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第二节 影响劳资争议调处诸因素
虽然上海的劳资争议在南京国民政府时期基本处于政府的可控范围，但政府在调处劳资争议时总感觉力不从心，诸多不利因素制约着劳资争议调处的总体效率。
一、法律法规本身不完备
第三章第二节对南京国民政府时期规范劳资关系和调处劳资争议的法律法规进行了简单梳理。在梳理这些法律法规的时候，笔者发现，在短短十余年的时间内，国民党中央政府和上海地方政府的劳动法规经历了多次修改，许多法规在仓促中公布，本身存在很多问题，难以为劳资争议的调处提供切实可行的指导，而法律法规一再修改，也难以为劳资争议的调处提供统一的标准。
（一）上海地方政府劳资纠纷调节条例的缺陷
1927年4月18日蒋介石以国民革命军总司令的名义签发的《上海劳资调节条例》虽然对劳资之间经常发生争执的一些问题做了原则性规定，但其中很多内容在短时期内根本无法实现，今稍稍列举数端：(1)条例规定最低工资和工资增加以生活品物价指数为依据，但当时并没有生活品物价指数的编制，因而最低工资和工资增加的标准自然无法确定。(2)条例规定废除包工制，在中国劳动力市场还没有建立、企业和劳工之间信息不流通的时候，废除包工制会造成企业和劳工之间的联系纽带断裂，所以，此项规定在当时根本不具备实行的条件。(3)规定实行劳动保险及工人保障法，并对工伤事故、男女同工同酬以及女工童工保护等问题进行了原则性规定，这些规定看似对工人有利，工会也非常赞同，并给予了很高评价。4月20日，上海码头职工总会、板箱工人同志会、纱业总联合会、商业雇员工会等联合会发表宣言，“对于蒋总司令近所颁布的《上海劳资调节条例》表示非常之赞成”，因为这个条例的主要条文，或“与从前的上海总工会所提出的全上海工人的总要求，没有两样”，或“精神相同”，并乐观地表示，“这个条例如果实行，即能够保障全上海工人的利益”。《各工会赞成〈劳资调节条例〉宣言》，《申报》1927年4月21日。其实当时的社会大环境为国民党政府与资本家合作，力图推翻大革命时期制定的所有劳资协议，此时谈保护工人的利益除了安抚“四一二”事变后工人的紧张情绪、争取工人支持新政府以外，似乎很难有别的意义。(4)条例通篇都是对劳资关系的规范，如果发生纠纷，如何处理，由什么机构来处理纠纷，却语焉不详。缺乏制约的条例自然很难真正发挥作用。因而，当时的舆论界在评论此条例时认为，它“除了规定工作时间、改良工人待遇、增加生活费用外，一方复为罢工之取缔，一方更为物价高涨之限制，姑不遑辨明其是否合乎国情，但尚能如乱丝中理出头绪来，亦未始非无办法中之一种差强人意之办法”陈廷桢：《劳资仲裁之研究》，《晨报》1927年9月17日。
近乎官样文章的《上海劳资调节条例》除了安抚“四一二”事变之后工人躁动的心外，对劳资争议的调处难以起到实际的作用。
1927年5月，陈其采拟具的《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》获得中央政治会议上海临时分会通过，取代《上海劳资调节条例》成为指导处理劳资争议的新文件。这两个条例虽然对劳资争议的仲裁机构进行了设计，对劳资两方在仲裁中的行为也进行了详细规范，但由于事起仓促，且为一人之作，难免会存在种种缺失。首先，在劳资仲裁委员会的设计中，其名额分配为军政机关4人，商会系统4人，党部1人，工会2人。虽然照顾到了各方，但相比较而言，资方代表是劳方代表的2倍，如果由此机构处理劳资争议，难免会偏向资方。其次，将一切劳资争议的解决托付给仲裁委员会，且实行强制仲裁，仲裁委员会的权力过大。再次，对工人罢工问题的规定矛盾。规范劳资双方在仲裁期间的行为时对工人罢工进行严格控制，规定工人在仲裁前不能罢工、仲裁期间也不能罢工，只有在资方不执行仲裁裁决时，工人才可以罢工。所以，当时的著名会计师潘序伦认为，在这些规定之下，“工人罢工之自由，不啻完全剥夺”《潘序伦上政治会议分会书》，上海《民国日报》1927年5月7日。可是，在对罢工期间的工资问题进行规范时，却不分是非曲直，一概规定，“凡工人要求加薪，罢工解决时，罢工期内之工资，照新定之工资数目发给”《上海将设劳资仲裁会》，《申报》1927年5月5日。似乎又有奖励工人罢工之嫌。最后，将每年阴历正月初一至初五规定为解雇日，且规定其他时间不得无故开除工人，此条规定的出发点虽在于遵循商业习惯、维护资方营业自由的前提下保护工人的工作权，但无异于给资方一个无故解雇工人的时间。
仓促中颁布的《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》还未及执行，1927年8月1日，上海市政府制定的《上海特别市劳资调节委员会组织大纲》颁布施行，规定劳资调节委员会由党政代表3人和工会代表、商人代表各5人组成。8月18日，刚成立的上海市劳资调节委员会起草的《上海特别市劳资调节暂行条例》颁布施行，取代《上海解决工商纠纷条例》而成为上海调处劳资争议的新的指导文件。
与5月通过的条例相比，8月的这两个条例有很多进步。劳资调节委员会的人员组成照顾到了劳资两方的持平，二者人数各5人；规定罢工期间工资在判明责任的情况下区分发放，对雇主解雇工人的日期及条件也有了规范。可是，劳资调节委员会的人员组成只考虑了他们的身份，到底如何产生没有明确规定，对雇主解雇工人的规定也存在一些互相矛盾的条款。劳资调节委员会开始运转的几个月，不断有工人被解雇的消息见诸报端，本来对《上海特别市劳资调节暂行条例》规定特别的日子为解雇日期就心存不满的工会，终于在12月发表了他们的强烈不满。12月3日至5日，商务印书馆工会在报上公开陈述对《上海特别市劳资调节暂行条例》的不同意见后，又向国民党中央党部工农部、国民政府、国民政府劳工局、江苏省政府、上海卫戍司令部、上海特别市党部工农部、上海特别市政府、上海特别市政府农工商局等机关呈文，请求修订该条例。
在公开发表的意见和呈文中，商务印书馆工会主要阐述了以下几项意见：(1)劳资调节委员会组织不严密、性质不确定，很难在劳资调节中发挥积极作用。首先，代表的产生不严谨。《上海特别市劳资调节委员会组织大纲》没有规定代表的资格、各机关代表如何产生、他们有无任期。其次，劳资调节委员会的性质不确定。当时国际上流行的劳资纠纷解决机关有两种：一为劳资双方当事人代表及政府代表共同临时组织之仲裁会；二为由地方法庭兼理或特设之仲裁法庭。而上海的劳资调节委员会既不是仲裁会，也不是仲裁法庭，而是附属于农工商局的一种非独立机关。因为它既不是由当事人两造临时推选代表组成，也没有用法庭的程序公开审理劳资争议，所有的代表又未规定所需的法定资格和解决劳资问题的智识。他们担心这样一个性质不确定、组织不严密的机关，“对劳资双方而言，未必能得到他的利益；而于劳工方面尤有很大的危险，因为这样的委员会，如果不幸被坏人把持，他们尽可以招权纳贿，甚至勾结资本家来压迫劳工。那时不但不能给劳资两方排难解纷，简直是酿成劳资纠纷的一种动力了”。(2)规定解雇日期与无故不得开除工人自相矛盾。工会认为，条例第十条和第十一条自相矛盾：第十条规定雇主不得无故开除工人，第十一条又规定由市农工商局规定每年有一日雇主可以无故更换伙友。“如谓雇主应有自由裁人和停业之权，则这个权，当天天有，如谓保障劳动者之权利，雇主不能有绝对之自由，则何以独有一日例外？”“考各国劳动条例，并无每年特定一日为资本家自由辞退工伙之规定，始作俑者，不能不归咎于《广东省暂行解决工商纠纷条例》，他们这项条例，是根据当地的商业习惯，这习惯在国内并非一致的。上海工商业向来更换伙友的习惯多在年底，但不是事前没有关照，也不是绝对没有理由的。所以把这《条例》实行后，劳工连从前事实上的少许保障，也都被消灭了。这种商业上的恶习惯，本来应在废除之列，哪里还可以去援用呢？”(3)工厂商店停歇时，对所有工人施行统一的预告期和同样的补助有失公允。“被辞退之工友，规定于一月前通知，并补给工资一月，而不论其服务年月多寡，犹未足以昭公允。”《商工对于劳资调节条例之意见》，《申报》1927年12月3日、4日、5日。商务印书馆工会的批评确实道出了《上海特别市劳资调节暂行条例》的缺点与不足，得到了其他工会的响应与声援，12月8日，大东书局工会公开发表宣言响应商务印书馆工会。
虽然规定某一天为解雇日期遭到工会方面的反对，但上海市农工商局还是在1928年1月发布了第二十二号通告，暂定阴历正月初二为资方自由决定进退工友及营业继续与否之日。《农工商局规定解雇日期》，《申报》1928年1月11日。此通告一出，立即招致四面八方的反对。商务印书馆工会除继续指责其不应当沿袭广东工商界的恶习外，更指责此通告，会“增加社会之恐怖，引起市面之骚动”，因而，“希望农工商局自动撤回此项不正当之通令”。《各工会对于解雇日期之意见》，《申报》1928年1月15日。先施、永安、新新三公司职工会则指责农工商局为资方解雇工人创造条件，“值此阴历年关，资方正欲设法开除工友，以条件所载，无由藉口”，农工商局规定此种恶习，“不啻直接使工友失业，间接即引起劳资纠纷，殊非适当办法”，因而，“希即收回此项通令，以维大局”。《三公司职工会对解雇日期之意见》，《申报》1928年1月16日。工会认为规定解雇日期有利于资方，可资方并不如此认为。上海总商会、县商会、闸北商会三团体联合致函农工商局，指出农工商局解雇日期新规定“与向来多数习惯未能符合”，“各业解雇伙友，各有其相沿之习惯”，且“当此百业凋疲之际，商店工厂，因不能维持而报告停业清理者，在民国十六年中实以本年为最多”，“盱衡上海商业现状，正如大病之后，元气暂丧，急待调护”，因而建议，“凡各业向来之习惯，务以暂时免于纷更为是”。《三商会对解雇主张》，《申报》1928年1月18日。市党部和官办的工统会对此规定也不以为然。上海市党部工农部致函农工商局，“劳资解雇关系应遵双方订定条约办理”，特别规定一日为解雇期，“恐商家不察，转致纠纷”，也建议收回成命；工统会则认为，无故不得开除工友，“万不得已停歇工友，须由资方预先通知该业工会商得同意”。在四面楚歌之下，农工商局只得再颁布第二十五号布告，关于解雇事宜，“有契约者遵守契约，无契约者得暂从习惯，但仍须依照服务年限酌给津贴”《市政府对解雇问题之办法》，《申报》1928年1月26日。
