欠发达地区高等教育科学发展战略研究

3.2 印度欠发达地区高等教育发展战略

　　印度位于亚洲南部，是世界四大文明古国之一。整个印度的经济发展是从西南向东北呈递减趋势，东北地区整体发展水平落后于其他地区。有学者指出造成印度地区差别的主要原因有三个方面：一是英国殖民统治的后果；二是政府资金投放和政策倾斜的结果；三是地理区位的影响[53]。

　　印度东北地区位于南亚和东南亚的连接点，其战略位置十分重要。该地区包括阿萨姆、那加兰、梅加拉亚、特里普拉、米佐拉姆、曼尼普尔6个邦以及所谓的“阿鲁纳查尔邦”（藏南地区）。按印度官方统计数据，该地区总面积为255037平方公里，占印度总面积的8%；人口为3741万，占印度总人口的3%。该地区也是印度部族的主要聚居地区，大约有200个表列部族[54]。东北地区整体发展水平落后于其他地区。1947年之前，大阿萨姆邦（东北地区的统称）人均收入还能高于全国平均水平；到了1971年，阿萨姆邦人均收入只有544卢比，低于印度平均水平（627卢比）；1986年，印度人均收入798卢比，阿萨姆邦人均收入605卢比。1971—1986年，印度年均收入增长率为1.7%，阿萨姆邦年均收入增长率只有0.8%[55]。1989年，印度国内净产值人均3875卢比，阿萨姆邦人均2772卢比，在列入统计的17个邦中位列第14位[55]。1991年，阿萨姆邦人均生产总值4230卢比，在列入统计的17个邦中位列第12位[56]。印度东北地区的社会发展指标也低于印度其他地区。据统计，1991年，阿萨姆邦7岁以上男性识字率为61.9%，在列入统计的17个邦中位列第11位；婴儿死亡率为76%，在列入统计的17个邦中位列第13位[57]。据印度计划委员会统计，印度南部月均工资在514～700美元之间，而广大北部地区则不到这个数字的1/6[58]。进入21世纪以来，随着印度经济、社会的快速发展，东北地区的经济、社会状况与其他地区的差距不是在缩小而是在扩大，发展问题更为突出。因此，“土著部族认为中央政府只是为了掠夺当地资源，并没有真正帮助他们发展经济。在国家发展中得不到实惠的境遇使土著部族尤其是年轻人很容易在分离组织的煽动下步入歧途”。[59]

　　3.2.1 印度东北部高等教育发展的现状与问题

　　印度现代高等教育是英国殖民统治的产物。尽管印度古代就出现了高等教育机构，但具有近代意义的大学的建立则发起于19世纪英国殖民统治时期[60]。1813年，英国议会通过新的《宪章法案》（Charter Acts）继续授权东印度公司负责管理殖民地的教育事务[61]。随后，英国伯爵马考利（Macauley）受殖民政府委托，开始起草有关印度高等教育发展的报告，即著名的《马考利备忘录》（Macauley Minute，1835）。该报告指出：“鉴于政府没有足够的资金在印度本土实施大众式教育，（殖民政府）应该建立只能面向少数精英阶层的高等教育机构。”[62]1854年，东印度公司逐渐接受了马考利的建议，以《伍德教育急件》（Wood’s Education Despatch）政策文本的形式批准在印度本地建立大学，指出：“建立大学的时刻已经来临，它们可以促进正规的自由教育的发展，它们必须按照伦敦大学的模式建立”。[63]《伍德教育急件》促进了高等教育的发展[64]。19世纪中叶印度现代高等教育开始形成并缓慢发展。有文献记载，从1881年到1901年，印度已经建立了9所大学和247所学院（包括私立院校），在校生人数近3万多人，至1947年印度获得独立时，印度仅17所大学[65]。从1854年《伍德教育急件》建议在印度创办大学，到1947年印度获得独立，将近100年的时间里，印度高等教育有了一定的发展（教育机构数量与在校大学生数量的增长情况见）。印度从异国控制的桎梏中解放出来后，为了改变落后面貌，把发展高等教育置于重要地位，使高等教育规模迅速扩大，不仅表现在入学率、在校生数，毕业生数、而且学校数也逐年近乎成倍增长（在过去近两个世纪，尤其自1947年印度独立以来的60多年里，印度高等教育体系从无到有、从小到大，已经成长为“高等院校数量世界第一（约2万多所）和在校生人数世界第三（1120多万人）”的庞大的高等教育系统[66]。目前印度的高等教育体系主要由四种教育类型机构、高等教育自治研究机构组成。其中四种教育机构包括附属性大学、大学级学院、国家重点学院和学院。

