《大明风云》系列之3——明基奠立

第二节 废除地方行中书省实行“三司分立制衡”

　　幸好当时的华云龙已经重病在身，还没等到回南京就一命呜呼，也免了秋后大算账。不过对于当时的洪武皇帝来说，华云龙虽死，但他的心里一点也不轻松。想想很悬，华云龙敢住到脱脱府第，想做中书省丞相？想做第二个朱元璋？我朱元璋不也是由中书省派出机构行中书省的丞相起家的？想到这些，朱皇帝心里的气没得说。对大臣的肆意胡为，对元朝沿袭下来的制度的不满，就以自己偏执型的个性来讲，应该早就出手了，但朱元璋考虑再三，一忍再忍。直到洪武九年，大明帝国内外局势已比较平稳，他开始着手削弱地方权力，加强中央集权的政治制度改革，以防止地方势力与臣下权力坐大，这即是后人熟知的洪武年间地方行政机构和制度改革。这一改革，主要有两个层面：

　　第一个层面：将故元的地方省级“集权”机制改为地方省级“三权分立”制纵览中国历代政治制度之发展演变，细心的人们就会发现，中国历代王朝发展有这样一道“风景”：那就是总体来说，后一王朝往往比前一王朝更趋强化中央集权，越到中国传统社会后期，中央集权的强化就越厉害（极个别特例除外）。

　　明朝开国，百废待举，制度初立，政治体制上大体沿袭了元朝旧制，有的甚至连名称都基本上沿用。但问题是元朝是一个少数民族建立起来的大一统帝国，这是一个经济文化落后的民族对经济文化发达的民族的征服后出现的尴尬又无奈的结果，而蒙元帝国恰恰是汉化——实际上是先进文明化做得很不成功的。元朝统治近百年，到末代皇帝元顺帝时，大多蒙古贵族连汉语都不会说，更不要说是吸收以汉民族为主体的传统文化精华，他们充其量只学了点汉文化的皮毛。所以元朝政治体制的一个重要特点即是沿袭了部分蒙古族原始部落贵族制的政治要素。

　　蒙元时代将唐宋中央行政制度中“三省分立”的丞相制变成了实际上一省制——中书省。中书省尽管设立了左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事等许多官职，尽管这些职官的地位不等、职权不同，但其中的右丞相的地位与职权却特别大，毫不夸张地说近似于“二皇帝”，分享皇帝的权力。

　　同样，元朝地方行政机构的设置也颇为独特。元朝除了中书省直接管辖的地区——“腹里”外，全国其他地方都设立了行中书省。行中书省，顾名思义就是在某地行使中央中书省的权力，是中央中书省的派出机构。既然这样，地方行中书省的机构与官员设置也与中央的中书省相对应，地方行省中均设有左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事，掌管一方军政、民政、财政大权，史载“行中书省，凡十一，秩从一品。掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里……凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。

　　可以这么说，元朝政治体制中，地方的权力极大。尤其是作为行省一把手的丞相总揽一个省的军政刑名等大权，权力集中，很容易造成地方上一把手一手遮天，腐败横行；同样，这种制度也容易造成地方坐大，对抗中央，中央号令不行。所以元顺帝后期面对大规模农民起义时，中央朝廷就不能号令地方一致行动，最终使得农民起义之火成燎原之势。元朝为什么亡得很快，与地方“一把手”制度的设置不无关系。假如元顺帝不亡国，元朝的这种地方行中书省制很容易演化为严重的地方割据。

　　由此可以说，朱元璋对行省制与丞相制的深恶痛绝，并不完全是由他的个性猜忌与独断所导致的。更重要的是，行省制和权力甚大的丞相制与中国传统皇权帝制有着内在的冲突。所以，洪武初年沿用元朝的地方行政体制本身就有很大的问题。这对于有着“非凡经历”和极强权力欲的朱元璋来说自然是最不能容忍了。

　　洪武九年（1376年）五月，朱元璋下令，改地方行中书省为承宣布政使司，“设布政使一人，正二品；左右参政各一人，从二品；改左右司为经历司，设经历一人，从六品；都事检校各一人，从七品；照磨管勾各一人，从八品；理问所正理问，正六品；副理问，从七品，提控案牍省注。”

　　布政使名称的来历，《明史》说得很明白：“布政使掌一省之政，朝廷有德泽、禁令，（通过布政使）承流宣播，以下於有司”，即意为“秉承皇帝圣意、宣扬皇帝美德而布政于天下”。当时全国各地布政司管辖范围的划分，大致仍沿袭了元朝各行省所辖地区，除南京直辖外，共设12个布政使司，它们是北平、山西、陕西、河南、山东、浙江、江西、福建、广西、四川、广东、湖广。洪武十五年，增置了云南布政司，这样就变成13个布政使司。永乐十一年又增置贵州布政使司。由此而言大明帝国应该有14个布政使司，但明朝历史上压根儿就没有过14个布政使司的说法，明朝永乐时期定制就是13个布政使司，那么还有1个布政使司“跑”到哪儿去了？