由于《上海特别市劳资调节暂行条例》遭到各方的反对，上海市农工商局根据各方意见，对其进行了修改，以《上海特别市劳资调节暂行条例草案》的名义予以公布，并于1928年3月1日开始施行。与前两次颁布的劳资调节暂行条例相比，此条例草案有些进步：第一，将劳资争议的调处分为调解和仲裁两级，且对其工作效率进行了规范。以农工商局召集的劳资调节委员会作为劳资争议处理的主要机构，市政府在劳资双方或一方不服调解决议时再进行仲裁，其仲裁具有强制性。调节机制的修订，既确立了专门的劳资争议调节机构，又确立了对此调节机构的决议进行裁判的上级机关，从理论上来看，此种调节机制比只有一级调节机构的机制要科学些。第二，去掉了确定某一日为解雇日期的规定，使政府减少了一项被劳资双方诟病的依据。第三，首次明确劳资协议的时效。条例草案规定：劳资间所缔结之契约，及已经调解委员会判断或仲裁委员会裁决之事件，在有效期内，其同一当事者，不得再做第二次请求，如无期间规定者，至少以一年为有效期。此规定对于约束劳资双方遵守契约、不轻易提出超出协议规定的条件有一定意义。不过，此条例草案与前三个条例相比，有一个明显退步，即对资方的利益照顾更多，其对罢工期内工人工资的规定明显有利于资方。其第三十二条和第三十三条规定：劳动者有正当理由罢工时，其罢工期内之工资雇主不得借词扣除。但劳动者罢工并无正当理由时，有下列情事之一者，其罢工期内之工资雇主得扣除之：(1)劳动者或劳动者团体因相互间发生争执而罢工者，(2)因响应其他劳动团体而罢工者，(3)劳动者与雇主间发生争执，未经提出要求条件，或未经请求调解而罢工者，(4)不服调解判断并不声请仲裁而罢工者，(5)不履行仲裁裁决而罢工者。何谓正当理由、何谓不正当理由，这是一个主观性极强的概念，上海市政府以此为标准来衡量工人是否能得到罢工期内工资，自然给予资方拒发罢工期工资种种便利。因此，条例草案公布后，上海米业职工会、药业业务工会、纸业职工会、估衣业职工会、熟货业职工会、烟兑业职工会等工会联合发表宣言，公开表示，“当局颁布之《劳资条例》，表面上似乎两得其平，实际上已予资方以莫大之便利”《沪各职工会反对修改〈劳资条例〉》，《中央日报》1928年4月19日。
纵观1927年4月至1928年3月上海地方政府不断修改的劳资调节条例可以看出，他极其希望确立自己在劳资争议调处中的领导地位，以兼顾劳资两方利益的立场赢得劳资两方的拥戴，可劳资两方并未领情，每一次条例的修改均会遭到不同程度的反对。短短一年之内，劳资调节条例三次修改，造成劳动行政部门无所适从，“顺得哥来失嫂意，委实左右难做人”张言如：《调和劳资冲突的研究》，天津《大公报》1928年9月12日。
（二）南京国民政府劳动法规的多变与矛盾
在上海地方政府为劳资争议的调处焦头烂额，不断修改其劳资调节条例之时，南京国民政府也在各省商会联合会的催促下开始制定劳资争议处理法规。1928年2月15日，国民党中央政治会议决定由中政会委员叶楚伧起草《劳资仲裁暂行条例草案》，2月29日，中央政治会议第130次会议议决将叶楚伧起草的《劳资仲裁暂行条例草案》提交法制局审查。作为全国法律的制定者，叶楚伧显然比上海地方法规的制定者考虑问题要周全一些，该条例草案对劳资仲裁委员的资格规定较为严谨，“明了中国国民党主义及政纲、具有政治及法律上之常识且熟悉当地劳资情形者”才能当选为仲裁委员，避免了仲裁委员选拔的漫无目标。条例草案设立了委员的回避制度，出现以下两种情况时委员得自请回避：“委员本人或其配偶为该案当事人或与该案当事人为（其）家族、姻亲及其他重大利害关系者；委员曾参与前裁决而被当事人呈明不服者。”回避制度对于减少仲裁委员与当事人之间的纠纷、避免劳资争议调处的不公平有积极意义。可是，该条例草案也存在一些明显不足：第一，将所有劳资争议直接提交仲裁委员会，与中国习俗相违背，势必增加政府的工作量，不利于争议的解决。法制局对此条例草案进行审理后认为，“一切劳资争议，倘不预经调解，迳付仲裁，在执行上往往发生重大障碍，而按诸吾国情形，民间争议因调解而仲裁者，亦较仲裁或审判为多”饶东辉：《南京国民政府劳动立法研究》，华中师范大学1997年博士论文（未刊稿），第69页。第二，将地方政府的仲裁规定为任意仲裁，当事人对地方仲裁委员会的裁决不服时，可以在收到裁决书后3日内向上级仲裁机构上诉。任意仲裁制度的推行可能导致地方政府的仲裁失去效力，导致劳资争议久拖不决。第三，对罢工期工资的规定不公平。条例草案规定：“劳动者或劳动者团体因要求条件被拒绝而罢工时，其罢工期内之工资，仍应由雇主照给，如系因要求加薪而罢工，其罢工期内之工资，须照新定工资发给。”《审查中之劳资仲裁条例》，《申报》1928年3月3日。这些规定显然有偏向劳工之嫌，以致各省商联会看到后立即发表反对意见，指斥其关于罢工工资的规定有“奖励罢工之倾向”《各省商联会对劳资条例意见》，《申报》1928年3月4日。
由于遭到各省商联会的激烈反对，法制局召集编审会议对叶楚伧起草的《劳资仲裁条例草案》进行了详细研究，建议将其改名为《劳资争议处理法》，并就法律的适用范围、处理程序、处理机关、罢工与闭厂之限制等问题拟订了立法原则，很快，这些立法原则得到中政会讨论通过。在新的立法原则指导下，在此后的两个多月里，法制局对《劳资争议处理法》又进行了两次修改，最终于1932年9月27日颁布，这是中国第一部全国性的调处劳资争议的专门法律，对于统一规范全国的劳资争议处理有积极意义。
不过，在此后的使用过程中，这部法律也表现出一系列缺陷：第一，适用范围过窄。《劳资争议处理法》仅适用于雇主与劳工团体或劳工30人以上发生争议时，不大符合中国国情。依据此规定，如果劳资争议牵涉的人数少于30人，必须由工会出面，劳资调节委员会才会受理，可经历“四一二”事变以后，国民党对工会进行严格控制，大量工人没有加入工会组织，这些人的权益就无法保障。无工会组织的工人只有达到30人以上，与资方发生争议时才能申请调解，要达到这一条件，一般必须是同一工厂或企业的工人与资方发生争议才有可能，可当时中国经济不发达，大多数企业规模较小、工人人数较少，大量企业的劳资争议不适用《劳资争议处理法》。因此，在当时就有人建议将其适用范围扩大，“人数也以稍少为宜”胡善恒：《关于劳资争议处理法草案之商榷》，《现代评论》第7卷第175期，1928年4月。第二，对罢工的限制颇多。该法规定，军需制造、自来水、电灯、煤气、邮务、电报、电话、铁路、电车、航运及公用汽车等业雇主或劳工，不得因任何劳资争议罢工或停业。其他工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期，不得开始罢工或停业。该法看似对劳资双方的行为都进行了严格规范，但雇主除了停业以外，尚有多种对付劳工的办法，相对而言，劳工发泄不满的机会要少得多。第三，对罢工期内工资的规定过于抽象。与叶楚伧的《劳资仲裁条例草案》不同，该法没有对罢工工资具体如何发放的规定，只有一句“罢工期内之工资给付问题，应由调解委员会或仲裁委员会连同争议事件一并决定或裁决之”的抽象规定，根据此规定，罢工期内工人能否得到工资完全取决于调解委员会或仲裁委员会的主观判断。总体而言，此《劳资争议处理法》比较符合资方的利益，因而得到了资方的欢迎，遭到了社会公正舆论和坚持扶助农工的国民党人的批评，国民党中央委员朱霁青曾公开表示，“劳资争议处理法》之）立足点偏重资本家方面，对于劳动者本身利益多不顾及，且条文多因袭帝国主义之陈迹，于本国国情及本党扶助劳工之旨，不无疏忽之处”谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2009年版，第1128页。
1928年《劳资争议处理法》颁布后，在施行中遭遇种种问题，经历了1930年和1932年的两次修改。1930年将强制仲裁改为任意仲裁，规定劳资争议事件调解不成立时，争议当事人不申请交付仲裁，政府即不执行仲裁；即使在当事人的申请下，政府的仲裁裁决也可以在当事人申明异议后失去效力。法院也可以依据当事人的申请，推翻原裁决，重新判决。任意仲裁执行后，大量劳资争议久拖不决，特别是沪战以后的上海，问题更显突出。由于经济萧条、产业凋敝，劳资双方因工资、解雇等引起的冲突此起彼伏，而资方往往有意延长争议，使劳方难以应付，也使担任调处工作的上海地方政府疲惫不堪。
1932年8月，上海市市长吴铁城上书中央政治会议，认为任意仲裁“非处理情势严重之劳资争议之良法”，因为在此制度下，“政府并非受理劳资争议之最后机关，且无处决劳资争议之实际权能”，而法院可以推翻仲裁裁决，使得“案经三审，方可确定”，造成“效力迂缓”，因而，极力主张恢复强制仲裁。《吴铁城提议修改〈劳资争议处理法〉》，《申报》1932年8月8日。在吴铁城的建议下，立法院对《劳资争议处理法》进行了第二次修改，恢复了强制仲裁。
短短4年的时间内，南京国民政府的《劳资争议处理法》就经历了3个版本，法律的多变及其在劳资利益之间的左右摇摆使得劳动行政人员无所适从，也使得劳资争议处理本身具有更多的随意性，而法律与法律之间的冲突也制约了劳资争议调处的实效。今举一例为证：1928年《劳资争议处理法》规定劳资双方不得对仲裁决议声明不服，但1929年10月颁布的《工会法》第二十三条规定：“劳资间之纠纷，非经过调解仲裁程序后于会员大会以无记名投票得全体会员三分之二以上之同意，不得宣言罢工。”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第130页。也就是说，工人可以对调解和仲裁决议不服，只要有会员2/3以上同意，工会就可以宣布罢工。这种规定显然与《劳资争议处理法》的强制仲裁原则相冲突。
二、法律的尊严未得到应有的维护
民国时期曾有人乐观地认为，解决劳资争议本不是重大问题，其关键在于要有适合潮流的劳动法规。其实，实际情形远非如此简单。虽然各项法规先后出台，劳资争议似乎可以依法调解或仲裁，可实际上，各种法规的作用极为有限，劳方、资方甚至行政部门不遵守劳动法规、不依法办事者处处可见。
（一）劳资两方不遵守劳动法规
南京国民政府颁布的《工会法》和《劳资争议处理法》都对不能举行罢工的行业和情况进行过详细规定，其中不能举行罢工的行业主要是关系民众公共生活的一些行业。《工会法》规定，国家行政、交通、国营产业、教育事业、公用事业各机关之工人不得罢工。《劳资争议处理法》则将这些规定细化到具体行业，它规定军事机关直接经营之军需制造业，供公众需要之自来水、电灯或煤气事业，供公众使用之邮务、电报、电话、铁道、电车、航运及公用汽车等行业不准罢工停业。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137、158、161页。可是，这些行业历年都有罢工事件发生。笔者曾对上海罢工停业进行了逐案整理，发现自1928年6月9日《劳资争议处理法》颁布后，公用事业的工人并未因法律的禁止而不再罢工，在1928年至1936年底，邮务、电报、自来水、电车、铁道等行业共发生罢工74起，其中某些企业如法商水电公司和英商电车公司在历年罢工中都排在各行业的前列。根据《近十五年来上海之罢工停业》附录一、《近四年来上海的罢工停业》附录一和《民国二十六年上海的罢工停业》附录一整理得出。
在规定特殊行业不准罢工的同时，法律还规定所有行业的劳资两方都不得在调解仲裁期内罢工或停业。《劳资争议处理法》规定，任何工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期内，不得开始罢工或停业。《工会法》更进一步规定，劳资间的纠纷倘不经过调解仲裁的程序，资方或劳方即行罢工或停业，那就成为非法。在调解仲裁无结果的时候，劳方才可以罢工，但是这种行动必须出于劳方的公意，不得用暴力强迫的手段强迫之。非于会员大会以无记名投票得全体会员2/3以上之同意，不得宣言罢工。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第141、161页。可是笔者在整理劳资争议案件时发现，大部分罢工案件都未依法行事，劳方往往在调解之前就已罢工，也未见工会正式开会或征得大多数会员的同意。
至于资方不遵守法规，任意克扣工资、利用各种借口阻止工人组织工会而引起争议的事情更比比皆是，而当争议发生时，资方又恶意压制工人，扩大争议规模，延长争议时间，迫使工人在生活陷入绝境的情况下而妥协者也随处可见。本章第三节提到的三友实业社停业案中，资方不遵守法律，拒不执行中央命令和地方仲裁决议，导致劳方失业的事例是资方挑战法律权威的绝好例证。