　　——附属性大学这些大学的成立必须得到中央议会或邦议会的批准。中央议会批准的大学为中央大学，目前共有18所。邦议会批准的大学为邦属大学，经费由邦政府拨款，“大学拨款委员会”给予个别的支持[67]。这类大学成立初期不进行任何教育活动，只为附设的学院进行考试和颁发学位证书。现在也从事部分教学工作，主要是研究生教育。

　　——大学级学院具有较高的教育水平和科研水平的学院，称为大学级学院。这类学校和大学的区别在于：大学级学院不能设附属学院，无权授予名誉学位以及经费来源的渠道。

　　——国家重点学院这类学院是指国家专门设立的医学院、工业技术学院和管理学院，这类学院有很强的独立性，全部经费由中央拨款。

　　——学院主要指附属学院，一般由邦政府、私人、社会团体和慈善机构创办。邦政府成立的学院经费由邦政府提供，其他学院经费来自社会各个方面。中央政府也通过“大学拨款委员会”为学院提供部分资金。

　　印度高等教育在急剧扩展中还面临着高等教育发展脱离经济发展实际、地区发展不平衡等问题，如城市与农村之间、发达地区与不发达地区之间教育的差距显著，特别是东北部山区，高等教育相当落后，教育机会存在严重不公平。

　　”[68]由于印度东北部地区初等教育十分落后，所以其高等教育先天不足，体弱多病。

　　由于受传统教育观念和英国教育观念的影响，印度东北部地区高等教育的专业结构严重失衡。东北部地区一直将古典学科和人文学科作为重点发展对象，对理工科不重视，应用技术学科很难发展。由于对高等教育发展没有很好的宏观调控，专业设置极为盲目，80%的大学生分布于普通文理科和商科专业，而作为一个农业大国，农林专业学科的比例一直低于1%。1995—1996年农业/兽医学专业仅6万人，占被统计专业人数814万人的0.74%；2000—2001年农业/兽医学专业仅7万人，占被统计专业人数1063万人的0.66%，而进入文学领域学习的学生竟达到388万人，占总人数的36.5%。教育行政管理部门和学校设置专业进行招生时没有进行社会需求的调研和预测，更缺乏理论和实践的结合，导致人才的培养和社会的需求严重脱节，造成大量的就业困难。目前，印度的高等教育制度仍侧重于非职业性的大学教育，造成了严重的失业知识分子问题。这些知识分子之所以失业，部分原因是因为他们既没有正确的工作态度又缺乏必要的实际工作技能。印度在大学的课程设置上，受传统教育观念和英国教育观念的影响，重点一直放在古典学科和人文学科上，对理、工科不重视，应用技术学科很难发展，高等教育和科学研究不与社会、生产实际相结合，闭门造车，轻视应用。还有，即使在科学研究中取得了成果，如何推广、运用也存在着诸多障碍和问题。印度学者奈克曾坦率地指出，印度教育发展的“不幸事实是，扩充是如此巨大，以致现在中学和大学毕业生供应的远远超过了人力需求和就业机会。受过教育的失业者与年俱增”[69]。

　　所学专业学生人数（百万）1995—1996年2000—2001年2003—2004年增长率（%）科学1.912.627.9自然科学1.261.691.6工程学0.400.5910.1医学0.200.2710.1农业/兽医学0.060.077.9文学3.183.886.2商学1.131.51-7.3资料来源：（1）University Grants Commission， University Development in India， basic facts＆figures（1995-96 to 2000-01）；（2）NCAER， National Science Survey-2004.

　　（3）印度东北部地区高等教育经费紧张，教育质量低下。印度东北部地区高等教育经费主要来源于政府（包括中央和邦政府）的财政拨款，其次是学费，再就是为数不多的机构及私人捐款。印度东北部地区高等教育经费十分短缺，与其他发达地区相比，经费投入的力度非常有限。东北部地区除了阿萨姆的高等教育经费达到1万亿卢比之外，其他邦普遍在2000亿卢比左右，而较发达的安得拉邦为3万多亿卢比，马哈拉施特拉高达5万多亿卢比。随着高等教育规模的不断扩大，教育经费虽不断增加，但在财政预算中所占比重却呈下降趋势。由于印度东北部地区高等教育经费普遍不足，导致高等院校每个学生的平均费用极少，学校的基础设施很差，有些学院甚至挤在一幢破旧的楼内进行教学。作为学校基本建设之一的图书馆的情况就更糟了，图书资料匮乏，使学生难以扩展知识面，教师难以补充和更新知识。实验室仪器数量少且设备陈旧，使教师无法开设必要的实验课，学生则无法通过实验了解所学的基础知识。教学设施的不足再加上师资队伍不足与素质不高，致使印度东北部地区高等教育质量普遍偏低，学生素质难以满足社会的需求，从而出现大量的毕业生失业。

