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第二节 国民党的劳资政策
南京国民政府建立后，“劳资协调”“劳资合作”不仅成为政府的施政原则之一，而且成为政府的施政目标之一。《中华民国训政时期约法》第四十条、《中华民国宪法草案》第一百二十五条都规定：“劳资双方应本协调互利原则，发展生产事业。”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第216-217页。1930年11月，工商部部长孔祥熙在全国工商会议开幕词中坦言：“祥熙忝领工商于本部成立之始，即昭示国人揭橥官商合作、劳资协调二义为施政之标准。”沈云龙：《近代中国史料丛刊三编》第20辑《全国工商会议汇编》（第一编），台湾文海出版社1974年版，第1页。1931年5月，国民党中央执行委员会第一次临时全体会议通过的提案也要求“农村与城市之生产者，必须依劳资互相协调之原则，于法律保护之范围内谋双方之利益”荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社1985年版，第956页。
为达到协调劳资关系的目标，早在广东革命政府时期，国民党就开始制定劳动法规以调和劳资关系，减少劳资冲突，但劳资之间根本利益的对立导致二者之间的矛盾无处不在，靠堵的办法根本无法消除劳资冲突。因此，自广东革命政府后期至南京国民政府时期，国民党一直致力于制定规范劳资关系的法律法规，一方面建立情绪宣泄机制，给予工人罢工权，给予资本家处罚、解雇工人的权利，让他们在感觉自己的利益被侵犯时有发泄不满的机会；另一方面对劳资之间的雇佣和被雇佣关系进行规范，尽量平衡劳资关系，防止冲突发生，同时建立政府主导下的劳资争议调处机制，将不可避免的劳资冲突的损失减少至最低。
一、广东革命政府时期的劳资政策
早在广东革命政府时期，国民党就曾系统地制定过劳资政策，南京国民政府时期的许多劳动法律法规与广东革命政府时期的劳资政策有着很深的渊源，因此，本书首先对广东革命政府时期的劳资政策进行梳理，其内容大致可以概括为以下三个方面：
（一）赋予工人集会、结社权
民国成立初期的《中华民国临时约法》虽明文宣布人民有言论、集会、结社之自由，但北洋政府颁布的《中华民国暂行新刑律》和《治安警察条例》将工人的集会、结社权剥夺殆尽。1912年颁布的《中华民国暂行新刑律》第二百二十四条规定，从事同一业务之工人、同盟罢工者，首谋处四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金，余人处拘役或三十元以下罚金。聚众为强暴胁迫或为首者，依第一百六十四至一百六十七条为骚扰罪，可处以罚金、拘役、有期徒刑直至无期徒刑。之例处断。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第712页。1914年颁布的《治安警察条例》第二十二条规定，对于劳动工人之聚集，警察官吏认为有诱惑及煽动同盟解雇、同盟罢业、强索报酬、扰乱安宁秩序、妨害善良风俗等情形之一者，得禁止之。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第711页。
北洋政府的反劳工立法与广东革命政府推行的“劳工保育”政策戴季陶在《广东省工会法草案理由书》中论述《工会法》强调政府的监督与控制时说：“工人之教育程度亦低，非取相当的保育政策，于一主义之法制下训练之，恐不足以遂其健全之发育。”（《新青年》第9卷第1号，1921年5月）格格不入，因此，广东革命政府决定废止北洋政府反对工人集会、结社和将工人罢工视为犯罪的法律条文。1921年1月17日，军政府会议通过司法部的提议，议决废止《治安警察条例》，并于19日由军政府颁令执行。1922年2月，大理院院长徐谦又以《中华民国暂行新刑律》第二百二十四条不合世界潮流、不合法制理念为由提议将其废止，“近今各国劳工问题日益紧张，各种业务工人同盟罢工之事层见叠出，惟各国刑法从未有对于罢工之人，并无其他犯罪行为而规定处刑者，即前俄帝国及日本现行刑法亦无之。可见世界各国皆不认同盟罢工为有罪，其认为犯罪者，独吾国《暂行新刑律》而已。该律一不合刑法主义，二不合犯罪观念，三不合世界刑法通例，四不合时势趋向，应亟行修正”《南政府取消禁止罢工法律》，《申报》1922年3月7日。经国务会议和非常国会广泛讨论，该议案于3月14日由非常国会通过。