劳资双方无视法律，导致法律在解决劳资争议时丧失尊严，国家权力受到挑战，以致当时的社会舆论不免悲叹：劳资两方“各为其本身利益而极力相争，各具其自己认定之理由与根据，不肯稍为逊让。解决纠纷之责，乃落于国家法令所明定之官吏肩上。至官方调解仲裁而不能有效，则解决之路绝，其纠纷将永远为纠纷矣”《劳资纠纷的社会舆论》，《纺织周刊》第2卷第35期，1932年9月，第961页。
劳资两方不遵守劳动法规可能是因为法规本身不公平或他们对法规不认同，这样似乎还能找得到解释的理由，可更加令人不可思议的是，党政机关以执法者自居，可他们有时也不依法办事。
（二）党政机关不依法办事
为了树立政府形象，也为了将劳资争议纳入政府的控制范围，南京国民政府确立了政府主导型的劳资争议处理机制，其《劳资争议处理法》规定，劳资争议由调解委员会和仲裁委员会处理。调解委员会和仲裁委员会均由行政官署召集，前者由行政官署代表和争议当事人双方所派代表组成，后者由政府代表、党部代表、地方法院代表以及与争议双方无直接利害关系的劳方代表和资方代表组成，不管是调解委员会还是仲裁委员会，其主席一职均由行政官署所派代表担任。《劳资争议处理法》颁布后，上海市政府又公布了《上海特别市劳资争议处理法施行细则》，规定上海市处理劳资争议事件的行政官署，在调解时为市政府所属之社会局，在仲裁时为市政府。《劳资争议处理法》，上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137-145页。
可是，在现实的劳资争议处理中，却呈现出事权不统一的乱象。在国民党初掌上海大权时，由于市党部工农部、市政府农工商局和工统会都和工人发生直接关系，而卫戍司令部政训处在劳资争执发展至罢工时，出于维护地方治安考虑，也与工人发生一定关系，因此，党政军机关和工会差不多都可以出面调解劳资纠纷。当争议发生时，申请调解的一方总要预备好几个呈文，向各个机关投递。在申请人方面，总以为一个机关不能调解满意，尽可辗转呈请其他机关调解，多少可得到些胜利；而在调解人方面，同一案件多个机关均在受理，意见未能一致，致使许多案件延宕不决。《劳资争议处理法》和《上海特别市劳资争议处理法施行细则》的颁布似乎给结束这种乱象带来了希望，可事实并非想象中那样。
在上海市历年的劳资争议处理中，虽然社会局是调解的主力，可其他党政军机关参与调处的也不少，以1929年为例，该年111起罢工案件中，经劳资双方直接磋商解决的18起，经市政府仲裁解决的4起，经社会局调解解决的65起，其余24起为其他机关调处解决，这些机关包括市党部、区党部、商民协会、各业公会、工会、职工会，甚至正在筹备尚未成立的总工会也以总工会筹备委员会的名义参与案件的调解。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第29页。法律颁布一年后，上海市劳资争议调处的机构依然非常复杂。
为协调调解事权，1928年11月14日和1929年5月23日上海市政府又先后颁布《上海特别市劳资争议重要事项处理标准》和《上海特别市划一处理劳资争议事件办法》，再次重申劳资争议的调处工作由社会局直接办理；上海市政府还召开党政军联席会议，由各部门共同认可市内劳资纠纷由社会局办理，只有在必要时才由警备司令部协助。从表面上看，调解事权已趋整齐划一，可实际上各机关依然我行我素。为使调处机构整齐划一，应社会局之请，上海市政府于1930年2月下文，指责“各级党军机关，时有越权干涉劳资争议情事”，导致“职权混淆，纠纷亦甚”，因而再次重申，“凡市内劳资争议事件，务须依法呈请主管官署处理，任何团体，不得越权干涉”，明确禁止其他机关越权干涉劳资争议。《市府禁止越权干涉劳资争议》，《申报》1930年2月12日。可是，政府的禁令并未收到预期效果，国际劳工局中国分局在总结1933年至1936年的上海劳资争议处理中存在的问题时，仍然得出了以下结论：“上海市社会局是本市劳资争议的处理机关，本市一切争议都应由社会局或社会局召集的调解委员会调解。可是近年来经社会局以外的机关团体或个人处理的案件日益增加，甚至比调解委员会调解的案件多出数倍。许多不得为劳资争议调解的机关往往公然召集调解，甚至制成调解笔录，分发双方。而社会局在调解劳资争议时，也往往图简捷，不依法组织调解委员会，而是直接用行政处分处理案件。”国际劳工局中国分局：《近四年来上海的罢工停业》，《国际劳工通讯》第5卷第5期，1938年，第11-12页。
其实事权不统一只是使劳资争议拖延的时间更长，党政机关以命令代替法律、轻易取消法律赋予劳资双方的权利才是更大的问题。国民党政府制定劳动法规、调解与仲裁劳资争议，都要受制、服从于党政的根本利益，一旦他们认为时局紧张，有必要限制劳资两方的行动自由时，都可能以命令代替法律。
虽然自广东革命政府时期开始，国民党就在理论上承认工人有罢工的权利，在南京国民政府时期，又在《工会法》中赋予工人一定的罢工自由，但在实际操作中，却总是以戒严、防共为借口，多次以军政命令的方式取缔工人这一权利。1928年1月，上海卫戍司令部即以年关接近、社会需要安宁为理由，发出布告，告诫工人：“如遇有劳资纠纷事件，仍须静候主管机关持平调解，不得有轨外行动。倘敢聚众滋扰，无故罢工，即按军法惩处，决不姑宽。”《卫戍司令部禁止聚众罢工之布告》，《申报》1928年1月15日。以一纸通告否定了工人的罢工权。同年8月，在《劳资争议处理法》公布仅仅两个多月的时间内，上海市党政军各部门又以防共为借口，剥夺法律赋予劳资双方发泄不满的权利，且对不遵守法规的做法还理直气壮！
上海特别市政府指导委员会、上海特别市政府、淞沪警备司令部会衔布告：
“查《劳资争议处理法》早奉中央明令公布施行，并经市政府订定，本《特别市劳资争议处理法施行细则》呈请国民政府核准在案。凡劳资间一切争议，自应依法处理。乃近来共孽蠢动，密组团体，鼓煽风潮，阴图操纵。各业职工间或受愚，以致往往争议事件犹在调解仲裁期间，突然宣告罢工，甚至胁迫附和，无所不为，殊属妨碍治安摧残实业。于理固非正当，于法尤为越轨。须知扶助劳工，发展实业，原为本党政策，所有各业工友如果有合理要求，至主管机关申述无不依法受理，秉公调解，至若非法组织之团体，违法抗令之行动，自在禁止之列。自此次布告之日起，非经许可，一概不得罢工，各业资方亦不得藉故开除工友，压迫善良。为此剀切告诫劳资两方，应互体时艰，共同合作。如有越轨行为，惟有严厉取缔，缉拿首要，以维治安，而利民运，即令遵照，毋违此布。”《党政军当局会衔禁止罢工》，《中央日报》1928年8月17日。
1934年，国民党“围剿”红军进入关键时期，为了稳定后方，保证军费开支，蒋介石以国民政府军事委员会委员长的名义通令江苏省政府和上海市政府，要求严厉取缔劳资纠纷：“嗣后各处工厂，倘有擅自罢工怠工情事，应由当地主管官署，严加制止。若发生上项风潮之工人组有工会者，并得由该管官署，查照工会法第三十七条三项之规定，先将该工会勒令解散，使风潮得以迅速解决。此为国难时期之创例。至各厂主，尤不应有虐待工人之事发生，各该管官署应特别注意，随时纠正，以期消释于无形。”接到命令后，淞沪警备司令部即发出通告严厉制止罢工，声称“国难时期，应举国一致努力生产，充实国力”，若劳资发生争执，“不惟削减国家应有之生产，亦危害社会秩序”，因此，“各工厂厂主平日固应爱护工人，不准有虐待情事，而工人对于本厂，尤应努力工作，不应有任意怠工罢工要挟厂主等行为”。《淞沪警备部严厉制止罢工怠工》，《申报》1934年4月12日。
劳资双方不遵守法规或处理劳资争议的事权不统一会导致争议久拖不决，而党政机关以命令代替法律，取消工人的罢工权或资本家的自由营业权，会造成更大的危害，给劳资双方树立以粗暴方式达到目的的榜样。
三、无处不在的帮会
在近代中国，特别是上海，帮会是一支举足轻重的社会力量，工人、资本家加入帮会者人数众多，帮会头子利用各种关系渗透到政界、商界、工界，影响甚至操纵着劳资关系。因此，在研究上海劳资争议时，不能避开帮会，特别是青帮头领杜月笙。
上海有帮会存在与活动的记录可以追溯到清乾隆时期，乾隆十五年（1750年），清政府查获奉贤县民李如岗组织的“猛将会”，这是上海地区帮会活动的最早记录。1847年上海开埠以后，帮会活动日益频繁。辛亥革命以后，上海帮会走上了迅速发展、恶性膨胀之路，南京国民政府建立后，上海帮会的发展进入全盛时期，不仅入帮人员剧增，帮会的活动领域也大大扩展，由传统的犯罪领域侵入政治、经济、文化等各个领域，从事各种合法或非法的活动。本书主要分析帮会发展过程中与劳资关系相关的内容，包括工人、资本家与帮会的关系以及帮会在劳资争议中扮演的角色等。
（一）帮会与工人
作为中国最发达的工业中心，近代上海吸引了大量为谋生而来的破产农民、手工业者，也吸引了大量对城市充满美好向往的劳动者。随着大量劳动力的涌入，上海就业形势异常严峻，工人们为找到工作或保住工作而激烈竞争着。据《申报》报道，1927年8月，英美烟公司第二厂叶子间准备添招女工100名，当时应征者千余人。因人数众多、秩序紊乱，厂方将铁门紧闭，准备改期再进行面试。人声鼎沸之际，一弱小女子由高处被挤跌下，顿即不能言语，险失性命；另一孕妇行将分娩，亦因被挤口呼救命，回家后即小产。其他受轻伤者，有十余人之多。《英美公司添招女工之拥挤》，《申报》1927年8月30日。另据长期在上海邮政工会任职的朱学范回忆，上海邮局有一次招考信差，定额只录取68名，但报考者却有2400多人。1936年冬，该局招考乙等邮务员，报考者有3000人，但最终只录取了50多人。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第2页。可见，要在上海找到一份工作实在不容易。
找到了工作，要保住也不太容易。以上海邮局为例，只要外商企业对信差投递邮件找个岔子，写封信给邮局的外籍邮务长，信差的饭碗马上被砸碎。因此，无论是为了找到工作还是为了保住工作，工人们都需要寻找依靠，在正式的社会组织没有为贫民们提供这种帮助的时候，他们只得借助于帮会的力量。因此，为了避免失业，工人们纷纷加入帮会，甚至有些人为了寻求较好的职位或更好的经济待遇，也寻求帮会的帮助。如邮局的信差们为了在职务分工时能得到较轻松的位置，或者在经济上盼求工资涨快一些，甚至少数人为了捞点外快，都加入帮会。其他如英商电车公司也存在相似情况，电车公司虽不及海关、邮局，但也令人羡慕。公司规定，职工服务满15年，且年龄已到55岁者，可领1/24的养老金，即满一年给半个月；服务满20年者，满一年可领一个月养老金。不过，要拿到这笔养老金殊非易事。公司往往借故开除职工，使职工因年限未到而拿不到养老金。因此，工人不得不入帮，借帮会势力与资方抗衡。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第2-3页。该公司约有100人加入青帮，100人加入红帮。其他各业工人入帮也很踊跃。上海法商电车、电灯、自来水公司1800余名职工中，有170多人投靠杜月笙的徒弟李麟书的联益社。20世纪30年代，上海纱厂男工十之七八加入青帮、红帮，人力车夫九成加入青帮。朱邦兴等：《上海产业与上海职工》，上海人民出版社1984年版，第263-264、362、112、677页。上文提到的邮局职工中加入青帮者约占职工总数的20%，码头工人加入青帮的比例也达70%～80%。胡训珉：《旧上海帮会的恶性膨胀及其原因》，《探索与争鸣》1994年第10期。
