第十五章 新疆边境地区城乡一体化研究——以阿克陶县为例
张庆园
一、研究背景
党的十八大报告指出，“三农”问题是全党工作的重中之重，坚持走中国特色现代化道路，推动城乡发展一体化成为解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化指的是随着我国特色社会主义社会的不断发展，需要将人民生活的载体（城市和乡村）融为一体，在社会发展、经济一体化、体制一体化以及人口一体化发展中相互依存、互补融合、协调发展，从而达到共同繁荣的过程。
新疆地处祖国边陲，幅员辽阔，目前正面临经济发展重要战略机遇期和经济社会转型的关键时期。一方面，随着西部大开发的深入进行和全国各地的支疆行动，大大促进了新疆城乡经济发展，加快了城乡一体化进程；另一方面，新疆内部区域发展不平稳，城市农村发展不协调，城镇化水平低，城乡发展落差的增大不利于社会和谐稳定发展，不利于全面小康社会的建立。国内学者在对城乡一体化的研究中，主要集中在对城乡一体化概念、内涵、意义、动力机制、实现途径、规划模式等方面的定性探讨上，关于新疆城乡一体化的研究较少。
新疆占全国陆地总面积的六分之一，同八个国家接壤，天然形成的天山南北也给南疆、北疆城乡一体化发展带来极大的不一致性。新疆城镇成串珠状分布于盆地的边缘，形成“一圈、三带”空间组合模式，构成了一个乌鲁木齐都市圈，北疆、南疆铁路沿线和沿边境城镇三个城镇化发展带。新疆南北疆城乡发展不一致，城乡行业的劳动生产率差异大，导致北疆城镇一体化融合更快，而南疆发展更慢，新疆工业化的快速发展促使了城市经济的快速发展，城镇居民收入快速增加，城市产业规模与空间集聚效应高于乡村。
二、新疆城乡一体化发展现状
（一）城市化发展水平不断提高
近六年来，新疆整体的非农人口比率不断提高。以非农业人口占全疆总人口的比重来看，已从2005年的36.87%增加到2010年的46%。
三、阿克陶县城乡一体化发展现状
阿克陶县地处我国西部边陲，位于新疆西部天山与昆仑山交接处的帕米尔高原东麓，塔里木盆地西缘，为克孜勒苏自治州辖县。东北面与同属克州的乌恰县相邻，北、东、南三面均同喀什地区的六县接壤，西部、西北部和吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两国毗邻，边境线长380余千米。历史上“丝绸之路”穿境而过，一直是联系中亚、西亚的重要通道。阿克陶县国土面积2.42万平方公里，分为平原农区和高山牧区两部分，其中高山牧区占96.4%。全县辖15个乡（镇、场）119个村。总人口21万人（农业人口16.6万人），其中少数民族人口占总人口97.37%。全县耕地面积27万亩，人均耕地1.3亩，属半农半牧的国家级贫困县。阿克陶县现辖9个社区居委会、2个镇、11个乡、2场，即阿克陶镇、奥依塔克镇，玉麦乡、皮拉勒乡、巴仁乡、加马铁热克乡、喀热开其克乡、克孜勒陶乡、恰尔隆乡、塔尔塔吉克族乡、库斯拉甫乡、布伦口乡、木吉乡，托尔塔依农场、阿克达拉牧场。虽然近年来阿克陶县经济社会发展取得了一定发展，但相对于整个新疆全区仍存在一定差距，城乡一体化水平还处于较低水平。
（一）城镇数量少，乡集镇多，城镇化水平低，城镇规模普遍较小
全县共有15个乡镇场，仅有2个建制镇，其中包括县城城关镇阿克陶镇。全县城镇化水平17.2%，远低于全国平均水平46.6%，远低于新疆平均水平39.85%，全县城镇化进程长期处在缓慢增长状态过程中。全县城镇、乡集镇普遍规模小，除县城人口约3.3万人（不含暂住人口），其余乡镇场总人口上万的仅有5个，其他乡镇场总人口大多在5000人以下，镇区人口规模上万人的只有县城城关镇，其他乡镇场镇区人口均不超过5000人，最少的只有不到600人，镇区建设规模除县城达到3平方公里以上，其余大多在50公顷用地规模以下，最小的不到10公顷，城镇集聚规模效益难以实现。
（二）经济稳步增长，并呈现加速发展趋势
