表团的分组审议。他们在省级选举单位当选全国人大代表，和其他代表一样，必须开分组的会。这些地方，多为出生地或曾经的工作地，比如胡锦涛在江苏团，而温家宝在甘肃团。

全国人大的代表团中，除了各地代表团，还有一个人民解放军代表团。2008年后，胡锦涛每年最后参加的分组会议，则是以中央军委主席身份参加解放军代表团的讨论。

自己曾经当过一把手的地方，领导们通常十分关心。

2012年，时任中纪委书记贺国强就到了自己主政过的福建和重庆，“刚才重庆的同志讲，现在重庆的气候和北京的气候有很大的差异，今年北京冷的时间比较长……所以希望大家注意防寒保暖，注意保持身体健康。”

不仅说天气，还会有更实质的支持。2012年，时任副总 理李克强参加辽宁代表团的分组审议时说：“对于辽宁的发展，能支持的中央尽力支持，我这叫‘举贤不避亲’。”

老领导们对自己曾经工作过的地方很熟悉，也放得开。2011年，时任副总理张德江参加浙江团审议时，这位老书记信手拈来浙江的基本数据和信息，要求浙江企业家警惕脱离实体经济，“今天炒房地产能来钱，搂一把；明天炒古玩能来钱，你搂一把，假的。汉代的古玩可能是今天造的，你的钱白投了，你玩不过人家。”

中央领导到地方代表团参加讨论，也只是简简单单地吃饭。2009年“两会”期间，时任政治局委员、中组部部长李源潮在江苏团的一顿午饭，地点是江苏代表团所在的餐厅，一桌四人，江苏地方高官作陪。除了李源潮取自助餐时众人谦让在后外，吃饭期间大家亦各行其是。就在 李源潮的邻桌，一位人大代表还正常接受记者采访。

20分钟后，李吃完走人，几位官员相送，要出宾馆大堂门口时被李用手止住。

对各地方代表团来说，中央领导来听会，很重要，如果能迎来部长们，也很重要。按规定，很多部长都要列席全国人代会各省代表团的审议，以便听取意见。而在开会间隙，地方还有一项与部委沟通的最重要安排——由省委书记和省长一起拜访某位部长。

可以说，全国“两会”是中央和地方关系最亲密的时候，你来我往在这短短十来天里最密切。那么，地方会如何抓住这个时机，跟中央说什么，怎么说？

先说部委高官光临地方。虽然大多数部长们的行程，是在全国人代会正式开幕时就大致安排好的，而且他们会到哪个省份的代表团，没有特别的规定，但也 不是没有解读空间。

比如2010年，住建部部长姜伟新则参加了海南团的审议，当年“两会”前一段时间，海南房地产业有过全国瞩目的火热现象。

国土资源部部长徐绍史，在2010年全国“两会”时，分别参加了宁夏代表团和辽宁代表团的审议。

而前一年，他就到过这两省考察。去宁夏是代表国土部和当地政府签订一个“共同促进宁夏经济社会跨越式发展”的协议书，并参加了一个土地开发整理重大工程项目启动仪式；在辽宁则考察了农村土地整治现场，《中国国土资源报》的报道说，辽宁坚守耕地红线的任务非常繁重。

对于这些部长们的到来，地方自然非常乐意，他们要抓住这个时机提诉求，要资源、要项目、要政策。

2009年，新疆发生了“7•5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件 ，第二年的全国“两会”，这个事件就成了向中央求发展的例子。在新疆官员的表述中，“7•5 事件”坚定了新疆加快发展步伐的决心。

当年，喀什地委副书记艾克拜尔发言说，喀什是少数民族聚集区，反分裂斗争的前沿阵地，因此，必须加快经济发展，“特别是要比周边国家发展得更快、更好，才能进一步增强党的向心力”。

在这些分组会上，地方官员的发言相当紧凑高效，一人言毕，马上就会有人接上，不会怠慢每一次陈述愿望的机会。2010年，时任证监会主席尚福林列席了重庆团会议。审议中，重庆的国资委主任崔坚说：重庆在内心，希望将建立不久的畜牧远期交易所发展成期货市场，“如果把生猪交易搞好，那么尚主席就会喜欢我们。”


他话音刚落，重庆市市长黄奇帆马上插话：“发展到一年交易1亿头，就能决定全国10亿头猪的价格。你支持我们一把，就能够做成很好的猪 市场。”“如果有时间的话，尚主席能否来看一看？”崔坚邀请说。