众多工人抱着“寻求团结互助力量以保护自己”的目的加入帮会，壮大了帮会力量，也给帮会首领提供了操纵工人组织的机会。随着工人运动越来越受社会关注，帮会首领开始有意识地加强对工人的影响和控制，其中最有名者当属青帮头领杜月笙。1932年，杜月笙的门生朱学范出任上海总工会主席。1934年，朱学范开始在总工会内部招收学生，接着扩展到上海邮局，以后广泛铺开，租界内的一些主要企业如英商电车公司、公共汽车公司、电力公司、自来水公司、云飞和祥生汽车公司、纱厂、橡胶厂、机器厂和轮船拖驳业里，都有学生；在租界以外，则以华商电气公司、闸北水电厂为收学生的主要对象。1935年，朱学范又组织毅社，到1936年全市各工厂企业入毅社的职工有一千几百人。在杜月笙的支持下，毅社在工厂企业的各帮口中逐渐取得优势，分布于各工厂企业的毅社核心人员进入了工会的领导层，他们又以结拜兄弟姐妹等形式扩大势力。这样，通过一千几百个毅社成员，更广泛的工人被纳入以杜月笙为首的青帮势力范围。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第8-10页。
向工厂提供包身工是杜月笙及青帮影响和控制工人的另一种途径。20世纪二三十年代，上海的中、日、英纱厂都广泛使用包身工。如上海棉纺织业中最大的包身工雇佣者之一--日本内外棉株式会社，在20年代初期曾直接派员到乡下招募女孩子作为学徒，但在遭受一系列罢工打击后，终于在20年代后期至30年代初期，屈从于青帮的压力，“决定性地改变了战略，第一次将招聘工人的长期责任交给了中国的关系网”。当时上海棉纺织业中2/3的工人是包身工。杜月笙“将工头结合进他自己的包括从罪犯和包工头直到技术工人和非技术工人在内的社会关系网中。为保持对工头和工人们的监督，他在每家纱厂的门口派他的青帮成员作警卫”。虽然厂主们也试图通过改革，改变青帮控制工人的局面，但成效不大。以上海最有名的申新集团为例，申新三厂从1924年就开始尝试改革工头制，但努力了十几年，最终也未能像无锡那样将工头赶出工厂，在申新一厂和九厂，仍然保留了某些工头。迟至1937年，申新九厂4680名工人中，仍有1200名是由20名包工头控制的包身工。间接的证据表明，申新集团可能是败在杜月笙之手。高加龙：《大公司与关系网》，上海社会科学院出版社2002年版，第142-143、171-172页。
为了找到工作、保住工作或谋求工作中的安全，工人们纷纷加入帮会或拜帮会首领为老头子，帮会因大量工人的加入而扩大了力量。意识到工人组织可能成为一种重要社会力量时，杜月笙及其门徒通过组建社团、向工厂派包身工等方法加强了对工人的影响和控制。
（二）帮会与资本家
在近代中国，帮会是以贩卖鸦片、经营赌场或绑票为生的江湖秘密组织，资本家则是在中国近代化过程中出现的以发展实业、追求民主自由相标榜的近代新生社会力量，二者本是井水、河水互不搭界的关系。可是，到20世纪20年代末30年代初，帮会与资本家的关系逐渐亲密，不但帮会中人想方设法将自己打扮成金融业、工商业的经营者，不少资本家也想方设法加入帮会，或和帮会拉关系、套近乎。
在帮会与资本家建立关系的过程中，首先表现积极的是帮会，20世纪20年代末，帮会首领就开始有目的、有计划地向工商金融界发展，其中最有名的要数杜月笙。1929年，一直从事烟赌非法生意的杜月笙听从上海金融界领袖钱新之的建议，创办了中汇银行，“平生第一次规规矩矩办事业”章君毂：《杜月笙传》（中），中国大百科全书出版社2011年版，第404页。由于得到官、商、帮、洋各界的支持，中汇银行迅速发展成为一家资金雄厚、信誉良好、盈利颇丰的著名银行，杜月笙作为中汇银行董事长也在上海金融界声名鹊起。他先后担任了中国通商银行、浦东银行、国信银行董事长，中国银行、交通银行的董事，并当上了上海银行公会的理事，成为金融界实力人物。在金融界站稳脚跟后，杜月笙又进军工商界。由收买华丰面粉厂开始，在30年代初，杜月笙先后出任上海面粉交易所、大达轮船公司、纱布交易所等30多个金融工商企业的董事长，至于常务董监事以及一般董、理、监事，则为数更多。此时，杜月笙已俨然成了“商业巨子”。1933年，杜月笙第一次进入了上海资本家的主要团体--总商会的领导阶层，出任监察委员，并且是劳资问题研究会10位委员之一，财务委员会11位委员之一。此后，杜月笙在上海各资产阶级团体中的任职越来越多。1934年史量才被刺后，杜月笙由上海地方协会副会长升为会长，成为最有名的“地方领袖”。随后，他又兼任银行公会理事、钱业监理会会员、上海总商会常务理事等职，在当时上海资本家最有分量的四大团体（上海市商会、地方协会、银行工会、钱业公会）中，杜月笙均占重要位置，特别是上海地方协会会长一职，使之成为上海资本家集团的“领袖之领袖”。刘才斌、林云网：《杜月笙与上海资产阶级》，《南京理工大学学报》（哲社版）1996年第1期。
当然，杜月笙成为上海资本家的领袖并不完全靠规规矩矩办实业获得，为获取经济上的利益，捞取实业界的实权，他不惜采用恩威并施的帮会伎俩甚至流氓手段，典型的例子便是打入上海纱布交易所和控制大达轮船公司。1930年，杜月笙和张啸林使用恐吓手段得到了非常赚钱的公司--上海华商纱布交易所的一部分股份。他们先是派一伙帮会徒众到交易大厅捣乱，迫使交易所暂停交易，可是交易所的董事们拒绝与杜月笙或张啸林进行谈判。因此，杜月笙派了第二批徒众骚扰进出交易所的职员。上海公共租界巡捕房拒绝干涉，表示“捕房只管屋外的纠纷，场内闹事，我们管不着”，这时董事们才被迫与青帮大亨谈判。结果，杜月笙和张啸林不但分别在1930年末的选举中选入理事会、监事会，并且交易所的大股东吴瑞元还赠送了一批交易所的股份作为礼物。[澳]布赖恩马丁：《上海青帮》，上海三联书店2002年版，第208页。
1932-1933年间，杜月笙又精心策划并实施了控制大达轮船公司的计划。大达轮船公司由著名绅商张謇在1904年创办，到20世纪20年代中期，大达轮船公司控制了上海和苏北之间的航线。1925年张謇去世，大达轮船公司的实权掌握在其弟张詧之手。1927年张詧因支持孙传芳反攻龙潭而被新成立的国民党政府指为反动分子予以通缉，张詧逃往大连，大达公司开始衰落。1930年，大达公司存入大量资金的得记钱庄倒闭，公司存入的20万元打了水漂。雪上加霜的是，1931年公司的两艘轮船在航行途中失火焚毁，死伤船员和乘客1000多人，公司面临巨额赔偿。趁大达公司财务混乱的时机，杜月笙通过他的门徒和主要经济顾问杨管北购买了大达公司3000元的股份，成为大达公司的股东。1932年，杜月笙联合一些心怀不满的股东，要求对公司的管理进行彻底改革。可是，董事会改组后，张氏家族依然处于支配地位。一无所获的杜月笙等人便利用官厅的力量向公司施压。杜月笙以公司非法改选为由向上海市社会局局长吴醒亚提出控告，在他的授意下，吴醒亚指令大达公司重新召开股东代表大会，重选董事长、总经理。为确保得到大达公司董事长的职位，杜月笙指使帮会中人戴步祥率领徒众抢做大达码头的工头，与码头上的原工头张金奎发生械斗，公安局局长蔡劲军以工人械斗为由率领大批军警进行镇压，并封锁了码头，使大达公司的货物不能装卸，公司业务被迫停顿。此次码头事件使张家认清了杜月笙等帮会的力量，在1933年的新董事选举中，他们被迫让步，杜月笙成为董事长，杜月笙的两个手下--杨管北与徐挹和分任经理和副理。代表张家利益的张孝若虽然保留了总经理的职位，但完全是名义上的，公司的决策权掌握在杨管北手里。黄永言：《杜月笙打进大达轮船公司经过》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第284-288页。
随着杜月笙等帮会头领在实业界权力的增长，实业界也掀起了一股入帮之风，工商界人士纷纷投入帮会门墙：交通银行总经理钱新之、大业公司总经理李桐村、上海银行总经理陈光甫、上海银行分行经理徐尔康、中国旅行社总经理陈香涛、中央造币厂厂长韦敬周等人投靠了青帮大字辈的张仁奎；新光内衣厂老板傅良骏、正泰橡胶厂老板郑仁业、渔业公司经理黄振世、新华影片公司经理张善琨、三星棉铁厂老板张之廉、仁丰染织厂老板谢克明、华欧制糖厂老板陈菊生、泰康饼干厂老板乐宝成及朱汝成、中兴轮船公司总船主王云浦、国信银行行长郑筱舟、吴开照相馆老板吴小石等人投靠了黄金荣。投靠到杜月笙门下的厂商业主更多，30年代杜门弟子成立恒社，仅1934年其社员中就有工商业人士130余名，涉及金融、邮政、保险、公共交通、建筑、五金、航运、纺织、印刷、食品、旅店等各行各业。樊卫国：《近代民族资本与上海帮会》，《上海社会科学院学术季刊》1996年第2期；《恒社社员录（1934年）》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第369-382页。
当然，资本家加入帮会有不得已的原因，近代上海五方杂处、租界割据，帮会势力迅速崛起，成为公开半公开的强暴力量。在法规极不健全、官员腐败徇私的环境下，资本家们为了保全自己、发展自己，或投入帮会寻求同门的扶助，或和帮会拉拢关系，聘请帮会头领兼任名誉职务，送上可观俸禄。于是帮会借投入工商界抬高自己的社会地位，资本家借帮会的力量保护自己的经营利益，本是平行线的两股势力在近代上海交叉，二者各有所得，结成不同寻常的亲密关系。
（三）帮会与劳资争议的调处
由于帮会与资本家、工人存在千丝万缕的关系，再加上帮会成员，特别是某些帮会首领与租界、华界甚至国民党中央政府关系密切，他们插手劳资争议的处理自然顺理成章。在20世纪30年代上海劳资争议的调处中，青帮头领杜月笙异常活跃。
1932年以前，杜月笙出面调解的劳资争议较少，而且限于法租界。1932年以后，杜月笙调解的劳资争议数量增多，而且越过法租界，涉及上海全市各行各业。
杜月笙利用租界的紊乱局面、上海社会复杂的人事关系，以及国民党统治力量不能到达租界的矛盾，积极与社会各方面加强接触，成为公认的“海上闻人”。当租界当局或国民党党政机关利用合法的手段、公事公办的方式处理劳资争议陷入困境时，杜月笙以其江湖义气、黑道手段达到主流社会无法达到的目的。他调解劳资争议的态度与国民党党政机关、租界当局不一样，党政机关以维护社会治安、防止共产党活动为出发点，租界当局以维护秩序、保护殖民利益为办事原则，杜月笙则“讲究面子，自以为主持公道，要大家买他的账，听他的话”朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第15页。江湖义气决定了杜月笙的社会属性，他不可能被某种政治信仰所捕获，只能为自己的生存而行事，其行为以“自利”为主旨。这与国民党倡导的代表社会整体利益有明显差距，且党政机关费尽心机不能解决的争议，杜月笙一出面就达到和解，自然大大提高了杜月笙的威信，降低了国民党正式机构的地位，威胁国民党政府巩固政权、维持秩序的努力，使政府与资本家、工人之间无法相互信任。
除了法制的不健全、党政机关不依法办事以及无处不在的帮会影响国民党政府处理劳资争议的成效外，租界和治外法权的存在也制约着国民党政府的努力。社会局把调解租界内的劳资纠纷纳入自己的职责范围，而租界当局则认为中国的行政法令不能施于租界，外国资本家则往往仗着其背后的侵略势力对中国政府的调解置之不理。种种原因都制约着国民党劳资争议调处的成效。