在废止旧法律的同时，广东革命政府又制定新法律，承认工人的集会、结社权。1921年3月，戴季陶拟订《广东省工会法草案》22条，承认劳动者享有结社权、同盟罢工权、契约缔结权及国际联合权、职业联合权，保障工会财产。该草案经广州政府国务会议及法律审查会审核修正，于1922年2月24日以《暂行工会条例》名义正式颁布。条例共20条，规定：凡从事于同一职业之劳动者，有50人以上时可以组织工会；工会为法人；组织工会须由发起人联署向地方官署请求注册；工会的职责在于谋求工业的改良、发展工人福利事业、与雇主缔结协约、调处劳资争议、向政府机关陈述有关工业法规的意见等。《新政府公布工会条例》，上海《民国日报》1922年3月6日。《暂行工会条例》是中国历史上第一个由政府公布实施的保护劳动者权益的专门法规。依据这项法规，工人终于和资本家一样得到了《中华民国临时约法》赋予的结社权，工会可以和资本家缔结有关劳资关系方面的协约，劳资发生争议时工会也有权参与调处。
1924年国民党第一次全国代表大会的召开标志着第一次国共合作的正式形成，在这次会议上，国民党确立了“扶助农工”的政策，并将“保障劳工团体，并扶助其发展”作为对内工作的一个重要方面。同年11月，孙中山以大元帅令颁布了由邵元冲起草的《工会条例》。该条例赋予工人按职业或产业组织工会的权利，将工会组织由职业团体发展到产业组织，扩大了工会组织的范围；在劳资关系上，国民党第一次将工人与资本家平等看待，“工会与雇主团体立于对等之地位”，重申工人与资本家的关系是依靠契约来维持的合作关系，工会的职责之一就是“与雇主缔结团体契约”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第738-741页。
1926年颁布的《湖北临时工厂条例》更赋予工会部分人事权利，“工场主进退工人须得工会同意；工人或工会对工场管理人员之任用，不得干涉，但显有危害工人正当之利益者，得提出抗议；厂主对于工会的意见必须在48小时内答复”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第六册），中共中央党校出版社2002年版，第72页。
（二）提高工人待遇
由于坚持“劳资协调”理论，以孙中山为首的国民党从一开始就认为，要“免除种种阶级冲突、阶级竞争的苦恼”，必须“一面图工商业的发达，一面图工人经济生活的安宁幸福”《与戴季陶的谈话》（1919年6月22日），中国社科院近代史所等：《孙中山全集》（第五卷），中华书局2006年版，第69页。在处理劳资关系时，既要发展经济，又要改善工人的生活。为达到这个目标，国民党在倡言组织“工商政府”的同时1921年9月，孙中山在军政府招待绅、商、慈善界闻人的宴会上发表演说，提出“我国今日亟须组织工商政府”。（参见莫世祥：《〈香港华字日报〉中的孙中山轶文研究》，《近代史研究》1994年第3期），积极推行“劳工保育”政策。
1921年5月，在解释《广东省工会法草案》的制定主旨时，草案的起草者戴季陶阐明了如下思想，“除奖励实业之发展外，对于工人之利益及其社会的地位，更宜以法律提倡之，使之确立。然后，社会之发展乃得健全，文化之布施乃得普遍”，否则，“文化愈进步，生产愈发达，而社会阶级之悬隔愈甚，多数人之地位，愈趋于卑下，反动之来愈速而愈大。今兹之革命事业及革命人物，皆将陷于被革命之悲境”。戴季陶：《广东省工会法草案理由书》，《新青年》第9卷第1号，1921年5月。可见，在国民党看来，从法律上保护工人的权益，促进社会各阶层的共同进步，是防止社会出现两极分化、防止社会动荡的有效办法。
国共合作后，国民党将“改良劳工生活之状况”列为自己的主要任务，为体现对工人的重视和加强对工人的领导，国民党一届一中全会设立了工人部，由廖仲恺任部长，冯菊坡（中共党员）任秘书。由于把工人视为夺取国民革命胜利的依靠力量之一，国民党更加注重为工人争取权益。