不过，近年来，各地的诉求早已经不只满足于财政拨款、上项目和给具体政策，他们更想要的，是比如能够有“国家级试验区”这样的优惠“帽子”。

看看各个代表团的简报就知道了。近几年每个省几乎都提出“××经济区”或“××示范区”、“××试验区”，全都体现在发言中，有的要求上升为国家发展战略；已成为国家战略的，则要求上升到更高的层次。

一些类似“低碳城市”、“循环经济示范区”或传统的“国家高新区”等，这些更容易争取到的政策竞争者更多。许多省份主动希望自己成为“试验品”，比如2011年，黑龙江和内蒙古都提出资源税改革试点诉求。

对“帽子”的渴求，中西部地区显然比东部更强烈 。比如广东和上海，并不像其他地方一样会要求很多政策或项目。

上海市市委政策研究室主任王战有一次对媒体解释，“不是说政策越多越好，关键是要准。”大规模基础设施建设阶段，在东部发达省份已经过去，资本市场的发达使他们也已经有多种筹资渠道，现在，他们更着眼于产业结构和企业组织结构的调整。“只要把产业升级的方向看准了，在资金筹措方面会形成比较好的配套方案。”

不过，对于各地方代表团热烈的发言，列席审议的部长们，大多只听不说，只记录不许诺。

所以，接待部委高官来访远远不够，还要主动出击——地方官员拜访中央部委。一位经常采访“两会”的记者说，晚上不开会的时候想采访各省的明星官员，去敲宾馆房间，一般是不在的，他们可能正在进行拜访部 委官员的“早春之旅”。

去找什么部委，当然要看省里的发展需要。热门的部委一般是国家发改委、财政部、交通运输部、水利部和国土资源部等。

比如2010年的“两会”，时任内蒙古自治区党委书记胡春华就拜访了国家发改委主任张平，与财政部部长谢旭人座谈。根据报道，这两位领导都对内蒙古表示了支持之意，还说会认真研究和解决内蒙古发展中遇到的困难和问题。

一些部委听起来与经济无关，但具备资源分配功能，也是地方官员拜访的集中点。根据《南方周末》的统计，比如中科院，2012年就接待了江西省、广东省、天津市、吉林省的领导们—在中国的资源分配体制下，中科院是国家中长期科技发展规划的主要制定机构。

还有科技部，2012年它迎来了广东省和陕西省主要领导 的拜访。

除了部长们，大型国企特别是央企的领导，也是很多地方官员拜会的对象。其中，“一个矿和三桶油”是最受各省领导追捧的四大公司。

2012年，中国五矿集团公司总裁周中枢，被山西、湖南、安徽和青海四省的省委省政府主要领导拜访过。五矿是中央管理的39家国有重要骨干企业之一。

中石油、中石化和中海油“三桶油”的领导，也备受地方官员领导青睐。2012年全国两会期间，云南省领导拜会了中石油领导。吉林省、安徽省和广东省茂名市拜会了中石化；江苏省和海南省拜会了中海油。

而对于那些市厅级官员来讲，见个部长就没那么容易了。他们往往会选择各部委中的司级官员，其实，在部委里，大部分的具体工作还是由司级负责，所以地方领导拜访部委的司级官员最为 常见。

两会驻地宾馆都有“背景”

哪些代表团下榻哪个驻地，每年并不一样。两会驻地，由全国人大办公厅和全国政协办公厅安排，采取“轮换制”，每年有所变化。但这些驻地一般都有官方背景，并且通常是以下这几种：

首都大酒店、国谊宾馆、友谊宾馆——它们的主管单位是国务院机关事务管理局。

解放军代表团历年的固定入住之所京西宾馆，隶属解放军总参谋部。除了一年一度的两会，历年党代会期间它均有接待任务。西直门宾馆则隶属解放军总政治部。

坐落于北京市西长安街的中国职工之家，是中华全国总工会所属事业单位，类似的还有隶属全国妇联的好苑建国酒店。

以省级行政单位命名的大厦一般也是两会代表委员驻地，比如内蒙古大厦、福建大厦 、湖北大厦等。这些大厦由各省级政府兴建，各省驻京办在这里办公。

还有几家国有企业兴建的宾馆，比如北京首创股份旗下的新大都饭店，北京京仪集团有限责任公司所属的京仪大酒店。再比如北京会议中心，这几年，人大北京代表团尽地主之谊，选择了地理位置较偏远的这家宾馆为驻地。它隶属于北京市国资委下辖的北辰实业，距人民大会堂路程超过20公里。

有些宾馆多年来被同样的代表团或界别确定为驻地，例如北京贵宾楼饭店，特邀香港、特邀澳门界别的委员多年来一直在此，很重要的原因是这家宾馆拥有港资背景。

来源: 《壹读iRead》2013年第5期