一、法律法规本身不完备
第三章第二节对南京国民政府时期规范劳资关系和调处劳资争议的法律法规进行了简单梳理。在梳理这些法律法规的时候，笔者发现，在短短十余年的时间内，国民党中央政府和上海地方政府的劳动法规经历了多次修改，许多法规在仓促中公布，本身存在很多问题，难以为劳资争议的调处提供切实可行的指导，而法律法规一再修改，也难以为劳资争议的调处提供统一的标准。
（一）上海地方政府劳资纠纷调节条例的缺陷
1927年4月18日蒋介石以国民革命军总司令的名义签发的《上海劳资调节条例》虽然对劳资之间经常发生争执的一些问题做了原则性规定，但其中很多内容在短时期内根本无法实现，今稍稍列举数端：(1)条例规定最低工资和工资增加以生活品物价指数为依据，但当时并没有生活品物价指数的编制，因而最低工资和工资增加的标准自然无法确定。(2)条例规定废除包工制，在中国劳动力市场还没有建立、企业和劳工之间信息不流通的时候，废除包工制会造成企业和劳工之间的联系纽带断裂，所以，此项规定在当时根本不具备实行的条件。(3)规定实行劳动保险及工人保障法，并对工伤事故、男女同工同酬以及女工童工保护等问题进行了原则性规定，这些规定看似对工人有利，工会也非常赞同，并给予了很高评价。4月20日，上海码头职工总会、板箱工人同志会、纱业总联合会、商业雇员工会等联合会发表宣言，“对于蒋总司令近所颁布的《上海劳资调节条例》表示非常之赞成”，因为这个条例的主要条文，或“与从前的上海总工会所提出的全上海工人的总要求，没有两样”，或“精神相同”，并乐观地表示，“这个条例如果实行，即能够保障全上海工人的利益”。《各工会赞成〈劳资调节条例〉宣言》，《申报》1927年4月21日。其实当时的社会大环境为国民党政府与资本家合作，力图推翻大革命时期制定的所有劳资协议，此时谈保护工人的利益除了安抚“四一二”事变后工人的紧张情绪、争取工人支持新政府以外，似乎很难有别的意义。(4)条例通篇都是对劳资关系的规范，如果发生纠纷，如何处理，由什么机构来处理纠纷，却语焉不详。缺乏制约的条例自然很难真正发挥作用。因而，当时的舆论界在评论此条例时认为，它“除了规定工作时间、改良工人待遇、增加生活费用外，一方复为罢工之取缔，一方更为物价高涨之限制，姑不遑辨明其是否合乎国情，但尚能如乱丝中理出头绪来，亦未始非无办法中之一种差强人意之办法”陈廷桢：《劳资仲裁之研究》，《晨报》1927年9月17日。
近乎官样文章的《上海劳资调节条例》除了安抚“四一二”事变之后工人躁动的心外，对劳资争议的调处难以起到实际的作用。
1927年5月，陈其采拟具的《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》获得中央政治会议上海临时分会通过，取代《上海劳资调节条例》成为指导处理劳资争议的新文件。这两个条例虽然对劳资争议的仲裁机构进行了设计，对劳资两方在仲裁中的行为也进行了详细规范，但由于事起仓促，且为一人之作，难免会存在种种缺失。首先，在劳资仲裁委员会的设计中，其名额分配为军政机关4人，商会系统4人，党部1人，工会2人。虽然照顾到了各方，但相比较而言，资方代表是劳方代表的2倍，如果由此机构处理劳资争议，难免会偏向资方。其次，将一切劳资争议的解决托付给仲裁委员会，且实行强制仲裁，仲裁委员会的权力过大。再次，对工人罢工问题的规定矛盾。规范劳资双方在仲裁期间的行为时对工人罢工进行严格控制，规定工人在仲裁前不能罢工、仲裁期间也不能罢工，只有在资方不执行仲裁裁决时，工人才可以罢工。所以，当时的著名会计师潘序伦认为，在这些规定之下，“工人罢工之自由，不啻完全剥夺”《潘序伦上政治会议分会书》，上海《民国日报》1927年5月7日。可是，在对罢工期间的工资问题进行规范时，却不分是非曲直，一概规定，“凡工人要求加薪，罢工解决时，罢工期内之工资，照新定之工资数目发给”《上海将设劳资仲裁会》，《申报》1927年5月5日。似乎又有奖励工人罢工之嫌。最后，将每年阴历正月初一至初五规定为解雇日，且规定其他时间不得无故开除工人，此条规定的出发点虽在于遵循商业习惯、维护资方营业自由的前提下保护工人的工作权，但无异于给资方一个无故解雇工人的时间。
仓促中颁布的《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》还未及执行，1927年8月1日，上海市政府制定的《上海特别市劳资调节委员会组织大纲》颁布施行，规定劳资调节委员会由党政代表3人和工会代表、商人代表各5人组成。8月18日，刚成立的上海市劳资调节委员会起草的《上海特别市劳资调节暂行条例》颁布施行，取代《上海解决工商纠纷条例》而成为上海调处劳资争议的新的指导文件。
与5月通过的条例相比，8月的这两个条例有很多进步。劳资调节委员会的人员组成照顾到了劳资两方的持平，二者人数各5人；规定罢工期间工资在判明责任的情况下区分发放，对雇主解雇工人的日期及条件也有了规范。可是，劳资调节委员会的人员组成只考虑了他们的身份，到底如何产生没有明确规定，对雇主解雇工人的规定也存在一些互相矛盾的条款。劳资调节委员会开始运转的几个月，不断有工人被解雇的消息见诸报端，本来对《上海特别市劳资调节暂行条例》规定特别的日子为解雇日期就心存不满的工会，终于在12月发表了他们的强烈不满。12月3日至5日，商务印书馆工会在报上公开陈述对《上海特别市劳资调节暂行条例》的不同意见后，又向国民党中央党部工农部、国民政府、国民政府劳工局、江苏省政府、上海卫戍司令部、上海特别市党部工农部、上海特别市政府、上海特别市政府农工商局等机关呈文，请求修订该条例。
在公开发表的意见和呈文中，商务印书馆工会主要阐述了以下几项意见：(1)劳资调节委员会组织不严密、性质不确定，很难在劳资调节中发挥积极作用。首先，代表的产生不严谨。《上海特别市劳资调节委员会组织大纲》没有规定代表的资格、各机关代表如何产生、他们有无任期。其次，劳资调节委员会的性质不确定。当时国际上流行的劳资纠纷解决机关有两种：一为劳资双方当事人代表及政府代表共同临时组织之仲裁会；二为由地方法庭兼理或特设之仲裁法庭。而上海的劳资调节委员会既不是仲裁会，也不是仲裁法庭，而是附属于农工商局的一种非独立机关。因为它既不是由当事人两造临时推选代表组成，也没有用法庭的程序公开审理劳资争议，所有的代表又未规定所需的法定资格和解决劳资问题的智识。他们担心这样一个性质不确定、组织不严密的机关，“对劳资双方而言，未必能得到他的利益；而于劳工方面尤有很大的危险，因为这样的委员会，如果不幸被坏人把持，他们尽可以招权纳贿，甚至勾结资本家来压迫劳工。那时不但不能给劳资两方排难解纷，简直是酿成劳资纠纷的一种动力了”。(2)规定解雇日期与无故不得开除工人自相矛盾。工会认为，条例第十条和第十一条自相矛盾：第十条规定雇主不得无故开除工人，第十一条又规定由市农工商局规定每年有一日雇主可以无故更换伙友。“如谓雇主应有自由裁人和停业之权，则这个权，当天天有，如谓保障劳动者之权利，雇主不能有绝对之自由，则何以独有一日例外？”“考各国劳动条例，并无每年特定一日为资本家自由辞退工伙之规定，始作俑者，不能不归咎于《广东省暂行解决工商纠纷条例》，他们这项条例，是根据当地的商业习惯，这习惯在国内并非一致的。上海工商业向来更换伙友的习惯多在年底，但不是事前没有关照，也不是绝对没有理由的。所以把这《条例》实行后，劳工连从前事实上的少许保障，也都被消灭了。这种商业上的恶习惯，本来应在废除之列，哪里还可以去援用呢？”(3)工厂商店停歇时，对所有工人施行统一的预告期和同样的补助有失公允。“被辞退之工友，规定于一月前通知，并补给工资一月，而不论其服务年月多寡，犹未足以昭公允。”《商工对于劳资调节条例之意见》，《申报》1927年12月3日、4日、5日。商务印书馆工会的批评确实道出了《上海特别市劳资调节暂行条例》的缺点与不足，得到了其他工会的响应与声援，12月8日，大东书局工会公开发表宣言响应商务印书馆工会。
虽然规定某一天为解雇日期遭到工会方面的反对，但上海市农工商局还是在1928年1月发布了第二十二号通告，暂定阴历正月初二为资方自由决定进退工友及营业继续与否之日。《农工商局规定解雇日期》，《申报》1928年1月11日。此通告一出，立即招致四面八方的反对。商务印书馆工会除继续指责其不应当沿袭广东工商界的恶习外，更指责此通告，会“增加社会之恐怖，引起市面之骚动”，因而，“希望农工商局自动撤回此项不正当之通令”。《各工会对于解雇日期之意见》，《申报》1928年1月15日。先施、永安、新新三公司职工会则指责农工商局为资方解雇工人创造条件，“值此阴历年关，资方正欲设法开除工友，以条件所载，无由藉口”，农工商局规定此种恶习，“不啻直接使工友失业，间接即引起劳资纠纷，殊非适当办法”，因而，“希即收回此项通令，以维大局”。《三公司职工会对解雇日期之意见》，《申报》1928年1月16日。工会认为规定解雇日期有利于资方，可资方并不如此认为。上海总商会、县商会、闸北商会三团体联合致函农工商局，指出农工商局解雇日期新规定“与向来多数习惯未能符合”，“各业解雇伙友，各有其相沿之习惯”，且“当此百业凋疲之际，商店工厂，因不能维持而报告停业清理者，在民国十六年中实以本年为最多”，“盱衡上海商业现状，正如大病之后，元气暂丧，急待调护”，因而建议，“凡各业向来之习惯，务以暂时免于纷更为是”。《三商会对解雇主张》，《申报》1928年1月18日。市党部和官办的工统会对此规定也不以为然。上海市党部工农部致函农工商局，“劳资解雇关系应遵双方订定条约办理”，特别规定一日为解雇期，“恐商家不察，转致纠纷”，也建议收回成命；工统会则认为，无故不得开除工友，“万不得已停歇工友，须由资方预先通知该业工会商得同意”。在四面楚歌之下，农工商局只得再颁布第二十五号布告，关于解雇事宜，“有契约者遵守契约，无契约者得暂从习惯，但仍须依照服务年限酌给津贴”《市政府对解雇问题之办法》，《申报》1928年1月26日。
由于《上海特别市劳资调节暂行条例》遭到各方的反对，上海市农工商局根据各方意见，对其进行了修改，以《上海特别市劳资调节暂行条例草案》的名义予以公布，并于1928年3月1日开始施行。与前两次颁布的劳资调节暂行条例相比，此条例草案有些进步：第一，将劳资争议的调处分为调解和仲裁两级，且对其工作效率进行了规范。以农工商局召集的劳资调节委员会作为劳资争议处理的主要机构，市政府在劳资双方或一方不服调解决议时再进行仲裁，其仲裁具有强制性。调节机制的修订，既确立了专门的劳资争议调节机构，又确立了对此调节机构的决议进行裁判的上级机关，从理论上来看，此种调节机制比只有一级调节机构的机制要科学些。第二，去掉了确定某一日为解雇日期的规定，使政府减少了一项被劳资双方诟病的依据。第三，首次明确劳资协议的时效。条例草案规定：劳资间所缔结之契约，及已经调解委员会判断或仲裁委员会裁决之事件，在有效期内，其同一当事者，不得再做第二次请求，如无期间规定者，至少以一年为有效期。此规定对于约束劳资双方遵守契约、不轻易提出超出协议规定的条件有一定意义。不过，此条例草案与前三个条例相比，有一个明显退步，即对资方的利益照顾更多，其对罢工期内工人工资的规定明显有利于资方。其第三十二条和第三十三条规定：劳动者有正当理由罢工时，其罢工期内之工资雇主不得借词扣除。但劳动者罢工并无正当理由时，有下列情事之一者，其罢工期内之工资雇主得扣除之：(1)劳动者或劳动者团体因相互间发生争执而罢工者，(2)因响应其他劳动团体而罢工者，(3)劳动者与雇主间发生争执，未经提出要求条件，或未经请求调解而罢工者，(4)不服调解判断并不声请仲裁而罢工者，(5)不履行仲裁裁决而罢工者。何谓正当理由、何谓不正当理由，这是一个主观性极强的概念，上海市政府以此为标准来衡量工人是否能得到罢工期内工资，自然给予资方拒发罢工期工资种种便利。因此，条例草案公布后，上海米业职工会、药业业务工会、纸业职工会、估衣业职工会、熟货业职工会、烟兑业职工会等工会联合发表宣言，公开表示，“当局颁布之《劳资条例》，表面上似乎两得其平，实际上已予资方以莫大之便利”《沪各职工会反对修改〈劳资条例〉》，《中央日报》1928年4月19日。