多年以来，阿克陶县经济保持平稳发展，从1990年到2009年，县域经济发展出现两个明显不同的发展阶段，1990年到2000年的十余年间，县域经济处于缓慢稳步增长阶段，生产总值和人均生产总值年增长率保持在5%左右。进入21世纪后，国家实施区域平衡发展战略，并于2000年提出西部大开发战略，许多倾斜政策和财政支持，促使阿克陶经济快速发展，经济增长速度开始加剧，经济总量逐年提高，年增长率保持在18%左右。2010年新一轮援疆战略的开始，给新疆未来的发展注入新的活力，阿克陶县步入了一个新的快速发展阶段。
（三）城镇分布分散，平原集中，山地分散，城镇多沿水系、交通线分布，城镇之间交通不便，缺乏有机联系
阿克陶地广人稀，城镇分布分散，城镇密度每万平方公里不到1个城镇，乡镇密度每百平方公里仅有0.6个。受地形影响，县域北部平原乡镇集中，仅占国土面积3.55%的872平方公里的平原地区，集中了全县9个乡镇场，占全县乡镇场的60%，而山区占国土面积的96.45%、23668平方公里，只分布了全县乡镇场的40%。城镇分布另呈现沿水系、交通分布的特点，其中沿全县5条主要水系分布了全县8个乡镇场，占53%，沿国道、省道分布乡镇6个，占40%。全县交通设施落后，交通等级不高，可达性差，各乡镇场之间尤其是山区城镇东西方向缺乏交通通道，城镇之间基本无联络关系。
四、阿克陶县城乡一体化发展建议
（一）加快各项社会事业发展，提高城乡社会公共服务水平
积极提高“两基”和“双语”教育水平和质量，努力发展学前教育，在普及义务教育的基础上，逐步形成初等、中等教育相互协调、结构合理、适应经济社会发展需求的教育体系；重点发展基础教育，稳步发展普通高中、职业高中的教育，办好一批示范性、实验性高中。顺应社会经济的发展需求，规划结合自治州党委“小学办到乡、村，初中办到县，优质高中办到州”的教育扶贫思路，规划对县域内的学校布局进行了合理的调整，将农村边远山区和农牧区的学生集中到乡镇场中心学校或县城就读，实行寄宿制管理。
大力推进人才引进制度，促进优质教学资源的不断流动，使偏远农村地区的学生也可以享受到优质的教学资源。一方面采取多种方法留住农村教育工作者，使农村的教育得以延续，如提高农村教育工作者的待遇，给予住房补贴等政策。另一方面要采取措施引导教育者走向基层，如从2004年起国家在我区实施“农村学校教育硕士师资培养计划”项目，是教育部为培养大批高素质农村骨干教师人才而采取的一项重大举措，目的是通过推荐免试攻读硕士的方式，鼓励和吸引优秀大学毕业生服务农村教育事业。基本的医疗卫生事业要加强，目前，很多农村都存在看病难的问题，小病扛，大病挨，很多农村连最基本的医务室都没有，这对推进我区城乡一体化发展有很大的阻碍。2011年中央政府公布了《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》提出，我国将进一步加强乡村医生队伍建设，确保每个应设村卫生室的行政村都有1所村卫生室，每个村卫生室都有乡村医生，但要确保《意见》完全实施也需要一个过程，因此加强农村医疗基础设施建设也是当务之急。
（二）切实减小新疆城乡收入差距
大力促进“三农”发展，调整农业生产结构，深化农村经济体制改革。通过建立完善适合我国国情的农业生产保障制度可以缩小城乡间收入差距，建立健全促进农民收入增长的长效机制，促进农民在工资性收入和财产性收入上的快速增长，提高财政对农民的转移支付。推进农村土地制度改革，加快农村土地流转，促使农业规模化经营的快速发展。
另外，转变农民收入的增长方式，农民收入的增加由单纯的农业产出的增加转变为农产品质量的提升，走内涵式发展道路；农民收入由单一出售农产品转变为延长产业链，通过专业合作社促进农村居民能够在农产品的加工、物流、包装等环节实现增收。通过缩短农村与城市之间的经济发展差距，促使城乡一体化的融合进程。
（三）统筹城乡产业发展
随着新疆经济不断发展，为城乡一体化发展、走城乡融合道路创造了良好条件。一方面，需要统筹城乡产业发展，以城市经济带动农村经济发展，以工业化带动农村机械化和现代化，促进村镇工业企业的发展，促进农村劳动力转移。推进农业生产专业化、经营集约化和布局的区域一体化，积极鼓励乡镇企业转型升级，加快农村服务业发展，引导劳动密集型产业向中心城镇的转移和扩散。另一方面，阿克陶县农村特色产业发展具有良好基础，充分利用棉花、红枣、核桃等支柱产业的品牌，大力发展特色经济作物、特色畜牧业和特色林果业，以及相关产业的深加工，使城乡产业有机融合发展，促进农民收入水平快速提高，缩小城乡差距，实现真正意义上的城乡一体化格局。
