第十一章 江西援疆项目建设和管理模式探讨与研究项目研究课题组
一、导论
（一）研究目的
对口支援新疆社会经济建设是国家战略，各类援疆项目的实施必须依托科学的管理模式，以保障其顺利实施，充分发挥其社会、经济效益。通过探讨研究各种援疆项目管理模式，针对不同类别援疆项目提出相应的管理模式，让援疆项目更好地发挥其社会、经济效益，为实现当地社会稳定、长治久安提供有力支持。
（二）研究意义
新疆发展稳定，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全。2010年，党中央、国务院吹响了19个省市对口支援新疆的嘹亮号角，这是中国发展史上举全国之力支持一个省区的宏伟工程，集中体现了党和国家对新疆各族人民的深切关怀。江西省作为全国最早援疆的8个省份之一，自1997年派出第一批援疆干部到克州工作，目前已先后派出8批共387名援疆干部人才支援克州、阿克陶县建设。新一轮对口援疆工作开始以来，江西省以项目建设为抓手，突出“民生为本、产业为重、就业为先、规划为纲、人才为要”的对口支援主题，“十二五”期间共计安排援助资金10亿元，规划36个项目，目前已有33个项目完工或基本完工。本课题主要着力于对江西援疆项目现有的建设和管理模式进行总结分析，借鉴兄弟省市援疆项目管理经验和做法，探讨进一步改进和完善江西省援疆项目建设管理模式的方法，努力构建决策科学、管理严密、监督有效、评价准确且与受援地社会和经济发展相适应的援疆建设管理模式，以期为江西对口支援新疆工作前方指挥部和受援地政府决策提供借鉴，为本省援疆项目的顺利推进、完善项目监督管理程序、充分发挥援疆资金的综合效益提供支撑，为实现阿克陶县社会稳定和长治久安做出力所能及的贡献。
二、援疆项目管理基本情况
（一）江西援疆项目基本情况
“十二五”期间共计安排援助资金10亿元，规划36个项目，包括城乡住房、社会事业、科技和产业、基础设施、基层组织、人才培养、技术支持七个方面。
1.援疆项目的分类
（1）按项目性质分为工程建设项目以及非工程建设（采取智力、技术等方式援疆）项目两种类型。工程建设项目是指在一定的建设时间内，在规定的资金总额条件下，需要达到预期规模和预定的质量水平的一次性事业。“一定的建设时间”是指工程项目从项目立项开始到施工安装、竣工建成直至保修期结束这样一段工程建设时间。“规定的资金总额”是指用于工程项目建设的资金不是无限的，它要求在达到预期规模和质量水平的前提下，要把工程项目的投资控制在计划规定的限额内。“一次性事业”是指工程项目建设过程具有明显的单一性，因建设地点、施工生产条件、材料和设备供应状况等的不同，而表现出彼此的区别和很强的一次性。
（2）按资金使用类别可分为示范建设项目、江西出资交由地方建设项目、实行直接补助资金方式援疆项目三种类型。示范建设项目为重要的公共服务和基础设施、主要的农牧民集中安置点；江西出资交由地方建设项目为一般性的公共设施、城区非主干道交通设施；实行直接补助资金方式援疆项目为城镇保障性住房补助、富民安居和牧民定居建房补助。
（3）按管理权限可分为“交钥匙”项目和“交支票”项目两种类型。“交钥匙”项目是指由江西省全额出资，作为项目建设责任主体，对勘察设计、招标投标、施工验收等实行全过程管理的项目；“交支票”项目，是指由江西省全额或部分出资，由阿克陶县组建项目法人并组织实施的项目。
（4）按行业划分，包括城乡住房、社会事业、科技和产业、基础设施、基层组织、人才培养、技术支持七大行业。
城乡住房：共实施牧民定居、富民安居和城镇居民保障性住房等3个项目，对3887户牧民、19070户农民住房改造新建或扩建予以补助，对5000套城镇居民保障性住房进行补助，并安排援助资金用于水、电、路、气等基础设施建设，绿化、亮化，环卫设施和征地拆迁补助。
社会事业：安排援疆项目14个，覆盖教育、卫生、民政福利等方面，包括县一中、二小、人民医院、维吾尔医医院、妇幼保健医院、福利供养中心、文化教育科技中心等。
科技和产业：安排援疆项目3个，包括农业科技示范园、江西工业园区、旅游产业服务中心。
基础设施：安排援疆项目3个，包括江西一大道、江西二大道、火车站广场。
基层组织：安排援疆项目3个，包括公、检、法基础设施及配套建设以及15个村级、9个社区活动场所建设，基层劳动保障服务平台建设。
人才培训项目：安排援疆项目4个，包括人才培养以及未就业大学毕业生、劳动力转移就业及培训、克州人才发展专项、青年科技英才培训及基层党组织建设。
技术支持等其他项目：安排援疆项目6个，包括光明工程、规划编制（含县城规划修编、乡镇规划编制）、县城基础设施和城乡住房保障等“十二五”专项规划编制、白山湖规划、“十二五”规划中期评估。
2.项目建设管理的主要特点
一是规划项目重视民生。在项目选取上重点突出了民生，与民生相关的项目29个，占规划项目的80%。二是项目监督管理制度基本健全。出台了江西省对口援疆阿克陶县建设项目规划设计审核办法、江西省对口援疆阿克陶县建设项目招投标工作程序、江西省对口援疆阿克陶县建设项目工程质量监管办法。三是项目管理体制基本到位。制定“日落实、周督促、月通报、季调度、半年小结、年终总结”推进机制，把好立项审批、规划设计、招投标、质量监管、资金使用、竣工验收等“六关”。
3.现行管理模式存在的问题
在近年来的江西省对口支援新疆阿克陶县的建设项目过程中主要采用了“交钥匙”“交支票”两种管理模式。其中“交钥匙”管理模式主要应用在技术复杂的大中型样板工程建设项目中，“交支票”管理模式则多用于一些技术成熟的援疆项目。实施过程中，在江西前指几批援疆干部人才共同努力下，各个援疆项目均顺利实施，取得了较好的社会、经济效益，但是两种管理模式在实际应用过程中也存在着一些问题。在采用“交钥匙”管理模式时，由于从项目立项到实施阶段主要由江西前指负责，在实施过程中与受援地相关方的沟通协调不够顺畅，诸如征地拆迁等各种地方矛盾处理不够快捷，项目建设进度往往比计划滞后。“交支票”管理模式应用过程中，各项目的责任单位都是相关行业的行政主管单位，而各单位的项目管理技术力量参差不齐，有的根本没有工程项目管理经验，导致项目从立项到实施过程中诸多环节存在相互脱节，边设计边施工、边施工边调整项目概算等现象时有发生。
（二）兄弟省市援疆项目管理情况
1.各省市援疆项目建设管理模式
根据中央的决策部署，各援疆省市新一轮援疆战略都把保障和改善民生放在支援的优先位置，着力帮助新疆各族民众解决就业、教育、住房等基本民生问题，着力支持新疆特色优势产业发展。主要有“交钥匙”“交支票”“交支票+监管”“代建制”四类援疆项目建设管理模式。
2.援疆项目建设管理模式的主要特点
（1）“交钥匙”项目管理的特点。所谓的“交钥匙”工程，就是援疆方将工程设计、基本建设、设备安装等在竣工验收合格后，把整个工程项目的所有权、管理使用权交给受援方的一种工程。“交钥匙”项目由援疆单位全额投资负责建设，主要为实施重点民生项目采用，在援疆单位援疆前方指挥部的领导下，各参建单位紧密依靠两地三方，通力合作、科学管理，确保了工程安全、质量和进度全面受控，在受援地区起到示范样板推进作用。
（2）“交支票”项目管理的特点。所谓的“交支票”工程，就是由受援方在援疆工程施工过程中，或项目建设竣工验收合格后，由援疆方按投资进度或总体规模给予支付相应的资金款项。但“交钥匙”和“交支票”工程必须由援疆方和受援方事先约定。
