财经观察之167 --- 国外如何发展区域经济

来源：《中国经济快讯》

 

摘要］日本：以地区发展法律体系为核心。为了应对区域问题，日本政府在地
区政策方面进行了很多努力，具有一些明显的特色。主要体现在以下３个方面：１、
重视地区发展立法；２、实行规范和大规模的财政转移支付；３、重视地区开发金融
的作用。

　　加拿大：从中央集权向地方分权演变。总体来看，加拿大的地区政策具有以下的
几个特征：１、联邦的财政转移支付发挥重要作用；２、决策过程与项目实施的分权
化；３、强调各主体之间的合作伙伴关系。

　　德国：以财政平衡政策为中心。德国的区域经济政策具有明显的特色，主要表现
在区域经济政策是“国土整治政策”的一个组成部分。从区域经济政策本身的侧重点
来看，更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济
的均衡发展和稳定，带有较强的区域“结构”政策的色彩。德国区域政策主要应用财
政手段。

　　日本：以地区发展法律体系为核心

　　日本自五十年代后期开始到六十年代末连续１０余年经济取得两位数的增长，在
空间上出现了严重的发展不平衡的问题。人口和产业过度集中于少数大城市，山区农
村则出现了“过疏”化，一系列区域问题急剧显现。为了应对区域问题，日本政府在
地区政策方面进行了很多努力，具有一些明显的特色。主要体现在以下３个方面。

　　１、重视地区发展立法

　　日本的地区政策体系是以地区发展的法律体系为核心的。早在１９５０年，日本
就制定了《国土综合开发法》，作为地区发展的根本法。该法对有关国土和地区开发
的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施作出了明确
的规定。根本法与后来陆续制定的一系列关于地区发展的法律林郭岛振兴法人《过疏
地区振兴特别措施法》、《新产业城带建设促进法》、《筑波研究学园都市建设法》
、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等一起，构成了一个完整的地
区发展法律体系。

　　２、实行规范和大规模的财政转移支付

　　日本知名财政学者神野直彦教授在描述日本财政体制的特征时，称之为“集权分
散型体制”。所谓集权，指的是中央政府在提供公共产品和服务方面具有压倒性的发
言权；所谓分散，指的是在实际担负公共产品和服务的支出上地方政府占有较大的比
例。集中大部分税收手中央财政的税制结构和中央财政向地方财政的大规模的转移支
付，是这种体制重要的两个实质性内容。

　　日本的财政转移支付的根本原则，是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向
其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。财政转移支付中的主要项目之一——普
通交付税的分配方法就明确地体现了这一原则；此外，国库补助金的拨付大部分也是
按照地区政策的目标，主要用于欠发达地区的各项基础设施建设。可以说，地区政策
的大部分政策手段都是通过国库补助金形式的财政转移支付来落实的。从这个意义上
讲，财政转移支付是地区政策的最基础和最重要的政策手段。

　　３、重视地区开发金融的作用

　　地区开发金融是政策性金融的重要组成部分，它在贷款的发放上以促进特定地区
的产业发展为直接目的，贷款对象限定于特定地区的企业或法人。日本的地区开发金
融以１９５６年北海道开发金融公库的设立为开端，１９５７年，东北地区成为公库
的业务范围地区；此后，其他一些地区也都纷纷提出要求，要求政府设立针对该地区
的类似的地区开发金融机构。为此，政府认为不宜在各地都单独设立独立的机构，因
此决定在日本开发银行中设置“地方开发局”，统一承担面向这些地区的地区开发金
融职能。

　　加拿大：从中央集权向地方分权演变

　　一、区域经济发展概况

　　目前加拿大区域经济发展的总体格局是：开发较早的东部地区（纽芬兰、诺巴斯
科堤亚等省份）由于传统支柱产业渔业的衰落而成为落后地区；西部地区（卑斯省）
传统的林、矿等资源型产业发展平稳，并且在经济的多元化方面取得了成功，因此经
济发展态势相对较好；以多伦多和蒙特利尔为中心的中部地区由于以汽车及零部件制
造为主的制造业的崛起而成为加拿大的经济中心和最发达的地区。目前，中部的安大
略省集中了全国１／３以上的人口和就业、４０％以上的ＧＤＰ和半数以上的制造业
出口额。魁北克省仅次于安大略省，人口、就业和ＧＤＰ均为全国的１／４左右。