　　地区总预算（亿卢比）东北部地区阿萨姆 Assam10536.31曼尼普尔 Manipur2004.50特里普拉 Tripura2391.57那加兰 Nāgāland2060.51梅加拉亚 Meghālaya1674.48米佐拉姆 Mizorām1588.00阿鲁那恰尔邦*Arunāchal Pradesh1667.64发达地区安得拉邦Andhra Pradesh34915.30马哈拉施特拉Maharashtra52279.85北方邦Uttar Pradesh46617.14资料来源：SELECTED EDUCATIONAL STATISTICS-2005-06.

　　3.2.2 印度东北部地区高等教育发展的举措

　　印度高等教育大发展受到了西方教育思想的较大影响，特别是美国教育学家舒尔茨的人力资本理论的影响[69]。舒尔茨指出：“在印度受过高等教育的人的收入分别是受过中等教育、初等教育及文盲的3.2倍、5.2倍和11.9倍。”[70]这种收入上的巨大差距激发了人们对高等教育的需求和渴望。政府为适应这种强烈需求就加大对高教的投入，使其加速发展。

　　（1）积极推动东北部地区高等教育的发展。

　　高等教育地区差别，不仅阻碍着印度经济发展，而且影响中央和各邦的关系，危及国家安全和稳定，引起严重的社会问题。因此独立后印度政府非常重视地区差距和城乡差别问题。在第九和第十个五年计划期间，印度政府主要通过大学拨款委员会的财政拨款，一方面给予落后地区高校特殊发展资助（Special Development Grants），用以改善这些高校的基础设施，使其能够达到实现平等和准入的最低标准，也用于进行学术改革以迎接高等教育全球化的挑战；另一方面，对高等教育未覆盖到的地区，特别是落后的东北部山区，拨款建立新的学院，并提供特殊发展资助，这些资助除了用于改善和扩大现有的基础设施以外，还用于引进教师和设计新课程，目的是使这些新建学院能够达到一定的教学与研究标准。仅2005—2006学年，大学拨款委员会就为位于落后地区的17所大学和404所学院提供了特殊发展资助，并新建了4所大学和263所学院[71]。此外，《十一五规划》还将重申2005年印度议会根据《曼达尔（Mandal）委员会报告》通过的《第93次宪法修正案》的有关规定，继续坚持“保留教育政策”，决定在中央院校和私立高等教育机构中单独为“落后阶级”和其他弱势人群增加27%的保留名额，从而使“落后阶级”即表列种姓（SCS）、部落种姓（STS）和其他落后阶级（BCS）的名额总体比例达到49.5%[72]。

　　（2）促进高等教育与社会协调发展。

　　①实施职业指向项目（Career-Oriented Programme）。该项目从1994—1995年度开始实施，目的是通过在高校内开设相关课程确保高校毕业生能够利用自己所学到的知识进入社会中工作或者创业，同时减缓硕士课程的压力。这些职业指向的课程与传统的职业课程平行开设。根据该计划的基本原则，高等教育机构实施的职业指向课程应该是跨学科的。在具体实施过程中，首先选定一些高等教育机构，给予这些机构5年一次的“种子钱”（seed money）。学科不同，“种子钱”的金额也不同，人文和经济学科流是50万卢比，科学学科流是70万卢比。大学拨款委员会对接受资助的高等教育机构所设课程有一定要求。其中，对附属学院的最低要求是在每一学科流中选择开设3门课程。而大学和国家重点学院可以自由确定以自身需要为基础的跨学科职业指向课程。

　　②实施学术人员学院项目（Academic Staff Colleges）。这些学院主要是为所有新聘教师提供特别设计的教学方法、教育学和教育技术方面的定向适应课程，教学时间为144个小时，每天6小时；每周6天，为期4周；为所有在职教师提供至少每5年一次的进修课程，教学时间为108小时，每天6小时，每周6天，为期3周。除了教学需要的专业课程外，学术人员学院还为教师提供包括在教学和科研中计算机的使用等新技术普及课程[71]。发展学术人员学院的目的是使教师能够首先跟上相关学科的最新发展，理解知识与社会、经济等之间的关系，最终能够在学校教学管理中发挥教师应有的作用。该项目的实施也是提高高等教育质量的措施之一。