（3）“交支票+监管”的模式。援疆方按照援疆投资计划确定的数额援助资金，项目的组织、实施全部由当地党委、政府、项目建设单位负责；援疆方援疆前方指挥部负责引导、督促、协调，与当地部门一起抓好项目、资金的监管。
（4）“代建制”的模式。代建制作为由专业化的项目管理公司（或具备资质、可进行项目管理的其他单位）代理业主进行项目管理的制度形式，与工程总承包制、监理制有着严格的区别。目的是为提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序。
三、援疆项目建设管理模式的构建
（一）援疆项目主体的确定
不同类别的援疆项目其责任主体也不尽相同。工程建设类援疆项目的责任主体可以根据其工程性质、技术难度和建设规模来选择。非工程建设类援疆项目则根据援助类别确定不同的项目主体。
1.工程建设类援疆项目主体的选择
（1）重要的大型公共设施。重要的大型公共设施，由于项目重要性和建设规模决定其技术难度往往较大，需要依托较为专业的团队对其从立项到实施再到交付使用进行全过程管理。这就需要以县级政府牵头成立或委托有一定技术力量的投资（或代建）公司代为管理，依托他们的技术力量保障项目的顺利实施。其中政府作为决策主体，代建方作为实施过程中的责任主体，建设行政主管单位、出资方（全资援建的项目仅指江西前指）和项目建成后的营运单位作为项目监督主体。
（2）列为示范工程的农牧民集中安置点建设项目。列为示范工程的农牧民集中安置点建设项目，其安置房及相关配套工程均达到一定的建设规模，便于集中管理，责任主体可选择县政府负责移民安置的行业主管单位，以便于全县统一协同管理。
（3）一般性公共设施。一般性公共设施由于其建设工艺和技术均较为成熟，管理难度较小，责任主体可由相应行业的行政主管承担，但建设行政主管部门应加强质量监督工作。
（4）非示范类的农牧民集中安置项目。非示范类的农牧民集中安置项目，由于其建设规模一般，且较为分散，责任主体可选择相应的乡镇政府，由他们负责具体的项目管理。
（5）城镇保障性住房。城镇保障性住房的责任主体应为建设行政主管部门。
2.非工程建设类援疆项目主体的选择
非工程建设类援疆项目主要为各类专项人才培训、劳动力和未就业大学生就业转移、产业转移等，其项目主体主要分为两类。
（1）受援地相关责任单位为主体。诸如劳动力和未就业大学生就业转移、产业转移等以就业产业为主的援疆项目，其项目责任主体应为受援地相关行业主管单位，江西前指主要是起到相关的协调、共同作用，体现为“牵线搭桥”的性质。
（2）援受双方共同承担项目主体责任。对于人才培训类的援疆项目，其项目主体由援受双方共同组成，受援地负责培训对象的选择，江西前指负责相关培训工作的组织和实施。
（二）援疆项目的决策体系
项目决策是项目实施前的关键程序，是项目实施阶段顺利进行的前提条件。科学的决策体系是保障援疆项目顺利实施，充分发挥其社会经济效益的关键。为保障援疆项目的顺利实施，必须在前期规划、年度实施计划、立项审批等项目实施的前期阶段建立科学严格的决策体系。
1.前期规划
援疆项目前期规划一般都是以相应时期的“五年规划”为蓝本，全面规划未来五年实施的援疆项目。因此，援疆项目“五年规划”是援疆项目前期规划的关键，它的制定需要多方面的考量，包括国家的新疆工作政策、受援地的实际情况和江西省的支援力度等。目前正是“十三五”援疆项目规划编制的关键时期，根据第二次中央新疆工作座谈会及其他有关新疆工作的精神和要求，“十三五”援疆项目规划必须坚持向基层倾斜，向保障和改善民生倾斜，向困难群体倾斜，以就业、教育、人才援疆为重点，推进受援地产业发展，民生改善，促进各民族交往交流交融，以建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆为目标。
2.年度实施计划
援疆项目年度实施计划一般是在上一年年底拟定，是以当期的“五年规划”为依据，在考虑当地需求等情况下制订的。要保证援疆项目的顺利实施，在充分考虑上述条件的情况下还必须针对项目相应的配套资金情况进行全面调研，涉及征地拆迁的项目必须要全面了解项目规划用地范围内的拆迁难度。在制订援疆项目年度实施计划的同时，必须要充分考虑多方面的因素，全力保障当年的援疆项目能顺利实施，避免出现“半拉子”工程。
3.立项审批
援疆项目尤其是工程建设类的项目，要科学地做好项目的可行性研究，充分调研项目建设目的、意义和建成后产生的社会经济效益，充分考虑项目实施过程中所遇到的各种不利条件。另外，科学确定项目建设规模同样是保障援疆项目顺利实施的关键因素，根据援疆项目的资金安排，结合当地的社会需求和经济水平科学合理地确定项目的建设规模，严格控制项目设计概算审批程序，加大调整概算的审查力度，杜绝不切实际、过度超前的建设行为，充分利用有限的援疆资金，最大限度地发挥援疆资金的使用价值。
（三）援疆项目实施体系
项目实施体系涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、建设监理单位和政府监督等参建方，同时包含安全、投资、进度、质量、合同、信息和组织协调共七个控制目标的综合体系。援疆项目实施阶段的管理体系也是与之相同的综合体系，需要参建各方围绕七个控制目标密切配合，最终实现项目建设的社会经济价值。援疆项目阶段体系坚持“高标准、讲科学、不懈怠”，注重抓源头、抓过程、抓细节，全面落实“七目标一体”管理要求，依据项目管理理论和系统工程理论，按照先进性、系统性、统一性、科学性的要求，以工程安全质量为前提，以建设单位为核心，以参建单位为主体，以严格考核为保障，以机械化、专业化、信息化等现代化手段为支撑，以管理制度为基础，全面落实人员配备、现场管理和过程控制，全面形成建设单位管理、设计单位勘察设计及现场配合、施工单位现场施工管理标准化、监理单位监理工作标准化的建设管理体系，又好又快推进援疆项目的建设。
1.先进性
以现代管理理论和系统工程理论为指导，吸收借鉴国内外大型项目建设管理的先进经验和管理方法，制定标准符合科学发展观要求，与社会经济发展水平、当地建设市场形势及发展趋势相适应，成熟可靠、经济适用、与时俱进、动态优化的综合管理体系将大力提高工作效率和经济效益。
2.系统性
管理体系的管理制度、人员配备、现场管理、过程控制四个部分是一个有机整体，管理制度是基础，人员配备、现场管理、过程控制是落实管理制度的具体内容；技术、管理、作业三大标准完备统一，明确建设项目不同单位、不同层面管理者、操作者的岗位要求和行为规范全面覆盖，相互联动，系统落实质量、安全、工期、投资、环保和技术创新“七目标一体”要求。
3.统一性
根据相关领域的技术标准、管理标准，项目责任单位应结合实际补充完善并制定相关管理标准、管理制度和实施细则。以建设单位为龙头，从精细化管理“精、准、细、严”的要求出发，建立起全过程、全方位、全覆盖的管理体系，力求做到凡事有人负责，凡事有人监督，凡事有据可查，凡事有章可循，保证目标明晰、过程可控、考核有据，实现援疆项目建设各项工作规范有序。
4.科学性
由于受援地区地处西北边陲，经济社会发展较全国平均水平滞后较多，因此援疆项目管理体系的建立要立足于当地社会经济基础和自然人文条件，应用科学的方法，制定出符合当地实际、能保证建设目标顺利实现的管理体系。
（四）援疆项目监督体系