纵观1927年4月至1928年3月上海地方政府不断修改的劳资调节条例可以看出，他极其希望确立自己在劳资争议调处中的领导地位，以兼顾劳资两方利益的立场赢得劳资两方的拥戴，可劳资两方并未领情，每一次条例的修改均会遭到不同程度的反对。短短一年之内，劳资调节条例三次修改，造成劳动行政部门无所适从，“顺得哥来失嫂意，委实左右难做人”张言如：《调和劳资冲突的研究》，天津《大公报》1928年9月12日。
（二）南京国民政府劳动法规的多变与矛盾
在上海地方政府为劳资争议的调处焦头烂额，不断修改其劳资调节条例之时，南京国民政府也在各省商会联合会的催促下开始制定劳资争议处理法规。1928年2月15日，国民党中央政治会议决定由中政会委员叶楚伧起草《劳资仲裁暂行条例草案》，2月29日，中央政治会议第130次会议议决将叶楚伧起草的《劳资仲裁暂行条例草案》提交法制局审查。作为全国法律的制定者，叶楚伧显然比上海地方法规的制定者考虑问题要周全一些，该条例草案对劳资仲裁委员的资格规定较为严谨，“明了中国国民党主义及政纲、具有政治及法律上之常识且熟悉当地劳资情形者”才能当选为仲裁委员，避免了仲裁委员选拔的漫无目标。条例草案设立了委员的回避制度，出现以下两种情况时委员得自请回避：“委员本人或其配偶为该案当事人或与该案当事人为（其）家族、姻亲及其他重大利害关系者；委员曾参与前裁决而被当事人呈明不服者。”回避制度对于减少仲裁委员与当事人之间的纠纷、避免劳资争议调处的不公平有积极意义。可是，该条例草案也存在一些明显不足：第一，将所有劳资争议直接提交仲裁委员会，与中国习俗相违背，势必增加政府的工作量，不利于争议的解决。法制局对此条例草案进行审理后认为，“一切劳资争议，倘不预经调解，迳付仲裁，在执行上往往发生重大障碍，而按诸吾国情形，民间争议因调解而仲裁者，亦较仲裁或审判为多”饶东辉：《南京国民政府劳动立法研究》，华中师范大学1997年博士论文（未刊稿），第69页。第二，将地方政府的仲裁规定为任意仲裁，当事人对地方仲裁委员会的裁决不服时，可以在收到裁决书后3日内向上级仲裁机构上诉。任意仲裁制度的推行可能导致地方政府的仲裁失去效力，导致劳资争议久拖不决。第三，对罢工期工资的规定不公平。条例草案规定：“劳动者或劳动者团体因要求条件被拒绝而罢工时，其罢工期内之工资，仍应由雇主照给，如系因要求加薪而罢工，其罢工期内之工资，须照新定工资发给。”《审查中之劳资仲裁条例》，《申报》1928年3月3日。这些规定显然有偏向劳工之嫌，以致各省商联会看到后立即发表反对意见，指斥其关于罢工工资的规定有“奖励罢工之倾向”《各省商联会对劳资条例意见》，《申报》1928年3月4日。
由于遭到各省商联会的激烈反对，法制局召集编审会议对叶楚伧起草的《劳资仲裁条例草案》进行了详细研究，建议将其改名为《劳资争议处理法》，并就法律的适用范围、处理程序、处理机关、罢工与闭厂之限制等问题拟订了立法原则，很快，这些立法原则得到中政会讨论通过。在新的立法原则指导下，在此后的两个多月里，法制局对《劳资争议处理法》又进行了两次修改，最终于1932年9月27日颁布，这是中国第一部全国性的调处劳资争议的专门法律，对于统一规范全国的劳资争议处理有积极意义。
不过，在此后的使用过程中，这部法律也表现出一系列缺陷：第一，适用范围过窄。《劳资争议处理法》仅适用于雇主与劳工团体或劳工30人以上发生争议时，不大符合中国国情。依据此规定，如果劳资争议牵涉的人数少于30人，必须由工会出面，劳资调节委员会才会受理，可经历“四一二”事变以后，国民党对工会进行严格控制，大量工人没有加入工会组织，这些人的权益就无法保障。无工会组织的工人只有达到30人以上，与资方发生争议时才能申请调解，要达到这一条件，一般必须是同一工厂或企业的工人与资方发生争议才有可能，可当时中国经济不发达，大多数企业规模较小、工人人数较少，大量企业的劳资争议不适用《劳资争议处理法》。因此，在当时就有人建议将其适用范围扩大，“人数也以稍少为宜”胡善恒：《关于劳资争议处理法草案之商榷》，《现代评论》第7卷第175期，1928年4月。第二，对罢工的限制颇多。该法规定，军需制造、自来水、电灯、煤气、邮务、电报、电话、铁路、电车、航运及公用汽车等业雇主或劳工，不得因任何劳资争议罢工或停业。其他工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期，不得开始罢工或停业。该法看似对劳资双方的行为都进行了严格规范，但雇主除了停业以外，尚有多种对付劳工的办法，相对而言，劳工发泄不满的机会要少得多。第三，对罢工期内工资的规定过于抽象。与叶楚伧的《劳资仲裁条例草案》不同，该法没有对罢工工资具体如何发放的规定，只有一句“罢工期内之工资给付问题，应由调解委员会或仲裁委员会连同争议事件一并决定或裁决之”的抽象规定，根据此规定，罢工期内工人能否得到工资完全取决于调解委员会或仲裁委员会的主观判断。总体而言，此《劳资争议处理法》比较符合资方的利益，因而得到了资方的欢迎，遭到了社会公正舆论和坚持扶助农工的国民党人的批评，国民党中央委员朱霁青曾公开表示，“劳资争议处理法》之）立足点偏重资本家方面，对于劳动者本身利益多不顾及，且条文多因袭帝国主义之陈迹，于本国国情及本党扶助劳工之旨，不无疏忽之处”谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2009年版，第1128页。
1928年《劳资争议处理法》颁布后，在施行中遭遇种种问题，经历了1930年和1932年的两次修改。1930年将强制仲裁改为任意仲裁，规定劳资争议事件调解不成立时，争议当事人不申请交付仲裁，政府即不执行仲裁；即使在当事人的申请下，政府的仲裁裁决也可以在当事人申明异议后失去效力。法院也可以依据当事人的申请，推翻原裁决，重新判决。任意仲裁执行后，大量劳资争议久拖不决，特别是沪战以后的上海，问题更显突出。由于经济萧条、产业凋敝，劳资双方因工资、解雇等引起的冲突此起彼伏，而资方往往有意延长争议，使劳方难以应付，也使担任调处工作的上海地方政府疲惫不堪。
1932年8月，上海市市长吴铁城上书中央政治会议，认为任意仲裁“非处理情势严重之劳资争议之良法”，因为在此制度下，“政府并非受理劳资争议之最后机关，且无处决劳资争议之实际权能”，而法院可以推翻仲裁裁决，使得“案经三审，方可确定”，造成“效力迂缓”，因而，极力主张恢复强制仲裁。《吴铁城提议修改〈劳资争议处理法〉》，《申报》1932年8月8日。在吴铁城的建议下，立法院对《劳资争议处理法》进行了第二次修改，恢复了强制仲裁。
短短4年的时间内，南京国民政府的《劳资争议处理法》就经历了3个版本，法律的多变及其在劳资利益之间的左右摇摆使得劳动行政人员无所适从，也使得劳资争议处理本身具有更多的随意性，而法律与法律之间的冲突也制约了劳资争议调处的实效。今举一例为证：1928年《劳资争议处理法》规定劳资双方不得对仲裁决议声明不服，但1929年10月颁布的《工会法》第二十三条规定：“劳资间之纠纷，非经过调解仲裁程序后于会员大会以无记名投票得全体会员三分之二以上之同意，不得宣言罢工。”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第130页。也就是说，工人可以对调解和仲裁决议不服，只要有会员2/3以上同意，工会就可以宣布罢工。这种规定显然与《劳资争议处理法》的强制仲裁原则相冲突。
二、法律的尊严未得到应有的维护
民国时期曾有人乐观地认为，解决劳资争议本不是重大问题，其关键在于要有适合潮流的劳动法规。其实，实际情形远非如此简单。虽然各项法规先后出台，劳资争议似乎可以依法调解或仲裁，可实际上，各种法规的作用极为有限，劳方、资方甚至行政部门不遵守劳动法规、不依法办事者处处可见。
（一）劳资两方不遵守劳动法规
南京国民政府颁布的《工会法》和《劳资争议处理法》都对不能举行罢工的行业和情况进行过详细规定，其中不能举行罢工的行业主要是关系民众公共生活的一些行业。《工会法》规定，国家行政、交通、国营产业、教育事业、公用事业各机关之工人不得罢工。《劳资争议处理法》则将这些规定细化到具体行业，它规定军事机关直接经营之军需制造业，供公众需要之自来水、电灯或煤气事业，供公众使用之邮务、电报、电话、铁道、电车、航运及公用汽车等行业不准罢工停业。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137、158、161页。可是，这些行业历年都有罢工事件发生。笔者曾对上海罢工停业进行了逐案整理，发现自1928年6月9日《劳资争议处理法》颁布后，公用事业的工人并未因法律的禁止而不再罢工，在1928年至1936年底，邮务、电报、自来水、电车、铁道等行业共发生罢工74起，其中某些企业如法商水电公司和英商电车公司在历年罢工中都排在各行业的前列。根据《近十五年来上海之罢工停业》附录一、《近四年来上海的罢工停业》附录一和《民国二十六年上海的罢工停业》附录一整理得出。
在规定特殊行业不准罢工的同时，法律还规定所有行业的劳资两方都不得在调解仲裁期内罢工或停业。《劳资争议处理法》规定，任何工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期内，不得开始罢工或停业。《工会法》更进一步规定，劳资间的纠纷倘不经过调解仲裁的程序，资方或劳方即行罢工或停业，那就成为非法。在调解仲裁无结果的时候，劳方才可以罢工，但是这种行动必须出于劳方的公意，不得用暴力强迫的手段强迫之。非于会员大会以无记名投票得全体会员2/3以上之同意，不得宣言罢工。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第141、161页。可是笔者在整理劳资争议案件时发现，大部分罢工案件都未依法行事，劳方往往在调解之前就已罢工，也未见工会正式开会或征得大多数会员的同意。
至于资方不遵守法规，任意克扣工资、利用各种借口阻止工人组织工会而引起争议的事情更比比皆是，而当争议发生时，资方又恶意压制工人，扩大争议规模，延长争议时间，迫使工人在生活陷入绝境的情况下而妥协者也随处可见。本章第三节提到的三友实业社停业案中，资方不遵守法律，拒不执行中央命令和地方仲裁决议，导致劳方失业的事例是资方挑战法律权威的绝好例证。