　　要解答这个问题我们就要首先讲讲南京与北京的建置。南京建置是在洪武元年，是将今天江苏的苏南、苏北和上海、安徽皖南、淮北等地区单独划了出来，共计是15府和3州，它们分别是徐州、淮安府、扬州府、镇江府、应天府、常州府、苏州府、松江府、凤阳府、滁州、和州、太平府、庐州府、广德府、宁国府、池州府、安庆府、徽州府等。因为这些地区在朱元璋看来特别重要，一则安徽淮北和皖南是朱元璋的“龙兴之地”；二则江南地区是全国首屈一指的粮仓，素有“苏湖熟，天下足”之说，所以朱元璋将它们划为大明天子直辖的南京范围。再进一步说下去，明都具体所在地即今天南京及其附近的江宁、上元两县，朱元璋给它定名为应天府，意思为“上应天命”。那时的南京是京畿地区，当然不与其他地方布政司同列，它要高于其他地方的布政司。因此从洪武到建文年间，明朝地方维持13个布政使司的建置。永乐十一年增置贵州布政使司，但后来永乐帝迁都北京，正式确立与稳定南北两京制，这样一来，原本的北平布政司从省级布政司中“提升”出来，但又增进了一个贵州布政使司，刚好维持了原本的13布政使司建置。自此以后整个明代地方省级布政司一直维持这样的建置格局。

　　同时，在布政司之外，朱元璋还在地方上设立了其他两司，它们共同形成了地方权力的“三司分立”。“三司”就是指地方上最高的三个并行权力机构，它们的长官就是人们俗称的封疆大吏。“三司”具体是指：承宣布政使司，设左右布政使各一人，正二品，掌管一省的民政和财政；提刑按察使司，以提刑按察使（简称按察使）为长官，“掌一省刑名按劾之事，纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”，即负责一省的刑狱诉讼与监察；都指挥使司，以都指挥使为长官，“掌一方之军政，各率其卫所以隶于五府，而听于兵部”，即主管一省的军事。都指挥使司除了设立前面说到的13个布政司地区外，明朝还在边疆少数民族地区广为推广。

　　这样一来，原本由一个衙门——行中书省长官总揽的大权现在被朱元璋分拆到了三个平起平坐衙门的三四个长官手中，它们各司其职，互不统属，互相牵制，又各自直属中央朝廷。一旦遇到重大事情，必须在布、按、都三司长官会议上讨论，上报给中央有关的部院。这样地方官的权力大为削弱，中央集权得到了加强。

　　明代

　　行省

　　“三司”承宣布政使司——民政、财政

　　（左右布政使各1人，相当于省长）

　　提刑按察司——刑狱、诉讼与监察

　　（按察使1人，相当于省高院、检察院和公安厅一把手）

　　都指挥使司——军事

　　（都指挥使1人，相当于省军区司令）

　　提举学政（明英宗时增设）——教育、科举

　　明代第二级地方政权机构是府，府的长官叫知府。还有一种与府地位相同的机构，叫直隶州，名称的意思是直属布政使司的州，其长官叫知州。

　　明代第三级地方政权机构也就是中央政权直接管辖到的地方最底层的一级权力机构就是县，其长官叫知县；还有一种与县地位相同的一般州（也叫属州），其长官也叫知州。

　　府、州、县因为管辖的范围相对比较小，朱元璋没有必要担心它们有多大危险，所以一般来说地方上的行政、司法与钱谷等都由地方长官一把抓。明代这两级地方行政机构基本上没有什么“创制”，大致沿袭了中国数千年的政治传统机构罢了。

　　第二个层面：将元朝的地方四级行政制精简为三级行政制从精简行政层级这个层面来说，朱元璋的改革其实也没有多大的新意。中国历史上早已有过许多这样的先例。大凡在王朝中后期，中央政权对地方的管辖力和渗透力日益减弱。为了加强中央集权，许多王朝中后期往往增设地方行政级制以加强对地方的管理。例如汉朝后期就在原来的郡县两级制的基础上再加上“一顶帽子”州这一最高的地方行政机构，但实际行政效率反而变得更差了；因为王朝中后期往往是政治腐败，上梁不正下梁歪，行政效率低下不是靠增设行政机构来解决的。这是中国历代王朝发展中的“通病”，而且这个“病”一般都病得不轻，无法靠自我反腐、自己治疗来解决的，必须通过农民大起义或政治大动荡之类的大手术来彻底进行“清淤解毒”，使社会更新——新王朝的建立。这可视为中国历代王朝通常出现的第二道“风景”。

　　中国历代王朝发展的第三道“风景”，那就是新王朝立国稳定后，总是借鉴前一朝的成败之教训，对原先直接沿用的前朝行政体制进行针对性的简化或改革。当然这样做的中心宗旨是为了加强君主专制主义中央集权。元朝的地方行政实行行省、路、州和县四级制。朱元璋时将“路”这一级行政机制废除了，简化成地方省、府（州）和县三级地方行政建制，传达与执行政令更加便捷了，行政效率相对提高了。从此明清帝国地方行政一直维系三级建制的基本格局，直至现在已经有600多年了，我们今天依然实现的是地方三级行政级制（现在的地方行政级制比较复杂，按宪法规定是三级省、县、乡，实际上是四级，省、市、县、乡）。由此可见朱元璋行政体制改革对后世的深刻影响。

　　元代与明代地方行政级制对比

　　元代地方行政四级制明代地方行政三级制

　　行中书省（简称行省）布政使司（俗称行省）左右布政使

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　　路∣︱

　　∣府、直隶州知府、知州

　　府（州）∣︱

　　∣县、散州知县

　　县