从目前的体制看，援疆项目的管理主体较多，具体有发展与改革部门负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计审查、概算审批、项目招标投标等；环保部门负责工程项目的环境影响评价；国土资源部门负责项目用地的审批；财政部门负责概、预、结算审查与支付审核；规划部门负责工程规划管理；建设部门负责施工许可证核发和质量安全监督；审计部门负责工程项目的审计监督；交通、卫生、教育、工业园区管委会等行政主管部门按照各自的职权负责本行业的管理等。上述单位都是援疆工程管理的外部控制与监督系统，是援疆项目监督管理的主体。为了保证项目管理监督体系的全面有效，还应加入江西援疆前方指挥部、当地人大政协、纪检监察等部门。同时成立由各个监督部门组成的领导小组对援疆项目招投标、设计变更等重大事项进行集体决策，防止暗箱操作。江西援疆前方指挥部结合援疆项目特点研究出台《援疆工程项目管理实施办法》，完善项目管理程序，简化审批流程，强化事前控制、事中管理和事后评价的综合监督管理办法。
涉及民生的项目更要接受社会上的广泛监督。工程建设信息及时向社会公开，接受民众的监督。在项目实施的过程中应及时检查、督促和指导，发现问题要严格追究责任，及时纠正。例如针对农牧民安置工程和城镇保障性住房等援疆工程项目则应全面推行“三个百分之百”的管理制度。一是“百分之百分户验收”。所有新建项目交付前百分之百推行工程质量分户验收，由接受房屋使用人亲自验收，以他们的验收满意作为项目交付的首要条件。二是“百分之百设立项目标示牌”。所有新建项目必须在显著位置设立工程质量责任永久性标示牌，注明项目的建设单位、施工单位、设计单位、监理（质量监督）单位等主要项目参建方，让各参建方接受社会和群众的共同监督。三是“百分之百进行绩效监控”。所有新建项目百分之百进行项目规划选址、社会经济效益、合同管理、安全管理、质量管理全过程绩效监控，科学评估项目建设的社会意义、经济效益和建设成效。
（五）援疆项目评价体系
援疆项目评价包括项目建设前的预评价和建成后的后评价。“预评价”是根据项目的预期目标，在技术可行性的基础上，对拟实施项目的经济效益的可行性与社会效益的合理性进行分析论证，做出综合性评价，为项目的科学决策提供可靠的依据。“后评价”需要在项目竣工运营后根据实际数据资料进行再评估来检验。这种再评估就是项目后评价。项目后评价是整个项目管理的一种延伸，是项目周期中一个不可缺少的重要环节。项目后评价是用项目的实际成果和效益来分析评价项目的决策、管理和实施，通过经验教训的总结，为决策者和投资者服务，为新项目的决策提供较为可靠的依据，并进一步完善项目可行性研究的有关理论和内容。同时，这种评价可为项目的实施反馈信息，以便及时调整建设计划；也可为建成项目进行诊断，提出完善项目的建议和方案。在项目后评价的基础上，决策部门还可以对国家、地区或行业的规划进行分析研究，为调整政策和修订规划提供依据。
评价工作包括基于微观经济效益的财务评价、基于宏观经济效益的国民经济评价和非经济性效益的社会评价等相互补充、相互衔接的评价层次。援建项目都是以公益性项目为主，以促就业、惠民生促进当地社会稳定、长治久安为出发点，因此针对援疆项目的评价往往不能以具体的经济效益为指标，而多是以项目实施后所带来的社会效益为评价标准。如文化、体育类公共服务设施的援疆项目，其效益评价应立足于如何丰富当地群众业余生活，逐渐缩减其接触极端宗教的概率，促进社会稳定，而不能仅仅以创造多少经济效益为评价指标；像学校建设类的项目，其效益评价则应结合阿克陶县的实际，以能为多少边远山区学生提供接受优质教育机会，促使他们能安心保国戍边为出发点；产业转移类援疆项目的效益评价，不应只是从落户产业能为当地创造多少财税收入来进行评价，其评价指标更应该从能为当地提供多少就业机会来拟定。同样，其他类型的援疆项目效益评价也应结合当地实际情况，重点从社会效益进行分析，相关的经济效益只能做评价的辅助指标。
四、援疆项目建设管理模式的完善与改进
（一）完善援疆项目建设管理模式的总体思路
完善援疆项目管理模式的总体思路：突出受援地责任主体地位，不断加强援疆项目质量监督管理，提高建设标准，保证工程质量，打造精品工程，把对口援疆工作打造成加强民族团结的工程。项目选择和建设突出民生为本、就业第一、教育优先、人才引领、惠及当地的主线，做到坚持向基层倾斜、向保障和改善民生倾斜、向贫困地区和贫困群体倾斜。通过完善援受双方项目建设管理联席会议制度等项目决策机制，建立援疆项目实施评估制度，探索推行工程类援疆项目代建制，努力构建援疆项目援受双方团结合作、协同推进的新机制，共同组织实施、共同管理、共同监管好援疆项目，为当地群众办实事、办好事。
（二）完善援疆项目建设管理模式的具体措施
因援疆项目特殊性决定，其项目管理模式既不能照搬政府投资项目管理，也不能硬套企业投资类项目的管理方式。其管理模式需要结合国家政策、当地实情，从决策机制、管理方式、效益评价等方面出发，不断改进、完善。
1.完善援疆项目决策机制
项目决策是在项目实施前期确定其使用功能、建设规模、投资目标、进度目标和质量目标的过程，是项目成败的关键。援疆项目的决策过程包括规划编制、年度实施计划编制和项目立项及审批等多个过程，建立科学的项目决策机制对保障援疆项目的顺利实施、实现其社会经济价值都有着重要的意义。
（1）援疆项目决策现状分析。经过几代援疆人的多年努力，江西援疆项目的管理水平有了较大提高，但从目前援疆项目决策的现状来看，存在的问题仍然不少：①投资决策科学化、民主化的意识淡薄，长官意志决策现象仍然比较严重，公众受援地基层单位参与缺乏主动权；②科学化论证不到位、不规范，缺乏对项目的技术、经济、社会效益做出的综合论证评估，可行性研究报告成为争取项目立项的“可批性报告”；③决策主体责任不明，尚未建立完善的责任追究制度来约束决策主体的决策行为；④项目投资难以有效控制，超投资、超规模、超标准的现象普遍存在；⑤项目评估制度、项目听证制度和公示制度对政府投资项目的决策起到了一定的监督作用，但监督管理稍显薄弱。
（2）完善援疆项目决策机制的措施。完善援疆项目的措施可以从以下方面入手：
——科学编制“五年援疆项目规划”，建立援疆项目储备制度。“五年援疆项目规划”要按照受援地城乡规划及经济社会发展需要，根据国家、区域规划等上位规划的要求，和当地国民经济和社会发展中长期规划的需要来编制，经江西对口支援新疆工作领导小组和受援地政府共同组织专家评估论证，列入援疆项目储备库，储备库可以较援疆总体投资适当扩大（防止在后期部分项目由于不可预见原因而无法实施或者不必要实施），年度项目实施计划的建设将从项目储备库中进行选择，从制度上限制援疆项目决策的随意性和投资的盲目性。
——专家咨询制度。通过建立专家咨询制度，准确界定专家在援疆项目决策中的角色，加大力度保障专家的中立性，充实其参与权，保障专家的话语权，形成专家参与权与政府决策权之间的制衡结构，强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。
——项目公示制度。公示制度赋予利害关系人参与表示意见的机会，公众协商合作，为决策的合法性及公正性提供外在的监督力量。这一制度的建设为均衡公共利益奠定了牢固的基础。
——项目听证制度。实行听证制度是为了对政府投资项目进行社会监督，避免重大投资决策失误，对涉及公共利益、资源、环境、公众安全等方面的项目的各方利益进行协调，发现决策中存在的问题，避免项目后期管理各方产生纷争，并能保证投资决策的科学可靠。
——项目绩效评价制度。绩效评价制度是社会对因决策不科学或决策失误造成的投资失效等问题实行有效监督，目的是促进项目资金合理有效的使用、使项目的预期效果达到公共服务目标、加强对权力的制约。