1926年1月国民党第二次全国代表大会通过的《关于工人运动决议案》提出了改良工人境遇的具体措施。其中关于改善工人劳动状况的主要措施有：制定劳动法；主张8小时工作制，禁止10小时以上的工作；制定最低工资；保护童工、女工，禁止14岁以下之儿童做工，并规定学徒制，女工在生育期内，应休息60日，并照给工资；改良工厂卫生，设置劳动保险；在法律上，工人有集会、结社、言论、出版、罢工之绝对自由；取消包工制；例假休息照给工资；并设立由工人代表参加之检查机关，检查上列条件之执行。荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社1985年版，第128-129页。国民党“二大”对工时、工资、女工童工保护以及罢工自由的规定体现出国民党对工人问题有了比较全面的认识与考虑，但规定工人有集会、结社、罢工的绝对自由显然有点过“左”。
随着北伐的胜利进军，广州国民政府的辖区不断扩大，一些地方政府开始颁布地方性的劳动法规，其中影响较大的为《湖北临时工厂条例》，该条例于1926年12月21日第16次湖北政务会议通过并公布施行。条例共23条，规定工场主必须承认工人有团体契约权；工场不得使用未满12岁之童工；未满15岁之童工及女工不得做夜工和危险性及有妨害卫生之工作；工人每月工资不得少于13元，物价增高时，由工会和工厂主协商增加；工人每日工作时间不得超过10小时；每星期休息1日，工资照付，如加班付给双薪；女工产前产后休息6星期，工资照付；工人在工作时间受伤者，工场主须照给工资，并给予医药费，受伤成残废者，工场主须给终身工资，死亡者，除给予丧葬费外，并按照年龄之老少给予5年至10年之抚恤金，工人生病时，厂主须给予半薪及医药费，因病死亡者，应根据工作年限给予抚恤金，抚恤金数目由工场主与工会协商之；工场主自动停工时，停工期应发给工人完全工资。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第716-718页。这是国民党政权颁布的第一个工厂法规，虽比北洋政府《暂行工厂通则》的颁布晚了3年多，但除了同后者一样规定了工人工资、工时、女工童工保护等基本内容外，在休息时间、工资给付、伤病抚恤等方面的规定更多地考虑了工人的利益。
（三）规范劳资冲突
广东革命政府赋予工人罢工权，事实上承认了工人与资本家有可能发生冲突，甚至出现工人以罢工作为手段与资方抗争的情况。不过，国民党并非只关注工人的利益，在倡言“劳工保育”的同时，如上文所述，孙中山也曾说过要建立“工商政府”，因此，国民党并非放任工人罢工，而是试图在劳资冲突未走向极端时进行调处，将劳资争议控制在一定范围之内。1924年颁布的《工会条例》为劳资争议设想了三种解决途径：(1)由工会与雇主之代表开联席会议，执行仲裁；(2)请求雇主方面，共推第三者参加，主持仲裁；(3)请求主管行政官厅派员调查及仲裁。政府的仲裁为任意仲裁，“行政官厅对于管辖区域内之工会对雇主间发生争执或冲突时，得调查其冲突之原因，并执行仲裁，但不为强制执行”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第738-741页。
由于有了政府的承认，社会不再视劳资争议为异物，倚仗着政府的默许，工人们为提高工资、改善劳动条件而经常同雇主发生争执。日趋严重的劳资冲突使广州国民政府开始考虑规范劳资争议，以达到稳固北伐后方的目的。1926年8月，广州国民政府颁布了《国民政府组织解决雇主雇工争执仲裁会条例》9条。该条例规定，当雇主和雇工之间发生自己不能解决的争执时，由双方或单方，将情由查明，呈请农工厅组织仲裁会解决；仲裁会由政府委派仲裁代表一人，争议双方各派代表两人组成，如属关系数方之争执，则双方之外，其余各方得派代表一人或数人；仲裁会主要解决雇主与雇工因工资、补偿伤害、工作时间、雇工待遇等问题引发的争执；仲裁会应当调查争执关系雇工之生活状况、当地经济状况，及该种工业或商业之经济状况，然后公平裁决；凡雇主雇工之纠纷，已呈请仲裁，双方不得采取直接行动，如罢工或闭厂之举，唯在未请求仲裁之前所发生之罢工或闭厂，不在此内。高廷梓：《调剂劳资纠纷方法》，国立中山大学出版部1928年版，第37-39页。该条例是中国“第一个处理劳资争议之法规”谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第1125页。对劳资争议仲裁机构的组成、职责、基本程序做了原则性规定，虽然比较简单，但政府力图将劳资两方自己不能处理的争执纳入政府管辖范围之内，并尽力维持仲裁期间争执秩序的目的还是非常明确的。