　　③实施“促进资源流动”计划。大学拨款委员会发起了该计划，其目标为：通过社会参与高等教育，鼓励大学资源流动；鼓励和加强社会资源向高校的流入；鼓励大学实施有偿咨询服务，这种咨询服务不仅针对工商界，也针对政府和其他社会团体；鼓励大学加强与社会发展的联系。中央大学、准大学以及大学中心是主要的实施机构。

　　（3）成立质量鉴定委员会。

　　印度政府自20世纪80年代以来就一直关注高等教育的质量问题。进入20世纪80年代，印度政府受国际高等教育改革趋势的影响，开始总结和评估高等教育发展和改革政策，并认识到大学教师水平和职业发展是影响大学教育质量的关键因素。负责国家高等教育教师事务的专门委员会于1985年提交了一份题为《教育的挑战：一个政策框架》的正式报告。报告分析了印度大学教育，尤其是在本科和研究生教育上存在的问题，并在此基础上提出了改革的初步设想[72]。印度提出要完成对现存的大学的改造任务，尤其是本科附属学院的重构。新建本科学院将具有明显的社区学院的性质，并具有更多的办学自主性。要努力减小不同院校之间的质量差距，提高高等教育整体水平[73]。

　　鉴于高等教育质量的普遍下降以及缺乏专门的质量评价机构，1986年《国家教育政策》提出要正式成立一个鉴定委员会以进行强制的定期评价。为此，印度大学拨款委员会于1987年宣布成立“质量鉴定与评估委员会”，专门负责检查和鉴定高等教育的质量。该委员会将自己制定评估标准和方法并对高等院校及其课程计划进行分析和评价。1987年经议会通过的《全国技术教育委员会法》则要求成立一个负责高等专业技术类院校质量的“全国质量鉴定委员会”，以便根据制定的规则和标准定期对专业技术院校及相关的教育计划进行评价和提出建议。而印度政府也根据上述文件要求于90年代成立了“私立高等学校认可委员会”，以加强对私立学院的审查和认可工作。1994年大学拨款委员会又倡导建立了国家认证委员会，对高等教育机构和课程进行评定，帮助大学实现其目标，鼓励自评，改进教学和科研并进行其他改革。

　　（4）多渠道筹措办学经费。

　　高等教育经费紧缺是印度东北部乃至整个印度面临的一大问题，也是近年来印度学术界关注的热点。《第四个五年规划》（1969—1974）、《第五个五年规划》（1974—1979）和《第六个五年规划》（1979—1984）继续强调高等教育数量和规模协调发展的必要性，主张增加教育经费投入，发展和改进研究生教育和科学研究[74]。

　　随着1991年新经济政策的贯彻执行，印度高等教育的私有化趋势已不可避免。为此，专家们建议：①提高高等教育的收费标准，达到培养成本的完全回收或部分回收。②在提高学费标准的同时，采用有效的奖学金制度。③实行学生贷款制度。④扩大和增加高等教育经费的社会来源。⑤放松对私立学院的控制，尤其是放松对它们在收费方面的限制，从而使它们成为真正的自我资助学校。

　　为了应对新的变化，1993年，印度政府成立了由安巴尼（Mukeah Ambani）和伯拉（Kumarmangalam Birla）领导的特殊问题小组，专门负责制定有关私人投资高等教育的政策框架。1995年，该工作组向政府提交了第一份报告，即著名的《莫卡希·安巴尼—伯拉（Birla）报告》，强烈呼吁政府大力支持私立高等院校的发展[75]。根据这份报告的建议，政府向国会提交了《私立大学法案（草案）》（A Private University（Bill）Act），提出在科技、管理和其他实用商学领域设立“新型私立大学”的政策建议[76]。但是草案并未获得通过。2000年，工作小组对报告进行修改，重新明确“政府的责任、外资直接引入、财政拨款和建立海外市场”等问题。尽管新的报告提案仍然没有完成立法程序，但在实际中已经发挥了指导作用。