2.建立援疆项目实施评估制度
（1）项目评估的概念。项目绩效是项目管理的概念，它是指项目功能指标实现的情况。就是说，这个项目要实现什么样的功能和价值，它包括项目内部要实现的功能定义以及项目外部要实现的功能定义。项目绩效评估是侧重对其外部要实现的功能定义进行的评价，也就是项目对全社会的贡献度评价。即从项目实施者对项目的要求和关心的项目目标出发，来考察项目所带来的最终的社会、生态、经济等效果，力求实现综合效益最大化。
（2）援疆项目评价现状分析。随着援疆项目评估制度的建立，针对援疆项目的评估机制正在逐步完善，但是依然存在一些问题。
——援疆项目管理上存在的差距。有的援疆项目责任单位的管理组织不够健全，没有一个自始至终贯穿项目建设全过程的专业管理组织，“项目上马建班子，项目完工散摊子”的现象还十分普遍；部分援疆项目对可行性研究不够重视，实际编制的可行性研究报告往往内容空泛，流于形式；个别项目对基本建设程序不够重视，部分项目应该实行招投标而未进行招投标，采用议标将项目进行分解建设，在实施过程中不遵守基本建设程序。
——在绩效评估方面存在的差距。从近几年的援疆项目建设情况来看，部分援疆项目存在重争取资金、轻项目过程监管，重竣工验收、轻绩效评估的问题，甚至没有进行绩效评估。
——受援地政府对代建制认识程度不高，项目实施过程中的专业化程度不高。
（3）完善援疆项目评估具体措施。援疆项目绩效评估机制建立是一个逐步完善的过程。从目前绩效评估工作开展情况看，援疆项目的评估还没有形成一套成熟的体系。因此，针对援疆项目的绩效评估，笔者提出如下对策：
①推进项目评估的制度化、规范化。建立健全的管理制度，使项目评估做到有章可循、有据可凭，保障绩效评估工作持续开展。一是要建立起以评估结果为基准的奖惩制度，不断完善项目责任追究制度，对“劣质”项目的责任单位进行经济处罚；二是加强援疆项目绩效评估的统一规划和指导，把分散的绩效评估内容、指标、程序和方法整合起来，逐步形成标准化的、全方位的、全过程的绩效评估体系，明确各类项目的评价指标；三是建立规范的项目可行性论证制度和专家咨询制度，严格项目投资的立项、建设、验收和评估制度。
②设置绩效评估专业机构和配备专业评估人员。江西前指和受援办共同组成项目绩效评估专业团队，科学公正地对各个援疆项目进行评估，对于部分大型援疆项目聘请有关专家或中介机构来开展绩效评估工作。受援地发改、审计、住建、国土、环保相互协作，保证建设项目绩效评估工作的有效开展，提高绩效评估的效率效果。
③设立政府性投资项目绩效评估指标。援疆项目主要是关乎民生的公益性项目，其绩效评估应该以社会效益为主，经济效益为辅，项目“前评估”和“后评价”均要进行，同时对环境效益、工程质量等进行综合考虑。
——项目前期工作决策的评估。在项目决策阶段通过预测、论证和评估，从正反两方面提出意见和建议，为项目决策者提供项目取舍及实施方案多方面提供参考；编制好项目可行性研究报告，客观、准确地将与项目有关的资金、资源、技术、信息、市场、财务、经济、社会等各方面的基本数据资料完整地汇集、预测，通过绩效评估呈现于项目决策者面前，使其能够实事求是地做出科学正确的决策；编制准确的投资预算，深入进行前期论证，使建设项目实现少投入、多产出，取得最佳的经济效益和社会效益。
——项目实施阶段的评估。在项目实施阶段，主要对项目状态和项目进展情况进行衡量与监测，加强对责任主体内部控制制度的全面评估，包括：一是对建设项目的计划管理进行评估；二是对建设项目概算编制、审核及控制制度进行评估；三是对建设项目的基本建设程序进行评估；四是对项目建设的安全措施和管理进行评估。通过实施阶段的评估，可以及时发现问题，避免投资浪费、工程进度缓慢等现象发生。
——经济效益评估。经济效益评估实际操作可根据相关统计数据和财务数据，参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）直接计算。
——社会效益评估（以就业率和资源利用率为例）。
a。就业效益指标：可按目前一般采用的单位投资就业人数计算。
即：单位投资就业率=新增总就业人数（包括本项目与相关项目）/项目总投资（包括直接投资与间接投资）
b。资源利用指标：
项目的单位净产值综合能耗=项目的年综合能耗/项目的净产值
单位投资占用耕地=项目占用耕地面积（亩）/项目总投资（万元）
单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量/主要产品生产量
——生态效益评估。废水、废气、废渣、噪声、放射物是否大于国家规定的最大允许排放量；植被覆盖率、土壤改良、水土流失等是否达标。
——工程质量评估。
a。质量管理：项目质量管理、项目监理、项目质量检测。
b。施工质量：工程质量合格率、工程质量优良品率。
④对绩效评估质量进行后续跟踪检查
关乎民生的主要援疆项目绩效评估结果要向社会公告，对收集到的信息进行分析，总结该绩效评估项目成功的方面和存在的不足，提出有所借鉴的经验和教训，不断促进项目绩效评估管理，提高绩效评估质量。
3.探索推行工程类援疆项目代建制
根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革的决定》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。代建制最早出现在政府投资项目中，特别是公益性项目。针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，并导致建设管理水平低下、腐败严重等问题，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，而业主则不从事具体项目建设管理工作。业主与项目管理公司或工程咨询公司通过管理服务合同来明确双方的责、权、利。
目前，江西省对口支援新疆阿克陶县的建设项目过程中主要采用了“交钥匙”“交支票”两种管理模式。两种管理模式在实施过程中都遇到多种问题，部分问题甚至对项目的顺利实施造成严重的影响，使援疆资金使用效果大打折扣。
由于“交钥匙”“交支票”两种管理模式在援疆项目的实施过程中都存在不少问题，因此在后期的援疆项目实施过程中可以逐步推行项目代建制的管理模式。结合援疆项目公益特点，代建制的项目管理单位应该是由受援地政府牵头组建，可集中各类工程建设类的专业人才成立“城市投资公司”，由投资公司依托其技术力量和其具备的企业性质，全面负责全县主要城乡建设项目（不局限于援疆项目）管理工作。其优点在于：实现公共工程建设的专业化管理；便于以企业的信誉代表政府对部分资金暂时不到位的项目进行短期融资。
五、结语
援疆项目实施的根本目的是要让新疆各族人民群众都享受到祖国发展的成果，更要让各族人民看到这片古老热土腾飞的希望。科学的项目管理模式不但能够保证援疆项目的顺利实施，同时也对促进当地经济发展，实现当地社会稳定、长治久安具有重要的意义。援疆项目的管理不但要依靠完善的制度建设，更要依托援受双方项目责任部门的责任心和专业技术水平。援疆项目管理模式的完善是一个循序渐进、持续改进的过程，是需要通过实践来检验，不断优化而逐步形成的。
课题组成员
总领题：黄式贤 郭新宇
组长：蔡勇
常务副组长：熊伟
副组长：朱嘉俊 吴国晖 刘琳 郑静华
成员：马军民 黄卫国 胡友富 张庆园
稿件主审：蔡勇