（四）不断提高区域城市辐射带动能力
城市作为区域的中心，是一定地域内的经济聚集体。城市和区域相互依存，彼此推动。在一定的区域内发挥经济、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用，发挥区域和省域经济社会发展中的服务、辐射和带动作用。城市作为县域结构体系重要结点，按照城市区位优势、功能定位和产业区域分工，对所辐射区域内的社会经济发展能量与要素进行高效、有序、合理的聚集与扩散，日益成为区域经济的重要增长极。壮大中心城区经济是新疆经济社会发展的迫切需要，同时也是提高区域性中心城市辐射带动能力，服务县域经济发展的重要举措。尤其是在南疆城镇距离比较远的地区中心城市的长足发展对这个区域内的经济、科技水平以及信息的交流方面都起着举足轻重的作用。因此，在推进新疆边境地区城乡一体化进程中要注重中心城市的发展。增强重要要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局。优先发展服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。
（五）提高城镇化水平
针对阿克陶城镇现状发展特征及其影响因素，为加快推进全县城镇化进程，应实施城镇化非均衡发展战略，重点发展产业空间集聚与城镇区域集聚程度高的地域内的城镇。大力促进乡村人口与社会生产要素向区位条件优越、空间可达性强、产业集聚程度与城镇聚合程度较高的平原农区集中，优先发展农区的核心城镇——阿克陶县城，强化县城与周边城镇之间的分工协作和经济一体化程度，提高县城的空间聚合能力，促使其向未来喀什半小时经济圈形成的新的城镇空间形态发展，在新的城镇空间形态中形成大中小城市及小城镇的有机结合，扩展城镇化地区；山区城镇则充分考虑其地广人稀、可达性差、经济要素分散等实际，采用“据点开发”模式，以小城镇建设为重点，积极吸纳周边牧民，推动牧区城镇化进程。
一、研究背景
党的十八大报告指出，“三农”问题是全党工作的重中之重，坚持走中国特色现代化道路，推动城乡发展一体化成为解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化指的是随着我国特色社会主义社会的不断发展，需要将人民生活的载体（城市和乡村）融为一体，在社会发展、经济一体化、体制一体化以及人口一体化发展中相互依存、互补融合、协调发展，从而达到共同繁荣的过程。
新疆地处祖国边陲，幅员辽阔，目前正面临经济发展重要战略机遇期和经济社会转型的关键时期。一方面，随着西部大开发的深入进行和全国各地的支疆行动，大大促进了新疆城乡经济发展，加快了城乡一体化进程；另一方面，新疆内部区域发展不平稳，城市农村发展不协调，城镇化水平低，城乡发展落差的增大不利于社会和谐稳定发展，不利于全面小康社会的建立。国内学者在对城乡一体化的研究中，主要集中在对城乡一体化概念、内涵、意义、动力机制、实现途径、规划模式等方面的定性探讨上，关于新疆城乡一体化的研究较少。
新疆占全国陆地总面积的六分之一，同八个国家接壤，天然形成的天山南北也给南疆、北疆城乡一体化发展带来极大的不一致性。新疆城镇成串珠状分布于盆地的边缘，形成“一圈、三带”空间组合模式，构成了一个乌鲁木齐都市圈，北疆、南疆铁路沿线和沿边境城镇三个城镇化发展带。新疆南北疆城乡发展不一致，城乡行业的劳动生产率差异大，导致北疆城镇一体化融合更快，而南疆发展更慢，新疆工业化的快速发展促使了城市经济的快速发展，城镇居民收入快速增加，城市产业规模与空间集聚效应高于乡村。
二、新疆城乡一体化发展现状
（一）城市化发展水平不断提高
近六年来，新疆整体的非农人口比率不断提高。以非农业人口占全疆总人口的比重来看，已从2005年的36.87%增加到2010年的46%。
三、阿克陶县城乡一体化发展现状