　　综上所述，印度政府深刻认识到了东北部高等教育发展中面临的问题，并且通过制定一系列相关措施来促进高等教育更快更好的发展，以解决教育公平问题。但是，回顾已经过去的十年，不难发现，这些措施的实施中存在实施的效率低下和资源利用率低的问题。如虽然印度政府不断强调要解决教育不均衡现象，但是大学拨款委员会在进行拨款的时候，仍然存在一定程度的地区和机构倾斜。相关数据显示，一年间印度工程院校的数量从1600所增长到2250所，仅泰米尔邦就有340所工程院校[77]。这种新的不均衡使得地区间教育公平难以实现。此外，由于东北部地区高校发展先天不足，综合实力不济，往往很难获得一些竞争性拨款和科研资助等类型的资金补助，这无疑又强化了新的不均衡发展。

　　3.2.3 对我们的几点启示

　　（1）欠发达地区高等教育的规模要适应其区域经济建设发展的需要。欠发达地区高等教育应该适度超前，但不能超越其区域的经济、政治和科技发展需要。印度欠发达地区高等教育的畸形发展给社会经济建设带来严重后果：造成国家财力和人力资源的极大浪费，造成大量毕业生失业，大量高级专门人才外流。我国欠发达地区高等教育的发展应吸取印度高等教育发展的经验教训，根据人力资本的相关理论，在规模上应坚持“适度大发展”的原则。它不仅包含了高等教育要适应我国当前的经济发展水平和速度，还包含了与经济结构的调整、市场资源优化配置的协调。

　　（2）欠发达地区高等教育学科、专业结构的设置与调整只有与其区域经济结构相协调，才能实现良性互动发展。1999年以来，我国高校大力扩大招生规模，加大人才培养力度，极大地满足了人民群众对高等教育的需求，但由于经费所限和求学者避难就易的愿望，扩招的学科专业主要是一些人文社会科学类的专业，科技、工科类专业很少，这就造成了现在一方面大学生就业难，而另一方面许多技术工作岗位缺人的状况。深入社会调查，根据市场需求调整学科专业设置，拓宽专业口径，实行通才教育，让培养的学生能更好地适应市场的发展。

　　（3）优化欠发达地区高等教育结构，实现高等教育目标多元化。层次结构方面，在扩大本科阶段和研究生阶段招生数量的同时，应特别注重发展二年制、三年制短期高等教育，并形成短期高等教育毕业生既可以就业也可以升学的灵活体制。专业结构方面，加大高等职业技术教育的比重，加大为第三产业培养人才的分量，为我国产业结构的调整发挥应有的促进作用。

　　我国高等教育长期担负着培养国家各方面高级专门人才的任务，而随着高等教育大众化目标的实现，通才（或称“通识”）教育已成为必然选择。在高等教育的第一阶段实行通才教育，既可以为以后阶段的专才教育打下广博知识的基础，也可以使部分即将就业的学生具有宽广的知识面，易于进行专业或职业的转换。

　　（4）创新筹资手段，形成多渠道融资的格局。印度欠发达地区高等教育经费的严重不足，不仅制约了其规模的继续扩展，而且影响其教育质量的提高。而随着高等教育规模的扩大，教育经费不足同样成为影响我国欠发达地区高等教育发展的一大难题。要推动高等教育的持续健康发展，就必须改革高等教育投资体制，不断拓宽高等教育经费的来源渠道。为此，除了继续加大政府财政投入，增加个人家庭成本分担的比重，鼓励企业创办和参与管理高校外，还要大胆运用创新的筹资手段。首先，可以改进政府对高校基本建设的投入，采用“拨款和贷款相结合”的方法吸引银行资本，加快高校基础设施建设步伐。其次，改进融资渠道，积极吸纳社会资金，加快高校后勤社会化的进程。第三，试行通过资本市场进行教育融资，使社会上各种闲散资金投向教育产业。第四，大力扶持和规范高校技术创新的企业化行为，等等。

　　本章小结

　　通过对美国对西部地区高等教育实现快速崛起的经验考察认为，美国对西部地区主要通过制定法规、兴建农工商学院、创办职业教育、大力发展师范教育和以研究型大学为核心、发展高科技产业等举措，实现了高等教育与区域经济发展的需要紧密结合，并实现良性互动发展，从而满足了社会经济发展的多样化需求。

　　通过对印度东北地区高等教育发展的战略举措的考察认为，印度欠发达地区高等教育的畸形发展给社会经济建设带来严重后果：造成国家财力和人力资源的极大浪费，造成大量毕业生失业，大量高级专门人才外流；印度欠发达地区高等教育经费的严重不足，不仅制约了其规模的继续扩展，而且影响其教育质量的提高。印度东北地区高等教育脱离经济发展实际的举措的教训值得我们认真吸取。

　　§§第4章 欠发达地区高等教育科学发展的战略环境分析