稿件审稿：熊伟
组稿校对：黄卫国
（一）研究目的
对口支援新疆社会经济建设是国家战略，各类援疆项目的实施必须依托科学的管理模式，以保障其顺利实施，充分发挥其社会、经济效益。通过探讨研究各种援疆项目管理模式，针对不同类别援疆项目提出相应的管理模式，让援疆项目更好地发挥其社会、经济效益，为实现当地社会稳定、长治久安提供有力支持。
（二）研究意义
新疆发展稳定，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全。2010年，党中央、国务院吹响了19个省市对口支援新疆的嘹亮号角，这是中国发展史上举全国之力支持一个省区的宏伟工程，集中体现了党和国家对新疆各族人民的深切关怀。江西省作为全国最早援疆的8个省份之一，自1997年派出第一批援疆干部到克州工作，目前已先后派出8批共387名援疆干部人才支援克州、阿克陶县建设。新一轮对口援疆工作开始以来，江西省以项目建设为抓手，突出“民生为本、产业为重、就业为先、规划为纲、人才为要”的对口支援主题，“十二五”期间共计安排援助资金10亿元，规划36个项目，目前已有33个项目完工或基本完工。本课题主要着力于对江西援疆项目现有的建设和管理模式进行总结分析，借鉴兄弟省市援疆项目管理经验和做法，探讨进一步改进和完善江西省援疆项目建设管理模式的方法，努力构建决策科学、管理严密、监督有效、评价准确且与受援地社会和经济发展相适应的援疆建设管理模式，以期为江西对口支援新疆工作前方指挥部和受援地政府决策提供借鉴，为本省援疆项目的顺利推进、完善项目监督管理程序、充分发挥援疆资金的综合效益提供支撑，为实现阿克陶县社会稳定和长治久安做出力所能及的贡献。
二、援疆项目管理基本情况
（一）江西援疆项目基本情况
“十二五”期间共计安排援助资金10亿元，规划36个项目，包括城乡住房、社会事业、科技和产业、基础设施、基层组织、人才培养、技术支持七个方面。
1.援疆项目的分类
（1）按项目性质分为工程建设项目以及非工程建设（采取智力、技术等方式援疆）项目两种类型。工程建设项目是指在一定的建设时间内，在规定的资金总额条件下，需要达到预期规模和预定的质量水平的一次性事业。“一定的建设时间”是指工程项目从项目立项开始到施工安装、竣工建成直至保修期结束这样一段工程建设时间。“规定的资金总额”是指用于工程项目建设的资金不是无限的，它要求在达到预期规模和质量水平的前提下，要把工程项目的投资控制在计划规定的限额内。“一次性事业”是指工程项目建设过程具有明显的单一性，因建设地点、施工生产条件、材料和设备供应状况等的不同，而表现出彼此的区别和很强的一次性。
（2）按资金使用类别可分为示范建设项目、江西出资交由地方建设项目、实行直接补助资金方式援疆项目三种类型。示范建设项目为重要的公共服务和基础设施、主要的农牧民集中安置点；江西出资交由地方建设项目为一般性的公共设施、城区非主干道交通设施；实行直接补助资金方式援疆项目为城镇保障性住房补助、富民安居和牧民定居建房补助。
（3）按管理权限可分为“交钥匙”项目和“交支票”项目两种类型。“交钥匙”项目是指由江西省全额出资，作为项目建设责任主体，对勘察设计、招标投标、施工验收等实行全过程管理的项目；“交支票”项目，是指由江西省全额或部分出资，由阿克陶县组建项目法人并组织实施的项目。
（4）按行业划分，包括城乡住房、社会事业、科技和产业、基础设施、基层组织、人才培养、技术支持七大行业。
城乡住房：共实施牧民定居、富民安居和城镇居民保障性住房等3个项目，对3887户牧民、19070户农民住房改造新建或扩建予以补助，对5000套城镇居民保障性住房进行补助，并安排援助资金用于水、电、路、气等基础设施建设，绿化、亮化，环卫设施和征地拆迁补助。
社会事业：安排援疆项目14个，覆盖教育、卫生、民政福利等方面，包括县一中、二小、人民医院、维吾尔医医院、妇幼保健医院、福利供养中心、文化教育科技中心等。
科技和产业：安排援疆项目3个，包括农业科技示范园、江西工业园区、旅游产业服务中心。
基础设施：安排援疆项目3个，包括江西一大道、江西二大道、火车站广场。
基层组织：安排援疆项目3个，包括公、检、法基础设施及配套建设以及15个村级、9个社区活动场所建设，基层劳动保障服务平台建设。
人才培训项目：安排援疆项目4个，包括人才培养以及未就业大学毕业生、劳动力转移就业及培训、克州人才发展专项、青年科技英才培训及基层党组织建设。
技术支持等其他项目：安排援疆项目6个，包括光明工程、规划编制（含县城规划修编、乡镇规划编制）、县城基础设施和城乡住房保障等“十二五”专项规划编制、白山湖规划、“十二五”规划中期评估。
2.项目建设管理的主要特点
一是规划项目重视民生。在项目选取上重点突出了民生，与民生相关的项目29个，占规划项目的80%。二是项目监督管理制度基本健全。出台了江西省对口援疆阿克陶县建设项目规划设计审核办法、江西省对口援疆阿克陶县建设项目招投标工作程序、江西省对口援疆阿克陶县建设项目工程质量监管办法。三是项目管理体制基本到位。制定“日落实、周督促、月通报、季调度、半年小结、年终总结”推进机制，把好立项审批、规划设计、招投标、质量监管、资金使用、竣工验收等“六关”。
3.现行管理模式存在的问题
在近年来的江西省对口支援新疆阿克陶县的建设项目过程中主要采用了“交钥匙”“交支票”两种管理模式。其中“交钥匙”管理模式主要应用在技术复杂的大中型样板工程建设项目中，“交支票”管理模式则多用于一些技术成熟的援疆项目。实施过程中，在江西前指几批援疆干部人才共同努力下，各个援疆项目均顺利实施，取得了较好的社会、经济效益，但是两种管理模式在实际应用过程中也存在着一些问题。在采用“交钥匙”管理模式时，由于从项目立项到实施阶段主要由江西前指负责，在实施过程中与受援地相关方的沟通协调不够顺畅，诸如征地拆迁等各种地方矛盾处理不够快捷，项目建设进度往往比计划滞后。“交支票”管理模式应用过程中，各项目的责任单位都是相关行业的行政主管单位，而各单位的项目管理技术力量参差不齐，有的根本没有工程项目管理经验，导致项目从立项到实施过程中诸多环节存在相互脱节，边设计边施工、边施工边调整项目概算等现象时有发生。
（二）兄弟省市援疆项目管理情况
1.各省市援疆项目建设管理模式
根据中央的决策部署，各援疆省市新一轮援疆战略都把保障和改善民生放在支援的优先位置，着力帮助新疆各族民众解决就业、教育、住房等基本民生问题，着力支持新疆特色优势产业发展。主要有“交钥匙”“交支票”“交支票+监管”“代建制”四类援疆项目建设管理模式。
2.援疆项目建设管理模式的主要特点
（1）“交钥匙”项目管理的特点。所谓的“交钥匙”工程，就是援疆方将工程设计、基本建设、设备安装等在竣工验收合格后，把整个工程项目的所有权、管理使用权交给受援方的一种工程。“交钥匙”项目由援疆单位全额投资负责建设，主要为实施重点民生项目采用，在援疆单位援疆前方指挥部的领导下，各参建单位紧密依靠两地三方，通力合作、科学管理，确保了工程安全、质量和进度全面受控，在受援地区起到示范样板推进作用。
（2）“交支票”项目管理的特点。所谓的“交支票”工程，就是由受援方在援疆工程施工过程中，或项目建设竣工验收合格后，由援疆方按投资进度或总体规模给予支付相应的资金款项。但“交钥匙”和“交支票”工程必须由援疆方和受援方事先约定。