阿克陶县地处我国西部边陲，位于新疆西部天山与昆仑山交接处的帕米尔高原东麓，塔里木盆地西缘，为克孜勒苏自治州辖县。东北面与同属克州的乌恰县相邻，北、东、南三面均同喀什地区的六县接壤，西部、西北部和吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两国毗邻，边境线长380余千米。历史上“丝绸之路”穿境而过，一直是联系中亚、西亚的重要通道。阿克陶县国土面积2.42万平方公里，分为平原农区和高山牧区两部分，其中高山牧区占96.4%。全县辖15个乡（镇、场）119个村。总人口21万人（农业人口16.6万人），其中少数民族人口占总人口97.37%。全县耕地面积27万亩，人均耕地1.3亩，属半农半牧的国家级贫困县。阿克陶县现辖9个社区居委会、2个镇、11个乡、2场，即阿克陶镇、奥依塔克镇，玉麦乡、皮拉勒乡、巴仁乡、加马铁热克乡、喀热开其克乡、克孜勒陶乡、恰尔隆乡、塔尔塔吉克族乡、库斯拉甫乡、布伦口乡、木吉乡，托尔塔依农场、阿克达拉牧场。虽然近年来阿克陶县经济社会发展取得了一定发展，但相对于整个新疆全区仍存在一定差距，城乡一体化水平还处于较低水平。
（一）城镇数量少，乡集镇多，城镇化水平低，城镇规模普遍较小
全县共有15个乡镇场，仅有2个建制镇，其中包括县城城关镇阿克陶镇。全县城镇化水平17.2%，远低于全国平均水平46.6%，远低于新疆平均水平39.85%，全县城镇化进程长期处在缓慢增长状态过程中。全县城镇、乡集镇普遍规模小，除县城人口约3.3万人（不含暂住人口），其余乡镇场总人口上万的仅有5个，其他乡镇场总人口大多在5000人以下，镇区人口规模上万人的只有县城城关镇，其他乡镇场镇区人口均不超过5000人，最少的只有不到600人，镇区建设规模除县城达到3平方公里以上，其余大多在50公顷用地规模以下，最小的不到10公顷，城镇集聚规模效益难以实现。
（二）经济稳步增长，并呈现加速发展趋势
多年以来，阿克陶县经济保持平稳发展，从1990年到2009年，县域经济发展出现两个明显不同的发展阶段，1990年到2000年的十余年间，县域经济处于缓慢稳步增长阶段，生产总值和人均生产总值年增长率保持在5%左右。进入21世纪后，国家实施区域平衡发展战略，并于2000年提出西部大开发战略，许多倾斜政策和财政支持，促使阿克陶经济快速发展，经济增长速度开始加剧，经济总量逐年提高，年增长率保持在18%左右。2010年新一轮援疆战略的开始，给新疆未来的发展注入新的活力，阿克陶县步入了一个新的快速发展阶段。
（三）城镇分布分散，平原集中，山地分散，城镇多沿水系、交通线分布，城镇之间交通不便，缺乏有机联系
阿克陶地广人稀，城镇分布分散，城镇密度每万平方公里不到1个城镇，乡镇密度每百平方公里仅有0.6个。受地形影响，县域北部平原乡镇集中，仅占国土面积3.55%的872平方公里的平原地区，集中了全县9个乡镇场，占全县乡镇场的60%，而山区占国土面积的96.45%、23668平方公里，只分布了全县乡镇场的40%。城镇分布另呈现沿水系、交通分布的特点，其中沿全县5条主要水系分布了全县8个乡镇场，占53%，沿国道、省道分布乡镇6个，占40%。全县交通设施落后，交通等级不高，可达性差，各乡镇场之间尤其是山区城镇东西方向缺乏交通通道，城镇之间基本无联络关系。
四、阿克陶县城乡一体化发展建议
（一）加快各项社会事业发展，提高城乡社会公共服务水平
积极提高“两基”和“双语”教育水平和质量，努力发展学前教育，在普及义务教育的基础上，逐步形成初等、中等教育相互协调、结构合理、适应经济社会发展需求的教育体系；重点发展基础教育，稳步发展普通高中、职业高中的教育，办好一批示范性、实验性高中。顺应社会经济的发展需求，规划结合自治州党委“小学办到乡、村，初中办到县，优质高中办到州”的教育扶贫思路，规划对县域内的学校布局进行了合理的调整，将农村边远山区和农牧区的学生集中到乡镇场中心学校或县城就读，实行寄宿制管理。