国民党随后颁布的法律对劳资发生争议时双方的行为进行了更详细的规范，1926年12月制定、1927年1月5日颁布的《广东省暂行解决工商纠纷条例》对争议发生时劳资双方的行为以及争议处理的基本原则进行了规范，对资方的规范有：商店、工厂在工人罢工时，只准东家自行操作，不得雇佣其他工人制造货品，或帮同工作及营业；商店、工厂歇业时，须提前一个月通知工人并补给工人一个月工资，如无故忽然歇业，须补给两个月工资；凡工人要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新工资数目发放；当工会或劳资之间发生纠纷时，商人不得指使或贿买别行工人或闲杂流氓参加，以增重纠纷，如被告发有据，商人应受政府严重处分。对劳方的规范有：工会及工人不得擅自拘捕工人、商民或侵害他人身体上之自由；工会工人罢工，或工人间发生纠纷，不得擅自携取商店或工厂之货品及一切器物；工会工人当罢工时，不得擅自封锁商店、工厂，或禁止东家本人工作。对手工业小商人的规范有：手工业小商人未加入工会者，当该行工人罢工时，得自由操作，但以该小商人本人为限；手工业小商人无论已否加入工会，对于该行工人罢工解决所得之待遇条件，均须遵守，不得破坏。陈友琴：《工会组织法及工商纠纷条例》，广州民智书局1927年版，第24-25页。相对于《国民政府组织解决雇主雇工争执仲裁会条例》，该条例为解决劳资争议提供了一个可操作的标准，不过此条例明显偏向劳工，具有保护劳工罢工取得胜利的性质。
几乎与《广东省暂行解决工商纠纷条例》同时颁布的《湖北临时工厂条例》也规定，工场主或管理人与工会发生争执，经双方协商不能解决时，须将情况详细报告于党部官厅及总工会、总商会组织之仲裁会，在仲裁期间，双方不得自由行动；争执双方对仲裁委员会之决定均须遵守。
由于此时期国民党的主要任务是进行国民革命，它把动员工人阶级和劳苦大众支持革命当成自己的首要任务，因此，在劳动法规的制定和劳资争议的处理中都明显偏向劳方。1926年10月，国民党中央各省区联席会议制定的《最近政纲》就明确宣布要支持工人罢工，处理劳资争执时以满足工人要求为首要目标，“制定劳动法，以保障工人之组织自由及罢工自由，并取缔〔对〕雇工过甚之剥削，特别注意女工、童工之保护”；“设劳资仲裁会，以调处雇主与雇工间之冲突，务求满足工人之正当要求，特别规定适合之工资”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第六册），中共中央党校出版社2002年版，第71-72页。国民党之所以在政策法律上偏向劳方，是因为它感觉资产阶级不能支持其革命，国民党“二大”通过的《商民运动决议案》愤然指出：“商民在各阶级民众中似较早有团结，然一察其内容，则大多已腐败不堪，大多数之旧式商会不独不参加革命，且为反革命”，“稍一驾御失法，则在在足为革命之障碍”。中国第二历史档案馆：《中国国民党第一、二次全国代表大会会议史料》（上），江苏古籍出版社1986年版，第391-392页。由于对资产阶级充满了失望情绪，国民党转而求助于劳工阶级，希望通过满足工人的要求来换取工人对革命的支持。
出于发动工人支持革命的目的来制定劳动政策和劳动法规，广东革命政府的劳动立法不免带有急功近利的特征，难以顾及法律的连续性和可行性，当国民党真正掌握全国政权的时候，就不得不对这些法规和政策进行修正。
二、南京国民政府时期的劳资政策
南京国民政府建立后，国民党推行劳资政策的目的由发动工人支持革命转变为规范劳资关系、防止劳资冲突过度激化，此时国民政府的劳资政策主要体现为预防劳资争议和正确处置劳资争议。作为中国最发达的工商业和金融业中心，上海的劳资关系最复杂，劳资争议也最具典型性，国民党中央政府曾以上海为其制定劳资政策的试验地。上海地方政府也制定过一系列法律法规，它们或补充中央法规的不足，或根据地方特殊性对中央法规进行解释，形成了自己的体系，为地方政府预防和处理劳资争议搭建了平台。本书以南京国民政府和上海地方政府颁布的法律法规为研究切入点，探讨南京国民政府时期的劳资政策。
（一）国民党中央政府的劳资争议预防政策