（3）“交支票+监管”的模式。援疆方按照援疆投资计划确定的数额援助资金，项目的组织、实施全部由当地党委、政府、项目建设单位负责；援疆方援疆前方指挥部负责引导、督促、协调，与当地部门一起抓好项目、资金的监管。
（4）“代建制”的模式。代建制作为由专业化的项目管理公司（或具备资质、可进行项目管理的其他单位）代理业主进行项目管理的制度形式，与工程总承包制、监理制有着严格的区别。目的是为提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序。
三、援疆项目建设管理模式的构建
（一）援疆项目主体的确定
不同类别的援疆项目其责任主体也不尽相同。工程建设类援疆项目的责任主体可以根据其工程性质、技术难度和建设规模来选择。非工程建设类援疆项目则根据援助类别确定不同的项目主体。
1.工程建设类援疆项目主体的选择
（1）重要的大型公共设施。重要的大型公共设施，由于项目重要性和建设规模决定其技术难度往往较大，需要依托较为专业的团队对其从立项到实施再到交付使用进行全过程管理。这就需要以县级政府牵头成立或委托有一定技术力量的投资（或代建）公司代为管理，依托他们的技术力量保障项目的顺利实施。其中政府作为决策主体，代建方作为实施过程中的责任主体，建设行政主管单位、出资方（全资援建的项目仅指江西前指）和项目建成后的营运单位作为项目监督主体。
（2）列为示范工程的农牧民集中安置点建设项目。列为示范工程的农牧民集中安置点建设项目，其安置房及相关配套工程均达到一定的建设规模，便于集中管理，责任主体可选择县政府负责移民安置的行业主管单位，以便于全县统一协同管理。
（3）一般性公共设施。一般性公共设施由于其建设工艺和技术均较为成熟，管理难度较小，责任主体可由相应行业的行政主管承担，但建设行政主管部门应加强质量监督工作。
（4）非示范类的农牧民集中安置项目。非示范类的农牧民集中安置项目，由于其建设规模一般，且较为分散，责任主体可选择相应的乡镇政府，由他们负责具体的项目管理。
（5）城镇保障性住房。城镇保障性住房的责任主体应为建设行政主管部门。
2.非工程建设类援疆项目主体的选择
非工程建设类援疆项目主要为各类专项人才培训、劳动力和未就业大学生就业转移、产业转移等，其项目主体主要分为两类。
（1）受援地相关责任单位为主体。诸如劳动力和未就业大学生就业转移、产业转移等以就业产业为主的援疆项目，其项目责任主体应为受援地相关行业主管单位，江西前指主要是起到相关的协调、共同作用，体现为“牵线搭桥”的性质。
（2）援受双方共同承担项目主体责任。对于人才培训类的援疆项目，其项目主体由援受双方共同组成，受援地负责培训对象的选择，江西前指负责相关培训工作的组织和实施。
（二）援疆项目的决策体系
项目决策是项目实施前的关键程序，是项目实施阶段顺利进行的前提条件。科学的决策体系是保障援疆项目顺利实施，充分发挥其社会经济效益的关键。为保障援疆项目的顺利实施，必须在前期规划、年度实施计划、立项审批等项目实施的前期阶段建立科学严格的决策体系。
1.前期规划
援疆项目前期规划一般都是以相应时期的“五年规划”为蓝本，全面规划未来五年实施的援疆项目。因此，援疆项目“五年规划”是援疆项目前期规划的关键，它的制定需要多方面的考量，包括国家的新疆工作政策、受援地的实际情况和江西省的支援力度等。目前正是“十三五”援疆项目规划编制的关键时期，根据第二次中央新疆工作座谈会及其他有关新疆工作的精神和要求，“十三五”援疆项目规划必须坚持向基层倾斜，向保障和改善民生倾斜，向困难群体倾斜，以就业、教育、人才援疆为重点，推进受援地产业发展，民生改善，促进各民族交往交流交融，以建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆为目标。
2.年度实施计划
援疆项目年度实施计划一般是在上一年年底拟定，是以当期的“五年规划”为依据，在考虑当地需求等情况下制订的。要保证援疆项目的顺利实施，在充分考虑上述条件的情况下还必须针对项目相应的配套资金情况进行全面调研，涉及征地拆迁的项目必须要全面了解项目规划用地范围内的拆迁难度。在制订援疆项目年度实施计划的同时，必须要充分考虑多方面的因素，全力保障当年的援疆项目能顺利实施，避免出现“半拉子”工程。
3.立项审批
援疆项目尤其是工程建设类的项目，要科学地做好项目的可行性研究，充分调研项目建设目的、意义和建成后产生的社会经济效益，充分考虑项目实施过程中所遇到的各种不利条件。另外，科学确定项目建设规模同样是保障援疆项目顺利实施的关键因素，根据援疆项目的资金安排，结合当地的社会需求和经济水平科学合理地确定项目的建设规模，严格控制项目设计概算审批程序，加大调整概算的审查力度，杜绝不切实际、过度超前的建设行为，充分利用有限的援疆资金，最大限度地发挥援疆资金的使用价值。
（三）援疆项目实施体系
项目实施体系涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、建设监理单位和政府监督等参建方，同时包含安全、投资、进度、质量、合同、信息和组织协调共七个控制目标的综合体系。援疆项目实施阶段的管理体系也是与之相同的综合体系，需要参建各方围绕七个控制目标密切配合，最终实现项目建设的社会经济价值。援疆项目阶段体系坚持“高标准、讲科学、不懈怠”，注重抓源头、抓过程、抓细节，全面落实“七目标一体”管理要求，依据项目管理理论和系统工程理论，按照先进性、系统性、统一性、科学性的要求，以工程安全质量为前提，以建设单位为核心，以参建单位为主体，以严格考核为保障，以机械化、专业化、信息化等现代化手段为支撑，以管理制度为基础，全面落实人员配备、现场管理和过程控制，全面形成建设单位管理、设计单位勘察设计及现场配合、施工单位现场施工管理标准化、监理单位监理工作标准化的建设管理体系，又好又快推进援疆项目的建设。
1.先进性
以现代管理理论和系统工程理论为指导，吸收借鉴国内外大型项目建设管理的先进经验和管理方法，制定标准符合科学发展观要求，与社会经济发展水平、当地建设市场形势及发展趋势相适应，成熟可靠、经济适用、与时俱进、动态优化的综合管理体系将大力提高工作效率和经济效益。
2.系统性
管理体系的管理制度、人员配备、现场管理、过程控制四个部分是一个有机整体，管理制度是基础，人员配备、现场管理、过程控制是落实管理制度的具体内容；技术、管理、作业三大标准完备统一，明确建设项目不同单位、不同层面管理者、操作者的岗位要求和行为规范全面覆盖，相互联动，系统落实质量、安全、工期、投资、环保和技术创新“七目标一体”要求。
3.统一性
根据相关领域的技术标准、管理标准，项目责任单位应结合实际补充完善并制定相关管理标准、管理制度和实施细则。以建设单位为龙头，从精细化管理“精、准、细、严”的要求出发，建立起全过程、全方位、全覆盖的管理体系，力求做到凡事有人负责，凡事有人监督，凡事有据可查，凡事有章可循，保证目标明晰、过程可控、考核有据，实现援疆项目建设各项工作规范有序。
4.科学性
由于受援地区地处西北边陲，经济社会发展较全国平均水平滞后较多，因此援疆项目管理体系的建立要立足于当地社会经济基础和自然人文条件，应用科学的方法，制定出符合当地实际、能保证建设目标顺利实现的管理体系。
（四）援疆项目监督体系