劳资双方无视法律，导致法律在解决劳资争议时丧失尊严，国家权力受到挑战，以致当时的社会舆论不免悲叹：劳资两方“各为其本身利益而极力相争，各具其自己认定之理由与根据，不肯稍为逊让。解决纠纷之责，乃落于国家法令所明定之官吏肩上。至官方调解仲裁而不能有效，则解决之路绝，其纠纷将永远为纠纷矣”《劳资纠纷的社会舆论》，《纺织周刊》第2卷第35期，1932年9月，第961页。
劳资两方不遵守劳动法规可能是因为法规本身不公平或他们对法规不认同，这样似乎还能找得到解释的理由，可更加令人不可思议的是，党政机关以执法者自居，可他们有时也不依法办事。
（二）党政机关不依法办事
为了树立政府形象，也为了将劳资争议纳入政府的控制范围，南京国民政府确立了政府主导型的劳资争议处理机制，其《劳资争议处理法》规定，劳资争议由调解委员会和仲裁委员会处理。调解委员会和仲裁委员会均由行政官署召集，前者由行政官署代表和争议当事人双方所派代表组成，后者由政府代表、党部代表、地方法院代表以及与争议双方无直接利害关系的劳方代表和资方代表组成，不管是调解委员会还是仲裁委员会，其主席一职均由行政官署所派代表担任。《劳资争议处理法》颁布后，上海市政府又公布了《上海特别市劳资争议处理法施行细则》，规定上海市处理劳资争议事件的行政官署，在调解时为市政府所属之社会局，在仲裁时为市政府。《劳资争议处理法》，上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137-145页。
可是，在现实的劳资争议处理中，却呈现出事权不统一的乱象。在国民党初掌上海大权时，由于市党部工农部、市政府农工商局和工统会都和工人发生直接关系，而卫戍司令部政训处在劳资争执发展至罢工时，出于维护地方治安考虑，也与工人发生一定关系，因此，党政军机关和工会差不多都可以出面调解劳资纠纷。当争议发生时，申请调解的一方总要预备好几个呈文，向各个机关投递。在申请人方面，总以为一个机关不能调解满意，尽可辗转呈请其他机关调解，多少可得到些胜利；而在调解人方面，同一案件多个机关均在受理，意见未能一致，致使许多案件延宕不决。《劳资争议处理法》和《上海特别市劳资争议处理法施行细则》的颁布似乎给结束这种乱象带来了希望，可事实并非想象中那样。
在上海市历年的劳资争议处理中，虽然社会局是调解的主力，可其他党政军机关参与调处的也不少，以1929年为例，该年111起罢工案件中，经劳资双方直接磋商解决的18起，经市政府仲裁解决的4起，经社会局调解解决的65起，其余24起为其他机关调处解决，这些机关包括市党部、区党部、商民协会、各业公会、工会、职工会，甚至正在筹备尚未成立的总工会也以总工会筹备委员会的名义参与案件的调解。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第29页。法律颁布一年后，上海市劳资争议调处的机构依然非常复杂。
为协调调解事权，1928年11月14日和1929年5月23日上海市政府又先后颁布《上海特别市劳资争议重要事项处理标准》和《上海特别市划一处理劳资争议事件办法》，再次重申劳资争议的调处工作由社会局直接办理；上海市政府还召开党政军联席会议，由各部门共同认可市内劳资纠纷由社会局办理，只有在必要时才由警备司令部协助。从表面上看，调解事权已趋整齐划一，可实际上各机关依然我行我素。为使调处机构整齐划一，应社会局之请，上海市政府于1930年2月下文，指责“各级党军机关，时有越权干涉劳资争议情事”，导致“职权混淆，纠纷亦甚”，因而再次重申，“凡市内劳资争议事件，务须依法呈请主管官署处理，任何团体，不得越权干涉”，明确禁止其他机关越权干涉劳资争议。《市府禁止越权干涉劳资争议》，《申报》1930年2月12日。可是，政府的禁令并未收到预期效果，国际劳工局中国分局在总结1933年至1936年的上海劳资争议处理中存在的问题时，仍然得出了以下结论：“上海市社会局是本市劳资争议的处理机关，本市一切争议都应由社会局或社会局召集的调解委员会调解。可是近年来经社会局以外的机关团体或个人处理的案件日益增加，甚至比调解委员会调解的案件多出数倍。许多不得为劳资争议调解的机关往往公然召集调解，甚至制成调解笔录，分发双方。而社会局在调解劳资争议时，也往往图简捷，不依法组织调解委员会，而是直接用行政处分处理案件。”国际劳工局中国分局：《近四年来上海的罢工停业》，《国际劳工通讯》第5卷第5期，1938年，第11-12页。
其实事权不统一只是使劳资争议拖延的时间更长，党政机关以命令代替法律、轻易取消法律赋予劳资双方的权利才是更大的问题。国民党政府制定劳动法规、调解与仲裁劳资争议，都要受制、服从于党政的根本利益，一旦他们认为时局紧张，有必要限制劳资两方的行动自由时，都可能以命令代替法律。
虽然自广东革命政府时期开始，国民党就在理论上承认工人有罢工的权利，在南京国民政府时期，又在《工会法》中赋予工人一定的罢工自由，但在实际操作中，却总是以戒严、防共为借口，多次以军政命令的方式取缔工人这一权利。1928年1月，上海卫戍司令部即以年关接近、社会需要安宁为理由，发出布告，告诫工人：“如遇有劳资纠纷事件，仍须静候主管机关持平调解，不得有轨外行动。倘敢聚众滋扰，无故罢工，即按军法惩处，决不姑宽。”《卫戍司令部禁止聚众罢工之布告》，《申报》1928年1月15日。以一纸通告否定了工人的罢工权。同年8月，在《劳资争议处理法》公布仅仅两个多月的时间内，上海市党政军各部门又以防共为借口，剥夺法律赋予劳资双方发泄不满的权利，且对不遵守法规的做法还理直气壮！
上海特别市政府指导委员会、上海特别市政府、淞沪警备司令部会衔布告：
“查《劳资争议处理法》早奉中央明令公布施行，并经市政府订定，本《特别市劳资争议处理法施行细则》呈请国民政府核准在案。凡劳资间一切争议，自应依法处理。乃近来共孽蠢动，密组团体，鼓煽风潮，阴图操纵。各业职工间或受愚，以致往往争议事件犹在调解仲裁期间，突然宣告罢工，甚至胁迫附和，无所不为，殊属妨碍治安摧残实业。于理固非正当，于法尤为越轨。须知扶助劳工，发展实业，原为本党政策，所有各业工友如果有合理要求，至主管机关申述无不依法受理，秉公调解，至若非法组织之团体，违法抗令之行动，自在禁止之列。自此次布告之日起，非经许可，一概不得罢工，各业资方亦不得藉故开除工友，压迫善良。为此剀切告诫劳资两方，应互体时艰，共同合作。如有越轨行为，惟有严厉取缔，缉拿首要，以维治安，而利民运，即令遵照，毋违此布。”《党政军当局会衔禁止罢工》，《中央日报》1928年8月17日。
1934年，国民党“围剿”红军进入关键时期，为了稳定后方，保证军费开支，蒋介石以国民政府军事委员会委员长的名义通令江苏省政府和上海市政府，要求严厉取缔劳资纠纷：“嗣后各处工厂，倘有擅自罢工怠工情事，应由当地主管官署，严加制止。若发生上项风潮之工人组有工会者，并得由该管官署，查照工会法第三十七条三项之规定，先将该工会勒令解散，使风潮得以迅速解决。此为国难时期之创例。至各厂主，尤不应有虐待工人之事发生，各该管官署应特别注意，随时纠正，以期消释于无形。”接到命令后，淞沪警备司令部即发出通告严厉制止罢工，声称“国难时期，应举国一致努力生产，充实国力”，若劳资发生争执，“不惟削减国家应有之生产，亦危害社会秩序”，因此，“各工厂厂主平日固应爱护工人，不准有虐待情事，而工人对于本厂，尤应努力工作，不应有任意怠工罢工要挟厂主等行为”。《淞沪警备部严厉制止罢工怠工》，《申报》1934年4月12日。
劳资双方不遵守法规或处理劳资争议的事权不统一会导致争议久拖不决，而党政机关以命令代替法律，取消工人的罢工权或资本家的自由营业权，会造成更大的危害，给劳资双方树立以粗暴方式达到目的的榜样。
三、无处不在的帮会
在近代中国，特别是上海，帮会是一支举足轻重的社会力量，工人、资本家加入帮会者人数众多，帮会头子利用各种关系渗透到政界、商界、工界，影响甚至操纵着劳资关系。因此，在研究上海劳资争议时，不能避开帮会，特别是青帮头领杜月笙。
上海有帮会存在与活动的记录可以追溯到清乾隆时期，乾隆十五年（1750年），清政府查获奉贤县民李如岗组织的“猛将会”，这是上海地区帮会活动的最早记录。1847年上海开埠以后，帮会活动日益频繁。辛亥革命以后，上海帮会走上了迅速发展、恶性膨胀之路，南京国民政府建立后，上海帮会的发展进入全盛时期，不仅入帮人员剧增，帮会的活动领域也大大扩展，由传统的犯罪领域侵入政治、经济、文化等各个领域，从事各种合法或非法的活动。本书主要分析帮会发展过程中与劳资关系相关的内容，包括工人、资本家与帮会的关系以及帮会在劳资争议中扮演的角色等。
（一）帮会与工人
作为中国最发达的工业中心，近代上海吸引了大量为谋生而来的破产农民、手工业者，也吸引了大量对城市充满美好向往的劳动者。随着大量劳动力的涌入，上海就业形势异常严峻，工人们为找到工作或保住工作而激烈竞争着。据《申报》报道，1927年8月，英美烟公司第二厂叶子间准备添招女工100名，当时应征者千余人。因人数众多、秩序紊乱，厂方将铁门紧闭，准备改期再进行面试。人声鼎沸之际，一弱小女子由高处被挤跌下，顿即不能言语，险失性命；另一孕妇行将分娩，亦因被挤口呼救命，回家后即小产。其他受轻伤者，有十余人之多。《英美公司添招女工之拥挤》，《申报》1927年8月30日。另据长期在上海邮政工会任职的朱学范回忆，上海邮局有一次招考信差，定额只录取68名，但报考者却有2400多人。1936年冬，该局招考乙等邮务员，报考者有3000人，但最终只录取了50多人。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第2页。可见，要在上海找到一份工作实在不容易。
找到了工作，要保住也不太容易。以上海邮局为例，只要外商企业对信差投递邮件找个岔子，写封信给邮局的外籍邮务长，信差的饭碗马上被砸碎。因此，无论是为了找到工作还是为了保住工作，工人们都需要寻找依靠，在正式的社会组织没有为贫民们提供这种帮助的时候，他们只得借助于帮会的力量。因此，为了避免失业，工人们纷纷加入帮会，甚至有些人为了寻求较好的职位或更好的经济待遇，也寻求帮会的帮助。如邮局的信差们为了在职务分工时能得到较轻松的位置，或者在经济上盼求工资涨快一些，甚至少数人为了捞点外快，都加入帮会。其他如英商电车公司也存在相似情况，电车公司虽不及海关、邮局，但也令人羡慕。公司规定，职工服务满15年，且年龄已到55岁者，可领1/24的养老金，即满一年给半个月；服务满20年者，满一年可领一个月养老金。不过，要拿到这笔养老金殊非易事。公司往往借故开除职工，使职工因年限未到而拿不到养老金。因此，工人不得不入帮，借帮会势力与资方抗衡。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第2-3页。该公司约有100人加入青帮，100人加入红帮。其他各业工人入帮也很踊跃。上海法商电车、电灯、自来水公司1800余名职工中，有170多人投靠杜月笙的徒弟李麟书的联益社。20世纪30年代，上海纱厂男工十之七八加入青帮、红帮，人力车夫九成加入青帮。朱邦兴等：《上海产业与上海职工》，上海人民出版社1984年版，第263-264、362、112、677页。上文提到的邮局职工中加入青帮者约占职工总数的20%，码头工人加入青帮的比例也达70%～80%。胡训珉：《旧上海帮会的恶性膨胀及其原因》，《探索与争鸣》1994年第10期。