大力推进人才引进制度，促进优质教学资源的不断流动，使偏远农村地区的学生也可以享受到优质的教学资源。一方面采取多种方法留住农村教育工作者，使农村的教育得以延续，如提高农村教育工作者的待遇，给予住房补贴等政策。另一方面要采取措施引导教育者走向基层，如从2004年起国家在我区实施“农村学校教育硕士师资培养计划”项目，是教育部为培养大批高素质农村骨干教师人才而采取的一项重大举措，目的是通过推荐免试攻读硕士的方式，鼓励和吸引优秀大学毕业生服务农村教育事业。基本的医疗卫生事业要加强，目前，很多农村都存在看病难的问题，小病扛，大病挨，很多农村连最基本的医务室都没有，这对推进我区城乡一体化发展有很大的阻碍。2011年中央政府公布了《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》提出，我国将进一步加强乡村医生队伍建设，确保每个应设村卫生室的行政村都有1所村卫生室，每个村卫生室都有乡村医生，但要确保《意见》完全实施也需要一个过程，因此加强农村医疗基础设施建设也是当务之急。
（二）切实减小新疆城乡收入差距
大力促进“三农”发展，调整农业生产结构，深化农村经济体制改革。通过建立完善适合我国国情的农业生产保障制度可以缩小城乡间收入差距，建立健全促进农民收入增长的长效机制，促进农民在工资性收入和财产性收入上的快速增长，提高财政对农民的转移支付。推进农村土地制度改革，加快农村土地流转，促使农业规模化经营的快速发展。
另外，转变农民收入的增长方式，农民收入的增加由单纯的农业产出的增加转变为农产品质量的提升，走内涵式发展道路；农民收入由单一出售农产品转变为延长产业链，通过专业合作社促进农村居民能够在农产品的加工、物流、包装等环节实现增收。通过缩短农村与城市之间的经济发展差距，促使城乡一体化的融合进程。
（三）统筹城乡产业发展
随着新疆经济不断发展，为城乡一体化发展、走城乡融合道路创造了良好条件。一方面，需要统筹城乡产业发展，以城市经济带动农村经济发展，以工业化带动农村机械化和现代化，促进村镇工业企业的发展，促进农村劳动力转移。推进农业生产专业化、经营集约化和布局的区域一体化，积极鼓励乡镇企业转型升级，加快农村服务业发展，引导劳动密集型产业向中心城镇的转移和扩散。另一方面，阿克陶县农村特色产业发展具有良好基础，充分利用棉花、红枣、核桃等支柱产业的品牌，大力发展特色经济作物、特色畜牧业和特色林果业，以及相关产业的深加工，使城乡产业有机融合发展，促进农民收入水平快速提高，缩小城乡差距，实现真正意义上的城乡一体化格局。
（四）不断提高区域城市辐射带动能力
城市作为区域的中心，是一定地域内的经济聚集体。城市和区域相互依存，彼此推动。在一定的区域内发挥经济、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用，发挥区域和省域经济社会发展中的服务、辐射和带动作用。城市作为县域结构体系重要结点，按照城市区位优势、功能定位和产业区域分工，对所辐射区域内的社会经济发展能量与要素进行高效、有序、合理的聚集与扩散，日益成为区域经济的重要增长极。壮大中心城区经济是新疆经济社会发展的迫切需要，同时也是提高区域性中心城市辐射带动能力，服务县域经济发展的重要举措。尤其是在南疆城镇距离比较远的地区中心城市的长足发展对这个区域内的经济、科技水平以及信息的交流方面都起着举足轻重的作用。因此，在推进新疆边境地区城乡一体化进程中要注重中心城市的发展。增强重要要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局。优先发展服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。
（五）提高城镇化水平
针对阿克陶城镇现状发展特征及其影响因素，为加快推进全县城镇化进程，应实施城镇化非均衡发展战略，重点发展产业空间集聚与城镇区域集聚程度高的地域内的城镇。大力促进乡村人口与社会生产要素向区位条件优越、空间可达性强、产业集聚程度与城镇聚合程度较高的平原农区集中，优先发展农区的核心城镇——阿克陶县城，强化县城与周边城镇之间的分工协作和经济一体化程度，提高县城的空间聚合能力，促使其向未来喀什半小时经济圈形成的新的城镇空间形态发展，在新的城镇空间形态中形成大中小城市及小城镇的有机结合，扩展城镇化地区；山区城镇则充分考虑其地广人稀、可达性差、经济要素分散等实际，采用“据点开发”模式，以小城镇建设为重点，积极吸纳周边牧民，推动牧区城镇化进程。