从目前的体制看，援疆项目的管理主体较多，具体有发展与改革部门负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计审查、概算审批、项目招标投标等；环保部门负责工程项目的环境影响评价；国土资源部门负责项目用地的审批；财政部门负责概、预、结算审查与支付审核；规划部门负责工程规划管理；建设部门负责施工许可证核发和质量安全监督；审计部门负责工程项目的审计监督；交通、卫生、教育、工业园区管委会等行政主管部门按照各自的职权负责本行业的管理等。上述单位都是援疆工程管理的外部控制与监督系统，是援疆项目监督管理的主体。为了保证项目管理监督体系的全面有效，还应加入江西援疆前方指挥部、当地人大政协、纪检监察等部门。同时成立由各个监督部门组成的领导小组对援疆项目招投标、设计变更等重大事项进行集体决策，防止暗箱操作。江西援疆前方指挥部结合援疆项目特点研究出台《援疆工程项目管理实施办法》，完善项目管理程序，简化审批流程，强化事前控制、事中管理和事后评价的综合监督管理办法。
涉及民生的项目更要接受社会上的广泛监督。工程建设信息及时向社会公开，接受民众的监督。在项目实施的过程中应及时检查、督促和指导，发现问题要严格追究责任，及时纠正。例如针对农牧民安置工程和城镇保障性住房等援疆工程项目则应全面推行“三个百分之百”的管理制度。一是“百分之百分户验收”。所有新建项目交付前百分之百推行工程质量分户验收，由接受房屋使用人亲自验收，以他们的验收满意作为项目交付的首要条件。二是“百分之百设立项目标示牌”。所有新建项目必须在显著位置设立工程质量责任永久性标示牌，注明项目的建设单位、施工单位、设计单位、监理（质量监督）单位等主要项目参建方，让各参建方接受社会和群众的共同监督。三是“百分之百进行绩效监控”。所有新建项目百分之百进行项目规划选址、社会经济效益、合同管理、安全管理、质量管理全过程绩效监控，科学评估项目建设的社会意义、经济效益和建设成效。
（五）援疆项目评价体系
援疆项目评价包括项目建设前的预评价和建成后的后评价。“预评价”是根据项目的预期目标，在技术可行性的基础上，对拟实施项目的经济效益的可行性与社会效益的合理性进行分析论证，做出综合性评价，为项目的科学决策提供可靠的依据。“后评价”需要在项目竣工运营后根据实际数据资料进行再评估来检验。这种再评估就是项目后评价。项目后评价是整个项目管理的一种延伸，是项目周期中一个不可缺少的重要环节。项目后评价是用项目的实际成果和效益来分析评价项目的决策、管理和实施，通过经验教训的总结，为决策者和投资者服务，为新项目的决策提供较为可靠的依据，并进一步完善项目可行性研究的有关理论和内容。同时，这种评价可为项目的实施反馈信息，以便及时调整建设计划；也可为建成项目进行诊断，提出完善项目的建议和方案。在项目后评价的基础上，决策部门还可以对国家、地区或行业的规划进行分析研究，为调整政策和修订规划提供依据。
评价工作包括基于微观经济效益的财务评价、基于宏观经济效益的国民经济评价和非经济性效益的社会评价等相互补充、相互衔接的评价层次。援建项目都是以公益性项目为主，以促就业、惠民生促进当地社会稳定、长治久安为出发点，因此针对援疆项目的评价往往不能以具体的经济效益为指标，而多是以项目实施后所带来的社会效益为评价标准。如文化、体育类公共服务设施的援疆项目，其效益评价应立足于如何丰富当地群众业余生活，逐渐缩减其接触极端宗教的概率，促进社会稳定，而不能仅仅以创造多少经济效益为评价指标；像学校建设类的项目，其效益评价则应结合阿克陶县的实际，以能为多少边远山区学生提供接受优质教育机会，促使他们能安心保国戍边为出发点；产业转移类援疆项目的效益评价，不应只是从落户产业能为当地创造多少财税收入来进行评价，其评价指标更应该从能为当地提供多少就业机会来拟定。同样，其他类型的援疆项目效益评价也应结合当地实际情况，重点从社会效益进行分析，相关的经济效益只能做评价的辅助指标。
四、援疆项目建设管理模式的完善与改进
（一）完善援疆项目建设管理模式的总体思路
完善援疆项目管理模式的总体思路：突出受援地责任主体地位，不断加强援疆项目质量监督管理，提高建设标准，保证工程质量，打造精品工程，把对口援疆工作打造成加强民族团结的工程。项目选择和建设突出民生为本、就业第一、教育优先、人才引领、惠及当地的主线，做到坚持向基层倾斜、向保障和改善民生倾斜、向贫困地区和贫困群体倾斜。通过完善援受双方项目建设管理联席会议制度等项目决策机制，建立援疆项目实施评估制度，探索推行工程类援疆项目代建制，努力构建援疆项目援受双方团结合作、协同推进的新机制，共同组织实施、共同管理、共同监管好援疆项目，为当地群众办实事、办好事。
（二）完善援疆项目建设管理模式的具体措施
因援疆项目特殊性决定，其项目管理模式既不能照搬政府投资项目管理，也不能硬套企业投资类项目的管理方式。其管理模式需要结合国家政策、当地实情，从决策机制、管理方式、效益评价等方面出发，不断改进、完善。
1.完善援疆项目决策机制
项目决策是在项目实施前期确定其使用功能、建设规模、投资目标、进度目标和质量目标的过程，是项目成败的关键。援疆项目的决策过程包括规划编制、年度实施计划编制和项目立项及审批等多个过程，建立科学的项目决策机制对保障援疆项目的顺利实施、实现其社会经济价值都有着重要的意义。
（1）援疆项目决策现状分析。经过几代援疆人的多年努力，江西援疆项目的管理水平有了较大提高，但从目前援疆项目决策的现状来看，存在的问题仍然不少：①投资决策科学化、民主化的意识淡薄，长官意志决策现象仍然比较严重，公众受援地基层单位参与缺乏主动权；②科学化论证不到位、不规范，缺乏对项目的技术、经济、社会效益做出的综合论证评估，可行性研究报告成为争取项目立项的“可批性报告”；③决策主体责任不明，尚未建立完善的责任追究制度来约束决策主体的决策行为；④项目投资难以有效控制，超投资、超规模、超标准的现象普遍存在；⑤项目评估制度、项目听证制度和公示制度对政府投资项目的决策起到了一定的监督作用，但监督管理稍显薄弱。
（2）完善援疆项目决策机制的措施。完善援疆项目的措施可以从以下方面入手：
——科学编制“五年援疆项目规划”，建立援疆项目储备制度。“五年援疆项目规划”要按照受援地城乡规划及经济社会发展需要，根据国家、区域规划等上位规划的要求，和当地国民经济和社会发展中长期规划的需要来编制，经江西对口支援新疆工作领导小组和受援地政府共同组织专家评估论证，列入援疆项目储备库，储备库可以较援疆总体投资适当扩大（防止在后期部分项目由于不可预见原因而无法实施或者不必要实施），年度项目实施计划的建设将从项目储备库中进行选择，从制度上限制援疆项目决策的随意性和投资的盲目性。
——专家咨询制度。通过建立专家咨询制度，准确界定专家在援疆项目决策中的角色，加大力度保障专家的中立性，充实其参与权，保障专家的话语权，形成专家参与权与政府决策权之间的制衡结构，强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。
——项目公示制度。公示制度赋予利害关系人参与表示意见的机会，公众协商合作，为决策的合法性及公正性提供外在的监督力量。这一制度的建设为均衡公共利益奠定了牢固的基础。
——项目听证制度。实行听证制度是为了对政府投资项目进行社会监督，避免重大投资决策失误，对涉及公共利益、资源、环境、公众安全等方面的项目的各方利益进行协调，发现决策中存在的问题，避免项目后期管理各方产生纷争，并能保证投资决策的科学可靠。
——项目绩效评价制度。绩效评价制度是社会对因决策不科学或决策失误造成的投资失效等问题实行有效监督，目的是促进项目资金合理有效的使用、使项目的预期效果达到公共服务目标、加强对权力的制约。