　　二、地区政策的特征与评价

　　总体来看，加拿大的地区政策具有以下的几个特征：

　　（１）联邦的财政转移支付发挥重要作用

　　加拿大联邦政府财政支出中有２０％以上是拨付给地方（省）政府使用的，对于
平衡各省的财政能力、保证各地方政府都能为居民提供一定水平以上的公共田务起到
了很大的作用。联邦政府对省政府的财政拨付是通过３个途径进行的：第－，最大的
财政拨付是按人口为各省提供对保健和高中以上教育的支持，这部分支出约占拨付总
额的５０％以上；第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障
支出，规模接近拨付总额的２０％；第三部分是财政均衡化支出，即狭义的财政转移
支付。联邦政府按照一定的公式计算各省的财政收人能力来确定给各省的转移支付额
度，穷省多得，富省不得或少得。支付规模占拨付总额的近３０％。

　　（２）决策过程与项目实施的分权化

　　从对加拿大地区政策的历史回顾可以看出，地区政策的决策与实施经历了一个从
中央集权向地方分权演变的过程。这一方面是由于行政体制总体上的分权化潮流；另
一方面是出于使政策能够更贴近各地区的实际和更有实效的目的。现在，４个地区发
展机构各自都在实施彼此不同仁针对本地区经济发展中突出问题的政策措施，这样就
避免了政策的“一刀切”和脱离实际的现象。

　　（３）强调各主体之间的合作伙伴关系

　　加拿大地区政策实施中的一个突出特点是强调联邦、省、社区、私人企业等不同
主体之间的合作伙伴关系。这种合作伙伴关系主要是通过政策制定过程中的公众参与
、各级政府部门之间的及时沟通、存在对各部门的政策进行协调的机构、把私人企业
作为地区经济发展的主体等方面来实现的。如Ｆｅｄ．ＮＯｒ的政策重点就放在支持
区域内的中小企业发展上。

　　德国：以财政平衡政策为中心

　　一、区域经济发展概况

　　前西德是发达国家中地区发展最为均衡的国家。一般认为，这一方面与德国长期
的地方分权的政治传统有关，另一方面得益于其独特的区域经济政策。１９９０年东
西德统一之后，德国又对经济相对落后的东德通过大规模的投入促进其经济发展，取
得了明显的成效。以下将对前西德以及德国的区域经济政策进行扼要的介绍。为叙述
方便，除特殊需要外均统一称之为德国。

　　德国的区域经济发展格局经历了以下３个阶段：１、南方相对落后阶段。德国工
业化起源于北方，以鲁尔为中心的老工业区依靠资源优势成为德国工业化早期的主要
动力。２、北方相对落后阶段。第二次世界大战前后，德国新兴的机械工业在南方兴
起，北方老工业区结构转变缓慢，成为经济萧条的老工业区。３、东、西德统一后，
东部成为严重落后地区。

　　二、区域经济发展政策特征

　　德国现行的区域政策是二战后形成的。二战后德国在区域政策上极其重视均衡发
展，形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。德国在《联邦基本法）（
和宪法）第７２条中规定，国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。从这一点可
以看出，促进落后地区的发展，缩小地区差距，在国家的政策目标中占有相当重要的
位置。

　　德国的区域经济政策从解决地区间经济发展不平衡的政策着眼点来说与其他发达
国家相类似，但就整个政策体系而言又具有明显的特色。主要表现在区域经济政策是
“国土整治政策”的一个组成部分，而国土整治政策是包括区域经济结构、人口、土
地利用、基础设施（包括能源、交通、教育、文化等）、地区景观等在内的一个综合
政策体系。从区域经济政策本身的侧重点来看，较少有为国民经济总体增长服务的色
彩，而更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济
的均衡发展和稳定，带有较强的区域“结构”政策的色彩。

　　德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民
经济活动的空间均衡。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各
州人均税收平衡化，主要做法是法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款。通过法人
税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的９２％。通过税款转移可使穷州人均财政
收入达到全国人均的９５％。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。二是纵
向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。

　　德国的区域经济政策能够取得较好的成效，在很大程度上还应归结为联邦政府内
有专门的协调机构和有严密的实施规划。联邦政府内的协调机构名称为“区域经济政
策部际委员会”，成立于１９６４年，其前身是“贫困地带问题部际委员会”。联邦
经济部担任议长和秘书处，委员会成员由财政、农林、劳动、交通、城市住宅、内务
、邮政、国防等各部的官员构成。

　　制定于１９６９年、成为那时以来的区域经济政策的法律依据的强于共同任务—
—区域经济结构改善——的法律中规定，各地区在实施“共同任务”时，必须制定“
基本计划”，内容包括区域的范围、计划目标、分年度资金计划。各种援助政策的前
提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。基本计划的制定是由包括联邦政府和各
州政府的经济部长构成的计划委员会负责的。这种严密的规划和实施体系提高了政策
的实效性