众多工人抱着“寻求团结互助力量以保护自己”的目的加入帮会，壮大了帮会力量，也给帮会首领提供了操纵工人组织的机会。随着工人运动越来越受社会关注，帮会首领开始有意识地加强对工人的影响和控制，其中最有名者当属青帮头领杜月笙。1932年，杜月笙的门生朱学范出任上海总工会主席。1934年，朱学范开始在总工会内部招收学生，接着扩展到上海邮局，以后广泛铺开，租界内的一些主要企业如英商电车公司、公共汽车公司、电力公司、自来水公司、云飞和祥生汽车公司、纱厂、橡胶厂、机器厂和轮船拖驳业里，都有学生；在租界以外，则以华商电气公司、闸北水电厂为收学生的主要对象。1935年，朱学范又组织毅社，到1936年全市各工厂企业入毅社的职工有一千几百人。在杜月笙的支持下，毅社在工厂企业的各帮口中逐渐取得优势，分布于各工厂企业的毅社核心人员进入了工会的领导层，他们又以结拜兄弟姐妹等形式扩大势力。这样，通过一千几百个毅社成员，更广泛的工人被纳入以杜月笙为首的青帮势力范围。朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第8-10页。
向工厂提供包身工是杜月笙及青帮影响和控制工人的另一种途径。20世纪二三十年代，上海的中、日、英纱厂都广泛使用包身工。如上海棉纺织业中最大的包身工雇佣者之一--日本内外棉株式会社，在20年代初期曾直接派员到乡下招募女孩子作为学徒，但在遭受一系列罢工打击后，终于在20年代后期至30年代初期，屈从于青帮的压力，“决定性地改变了战略，第一次将招聘工人的长期责任交给了中国的关系网”。当时上海棉纺织业中2/3的工人是包身工。杜月笙“将工头结合进他自己的包括从罪犯和包工头直到技术工人和非技术工人在内的社会关系网中。为保持对工头和工人们的监督，他在每家纱厂的门口派他的青帮成员作警卫”。虽然厂主们也试图通过改革，改变青帮控制工人的局面，但成效不大。以上海最有名的申新集团为例，申新三厂从1924年就开始尝试改革工头制，但努力了十几年，最终也未能像无锡那样将工头赶出工厂，在申新一厂和九厂，仍然保留了某些工头。迟至1937年，申新九厂4680名工人中，仍有1200名是由20名包工头控制的包身工。间接的证据表明，申新集团可能是败在杜月笙之手。高加龙：《大公司与关系网》，上海社会科学院出版社2002年版，第142-143、171-172页。
为了找到工作、保住工作或谋求工作中的安全，工人们纷纷加入帮会或拜帮会首领为老头子，帮会因大量工人的加入而扩大了力量。意识到工人组织可能成为一种重要社会力量时，杜月笙及其门徒通过组建社团、向工厂派包身工等方法加强了对工人的影响和控制。
（二）帮会与资本家
在近代中国，帮会是以贩卖鸦片、经营赌场或绑票为生的江湖秘密组织，资本家则是在中国近代化过程中出现的以发展实业、追求民主自由相标榜的近代新生社会力量，二者本是井水、河水互不搭界的关系。可是，到20世纪20年代末30年代初，帮会与资本家的关系逐渐亲密，不但帮会中人想方设法将自己打扮成金融业、工商业的经营者，不少资本家也想方设法加入帮会，或和帮会拉关系、套近乎。
在帮会与资本家建立关系的过程中，首先表现积极的是帮会，20世纪20年代末，帮会首领就开始有目的、有计划地向工商金融界发展，其中最有名的要数杜月笙。1929年，一直从事烟赌非法生意的杜月笙听从上海金融界领袖钱新之的建议，创办了中汇银行，“平生第一次规规矩矩办事业”章君毂：《杜月笙传》（中），中国大百科全书出版社2011年版，第404页。由于得到官、商、帮、洋各界的支持，中汇银行迅速发展成为一家资金雄厚、信誉良好、盈利颇丰的著名银行，杜月笙作为中汇银行董事长也在上海金融界声名鹊起。他先后担任了中国通商银行、浦东银行、国信银行董事长，中国银行、交通银行的董事，并当上了上海银行公会的理事，成为金融界实力人物。在金融界站稳脚跟后，杜月笙又进军工商界。由收买华丰面粉厂开始，在30年代初，杜月笙先后出任上海面粉交易所、大达轮船公司、纱布交易所等30多个金融工商企业的董事长，至于常务董监事以及一般董、理、监事，则为数更多。此时，杜月笙已俨然成了“商业巨子”。1933年，杜月笙第一次进入了上海资本家的主要团体--总商会的领导阶层，出任监察委员，并且是劳资问题研究会10位委员之一，财务委员会11位委员之一。此后，杜月笙在上海各资产阶级团体中的任职越来越多。1934年史量才被刺后，杜月笙由上海地方协会副会长升为会长，成为最有名的“地方领袖”。随后，他又兼任银行公会理事、钱业监理会会员、上海总商会常务理事等职，在当时上海资本家最有分量的四大团体（上海市商会、地方协会、银行工会、钱业公会）中，杜月笙均占重要位置，特别是上海地方协会会长一职，使之成为上海资本家集团的“领袖之领袖”。刘才斌、林云网：《杜月笙与上海资产阶级》，《南京理工大学学报》（哲社版）1996年第1期。
当然，杜月笙成为上海资本家的领袖并不完全靠规规矩矩办实业获得，为获取经济上的利益，捞取实业界的实权，他不惜采用恩威并施的帮会伎俩甚至流氓手段，典型的例子便是打入上海纱布交易所和控制大达轮船公司。1930年，杜月笙和张啸林使用恐吓手段得到了非常赚钱的公司--上海华商纱布交易所的一部分股份。他们先是派一伙帮会徒众到交易大厅捣乱，迫使交易所暂停交易，可是交易所的董事们拒绝与杜月笙或张啸林进行谈判。因此，杜月笙派了第二批徒众骚扰进出交易所的职员。上海公共租界巡捕房拒绝干涉，表示“捕房只管屋外的纠纷，场内闹事，我们管不着”，这时董事们才被迫与青帮大亨谈判。结果，杜月笙和张啸林不但分别在1930年末的选举中选入理事会、监事会，并且交易所的大股东吴瑞元还赠送了一批交易所的股份作为礼物。[澳]布赖恩马丁：《上海青帮》，上海三联书店2002年版，第208页。
1932-1933年间，杜月笙又精心策划并实施了控制大达轮船公司的计划。大达轮船公司由著名绅商张謇在1904年创办，到20世纪20年代中期，大达轮船公司控制了上海和苏北之间的航线。1925年张謇去世，大达轮船公司的实权掌握在其弟张詧之手。1927年张詧因支持孙传芳反攻龙潭而被新成立的国民党政府指为反动分子予以通缉，张詧逃往大连，大达公司开始衰落。1930年，大达公司存入大量资金的得记钱庄倒闭，公司存入的20万元打了水漂。雪上加霜的是，1931年公司的两艘轮船在航行途中失火焚毁，死伤船员和乘客1000多人，公司面临巨额赔偿。趁大达公司财务混乱的时机，杜月笙通过他的门徒和主要经济顾问杨管北购买了大达公司3000元的股份，成为大达公司的股东。1932年，杜月笙联合一些心怀不满的股东，要求对公司的管理进行彻底改革。可是，董事会改组后，张氏家族依然处于支配地位。一无所获的杜月笙等人便利用官厅的力量向公司施压。杜月笙以公司非法改选为由向上海市社会局局长吴醒亚提出控告，在他的授意下，吴醒亚指令大达公司重新召开股东代表大会，重选董事长、总经理。为确保得到大达公司董事长的职位，杜月笙指使帮会中人戴步祥率领徒众抢做大达码头的工头，与码头上的原工头张金奎发生械斗，公安局局长蔡劲军以工人械斗为由率领大批军警进行镇压，并封锁了码头，使大达公司的货物不能装卸，公司业务被迫停顿。此次码头事件使张家认清了杜月笙等帮会的力量，在1933年的新董事选举中，他们被迫让步，杜月笙成为董事长，杜月笙的两个手下--杨管北与徐挹和分任经理和副理。代表张家利益的张孝若虽然保留了总经理的职位，但完全是名义上的，公司的决策权掌握在杨管北手里。黄永言：《杜月笙打进大达轮船公司经过》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第284-288页。
随着杜月笙等帮会头领在实业界权力的增长，实业界也掀起了一股入帮之风，工商界人士纷纷投入帮会门墙：交通银行总经理钱新之、大业公司总经理李桐村、上海银行总经理陈光甫、上海银行分行经理徐尔康、中国旅行社总经理陈香涛、中央造币厂厂长韦敬周等人投靠了青帮大字辈的张仁奎；新光内衣厂老板傅良骏、正泰橡胶厂老板郑仁业、渔业公司经理黄振世、新华影片公司经理张善琨、三星棉铁厂老板张之廉、仁丰染织厂老板谢克明、华欧制糖厂老板陈菊生、泰康饼干厂老板乐宝成及朱汝成、中兴轮船公司总船主王云浦、国信银行行长郑筱舟、吴开照相馆老板吴小石等人投靠了黄金荣。投靠到杜月笙门下的厂商业主更多，30年代杜门弟子成立恒社，仅1934年其社员中就有工商业人士130余名，涉及金融、邮政、保险、公共交通、建筑、五金、航运、纺织、印刷、食品、旅店等各行各业。樊卫国：《近代民族资本与上海帮会》，《上海社会科学院学术季刊》1996年第2期；《恒社社员录（1934年）》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第369-382页。
当然，资本家加入帮会有不得已的原因，近代上海五方杂处、租界割据，帮会势力迅速崛起，成为公开半公开的强暴力量。在法规极不健全、官员腐败徇私的环境下，资本家们为了保全自己、发展自己，或投入帮会寻求同门的扶助，或和帮会拉拢关系，聘请帮会头领兼任名誉职务，送上可观俸禄。于是帮会借投入工商界抬高自己的社会地位，资本家借帮会的力量保护自己的经营利益，本是平行线的两股势力在近代上海交叉，二者各有所得，结成不同寻常的亲密关系。
（三）帮会与劳资争议的调处
由于帮会与资本家、工人存在千丝万缕的关系，再加上帮会成员，特别是某些帮会首领与租界、华界甚至国民党中央政府关系密切，他们插手劳资争议的处理自然顺理成章。在20世纪30年代上海劳资争议的调处中，青帮头领杜月笙异常活跃。
1932年以前，杜月笙出面调解的劳资争议较少，而且限于法租界。1932年以后，杜月笙调解的劳资争议数量增多，而且越过法租界，涉及上海全市各行各业。
杜月笙利用租界的紊乱局面、上海社会复杂的人事关系，以及国民党统治力量不能到达租界的矛盾，积极与社会各方面加强接触，成为公认的“海上闻人”。当租界当局或国民党党政机关利用合法的手段、公事公办的方式处理劳资争议陷入困境时，杜月笙以其江湖义气、黑道手段达到主流社会无法达到的目的。他调解劳资争议的态度与国民党党政机关、租界当局不一样，党政机关以维护社会治安、防止共产党活动为出发点，租界当局以维护秩序、保护殖民利益为办事原则，杜月笙则“讲究面子，自以为主持公道，要大家买他的账，听他的话”朱学范：《上海工人运动与帮会二三事》，析自中国人民政治协商会议上海市委文史资料工作委员会：《旧上海的帮会》，上海人民出版社1986年版，第15页。江湖义气决定了杜月笙的社会属性，他不可能被某种政治信仰所捕获，只能为自己的生存而行事，其行为以“自利”为主旨。这与国民党倡导的代表社会整体利益有明显差距，且党政机关费尽心机不能解决的争议，杜月笙一出面就达到和解，自然大大提高了杜月笙的威信，降低了国民党正式机构的地位，威胁国民党政府巩固政权、维持秩序的努力，使政府与资本家、工人之间无法相互信任。
除了法制的不健全、党政机关不依法办事以及无处不在的帮会影响国民党政府处理劳资争议的成效外，租界和治外法权的存在也制约着国民党政府的努力。社会局把调解租界内的劳资纠纷纳入自己的职责范围，而租界当局则认为中国的行政法令不能施于租界，外国资本家则往往仗着其背后的侵略势力对中国政府的调解置之不理。种种原因都制约着国民党劳资争议调处的成效。