2.建立援疆项目实施评估制度
（1）项目评估的概念。项目绩效是项目管理的概念，它是指项目功能指标实现的情况。就是说，这个项目要实现什么样的功能和价值，它包括项目内部要实现的功能定义以及项目外部要实现的功能定义。项目绩效评估是侧重对其外部要实现的功能定义进行的评价，也就是项目对全社会的贡献度评价。即从项目实施者对项目的要求和关心的项目目标出发，来考察项目所带来的最终的社会、生态、经济等效果，力求实现综合效益最大化。
（2）援疆项目评价现状分析。随着援疆项目评估制度的建立，针对援疆项目的评估机制正在逐步完善，但是依然存在一些问题。
——援疆项目管理上存在的差距。有的援疆项目责任单位的管理组织不够健全，没有一个自始至终贯穿项目建设全过程的专业管理组织，“项目上马建班子，项目完工散摊子”的现象还十分普遍；部分援疆项目对可行性研究不够重视，实际编制的可行性研究报告往往内容空泛，流于形式；个别项目对基本建设程序不够重视，部分项目应该实行招投标而未进行招投标，采用议标将项目进行分解建设，在实施过程中不遵守基本建设程序。
——在绩效评估方面存在的差距。从近几年的援疆项目建设情况来看，部分援疆项目存在重争取资金、轻项目过程监管，重竣工验收、轻绩效评估的问题，甚至没有进行绩效评估。
——受援地政府对代建制认识程度不高，项目实施过程中的专业化程度不高。
（3）完善援疆项目评估具体措施。援疆项目绩效评估机制建立是一个逐步完善的过程。从目前绩效评估工作开展情况看，援疆项目的评估还没有形成一套成熟的体系。因此，针对援疆项目的绩效评估，笔者提出如下对策：
①推进项目评估的制度化、规范化。建立健全的管理制度，使项目评估做到有章可循、有据可凭，保障绩效评估工作持续开展。一是要建立起以评估结果为基准的奖惩制度，不断完善项目责任追究制度，对“劣质”项目的责任单位进行经济处罚；二是加强援疆项目绩效评估的统一规划和指导，把分散的绩效评估内容、指标、程序和方法整合起来，逐步形成标准化的、全方位的、全过程的绩效评估体系，明确各类项目的评价指标；三是建立规范的项目可行性论证制度和专家咨询制度，严格项目投资的立项、建设、验收和评估制度。
②设置绩效评估专业机构和配备专业评估人员。江西前指和受援办共同组成项目绩效评估专业团队，科学公正地对各个援疆项目进行评估，对于部分大型援疆项目聘请有关专家或中介机构来开展绩效评估工作。受援地发改、审计、住建、国土、环保相互协作，保证建设项目绩效评估工作的有效开展，提高绩效评估的效率效果。
③设立政府性投资项目绩效评估指标。援疆项目主要是关乎民生的公益性项目，其绩效评估应该以社会效益为主，经济效益为辅，项目“前评估”和“后评价”均要进行，同时对环境效益、工程质量等进行综合考虑。
——项目前期工作决策的评估。在项目决策阶段通过预测、论证和评估，从正反两方面提出意见和建议，为项目决策者提供项目取舍及实施方案多方面提供参考；编制好项目可行性研究报告，客观、准确地将与项目有关的资金、资源、技术、信息、市场、财务、经济、社会等各方面的基本数据资料完整地汇集、预测，通过绩效评估呈现于项目决策者面前，使其能够实事求是地做出科学正确的决策；编制准确的投资预算，深入进行前期论证，使建设项目实现少投入、多产出，取得最佳的经济效益和社会效益。
——项目实施阶段的评估。在项目实施阶段，主要对项目状态和项目进展情况进行衡量与监测，加强对责任主体内部控制制度的全面评估，包括：一是对建设项目的计划管理进行评估；二是对建设项目概算编制、审核及控制制度进行评估；三是对建设项目的基本建设程序进行评估；四是对项目建设的安全措施和管理进行评估。通过实施阶段的评估，可以及时发现问题，避免投资浪费、工程进度缓慢等现象发生。
——经济效益评估。经济效益评估实际操作可根据相关统计数据和财务数据，参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）直接计算。
——社会效益评估（以就业率和资源利用率为例）。
a。就业效益指标：可按目前一般采用的单位投资就业人数计算。
即：单位投资就业率=新增总就业人数（包括本项目与相关项目）/项目总投资（包括直接投资与间接投资）
b。资源利用指标：
项目的单位净产值综合能耗=项目的年综合能耗/项目的净产值
单位投资占用耕地=项目占用耕地面积（亩）/项目总投资（万元）
单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量/主要产品生产量
——生态效益评估。废水、废气、废渣、噪声、放射物是否大于国家规定的最大允许排放量；植被覆盖率、土壤改良、水土流失等是否达标。
——工程质量评估。
a。质量管理：项目质量管理、项目监理、项目质量检测。
b。施工质量：工程质量合格率、工程质量优良品率。
④对绩效评估质量进行后续跟踪检查
关乎民生的主要援疆项目绩效评估结果要向社会公告，对收集到的信息进行分析，总结该绩效评估项目成功的方面和存在的不足，提出有所借鉴的经验和教训，不断促进项目绩效评估管理，提高绩效评估质量。
3.探索推行工程类援疆项目代建制
根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革的决定》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。代建制最早出现在政府投资项目中，特别是公益性项目。针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，并导致建设管理水平低下、腐败严重等问题，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，而业主则不从事具体项目建设管理工作。业主与项目管理公司或工程咨询公司通过管理服务合同来明确双方的责、权、利。
目前，江西省对口支援新疆阿克陶县的建设项目过程中主要采用了“交钥匙”“交支票”两种管理模式。两种管理模式在实施过程中都遇到多种问题，部分问题甚至对项目的顺利实施造成严重的影响，使援疆资金使用效果大打折扣。
由于“交钥匙”“交支票”两种管理模式在援疆项目的实施过程中都存在不少问题，因此在后期的援疆项目实施过程中可以逐步推行项目代建制的管理模式。结合援疆项目公益特点，代建制的项目管理单位应该是由受援地政府牵头组建，可集中各类工程建设类的专业人才成立“城市投资公司”，由投资公司依托其技术力量和其具备的企业性质，全面负责全县主要城乡建设项目（不局限于援疆项目）管理工作。其优点在于：实现公共工程建设的专业化管理；便于以企业的信誉代表政府对部分资金暂时不到位的项目进行短期融资。
五、结语
援疆项目实施的根本目的是要让新疆各族人民群众都享受到祖国发展的成果，更要让各族人民看到这片古老热土腾飞的希望。科学的项目管理模式不但能够保证援疆项目的顺利实施，同时也对促进当地经济发展，实现当地社会稳定、长治久安具有重要的意义。援疆项目的管理不但要依靠完善的制度建设，更要依托援受双方项目责任部门的责任心和专业技术水平。援疆项目管理模式的完善是一个循序渐进、持续改进的过程，是需要通过实践来检验，不断优化而逐步形成的。
课题组成员
总领题：黄式贤 郭新宇
组长：蔡勇
常务副组长：熊伟
副组长：朱嘉俊 吴国晖 刘琳 郑静华
成员：马军民 黄卫国 胡友富 张庆园
稿件主审：蔡勇
稿件审稿：熊伟
组稿校对：黄卫国