南京国民政府建立后，其城市工作的主要任务是稳定社会秩序、缓和劳资关系。面对“四一二”后上海汹涌的劳资冲突，蒋介石于1927年4月18日以国民革命军总司令的名义公布了《上海劳资调节条例》，该条例虽然冠以“调节”二字，但其主要目的在于规范劳资关系、预防劳资争议。条例的主要内容可以分为三大块：(1)强调政府对工会和劳资关系的控制。它承认工会为代表工人本身利益的集团，但规定其必须立案于当地政府与国民党党部；规定工厂必须改善厂规及雇佣契约，但该项厂规及契约必须保管及核准于政府设立之劳资问题委员会。(2)对保护劳动者权益做出了原则性规定：厂主应按照生活品物价指数规定一般最低工资；每年中至少须按生活品物价指数增进率增加工资；星期日、节日休息，工资照给，不休息加倍；废除工头垄断之包工制；不得打罚工人或滥罚工资；实行劳动保险及工人保障法；规定因工作而死伤的抚恤金；工人因工作受身体上之损害时，厂主须负责医治，并须发给半数以上之工资；男女工人同工同酬，改良女工和童工之待遇；女工在生产前后，休息6星期，工资照给；童工不得做过重的工作。(3)防止厂主报复罢工工人，规定雇主不得因罢工开除工人。《上海劳资调节条例昨日公布》，《申报》1927年4月19日。条例对最低工资和工资随物价指数上涨而增加的规定、雇主不得因罢工开除工人以及对工人因工受伤死亡抚恤等规定虽然都只是原则性的，给资方较大回旋余地，但在某种程度上还是继承了广东革命政府时期对工人实施保护的立场。
最能体现南京国民政府平衡劳资关系、预防劳资争议政策的是《工厂法》和《团体协约法》。
1929年12月30日，国民政府公布《工厂法》，对劳资双方的雇佣与被雇佣行为进行规范，它在工作时间、工资、童工女工保护、工伤津贴及抚恤等方面都有较详细的规定：(1)工作时间方面，规定8小时工作制，特殊情况下可以规定10小时工作制，因天灾及季节变换而延长工作时间时，每日总工作时间不得过12小时，每月延长之工作时间不得过36小时；工人每星期休假1天，国民政府规定的放假日、纪念日均应给假休息，工人在厂连续工作满一年以上者应给予每年7日至30日的特别休假。(2)工资方面，规定最低工资以各厂所在地之工人生活状况为标准，工资应按时发放，每月至少发两次；加班工资应在平时工资额上增加1/3至2/3；工厂不得预扣工资作为违约金或赔偿金。(3)女工、童工保护方面，规定童工只准从事轻便工作；女工、童工不准从事有毒、危险性工作；童工、女工不得做夜工，童工每日工作时间不得超过8小时；女工分娩前后，应停止工作8星期，工资照付。(4)工伤津贴及抚恤方面，规定工人因工伤病死亡，工厂应支付必要的医药补助和抚恤费用，对于因伤病暂时不能工作之人，除承担医药费外，每日给以平均工资的2/3作为津贴，6个月还未痊愈者，每日津贴减至平均工资的1/2，以1年为限；工人因工致残者，给予1年至3年的平均工资的残废津贴；工人因工死亡者，除给予50元的安葬费外，应给其遗族抚恤费300元及2年之平均工资。
另外，《工厂法》增加了有关工作契约之终止、工厂安全卫生及工厂会议等方面的内容。关于工作契约之终止的规定实质是对厂方解雇工人的行为进行规范。它规定，工厂欲终止无定期之契约时，应提前预告工人，预告期因工人在厂工作年限之不同而不同，工厂终止契约时，除发给工人应得工资外，还应发给工人预告期间工资之半数；但工人有重大违反厂规行为或无故连续旷工在3日以上、一个月内旷工6日以上时，厂方可以不经预告终止契约；工人在厂方违反工作契约或劳动法令、无故不按时发放工资、遭受厂方虐待时可以主动终止契约。关于工厂会议的规定给予工人与厂主协商涉及劳资关系和工人福利的各类问题的权利。关于安全卫生方面的规定在于防止安全事故发生，在一定程度上保障工人的人身安全。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第219-228页。
为在全国推行《工厂法》，在随后的两年内，国民政府又先后公布了《工厂法施行条例》和《工厂检查法》。《工厂法施行条例》对《工厂法》实施中的一些具体条款做了更为细致的说明和解释；《工厂检查法》规定，由中央劳工行政机关派检查员检查《工厂法》的实施贯彻情况。
不过，《工厂法》颁布不久即遭到了雇主团体、社会学者和地方政府的反对，因此，《工厂法》的施行一再展期，直到1931年8月1日才在全国有保留地施行。实施不久，实业部即奉命修改。1932年12月30日，修改后的《工厂法》颁布。修改的主要内容包括：将延长工时数由每周的36小时增至46小时；夜间禁止童工工作的时间缩短1小时；将入厂工作满10年以上职工的特别假期由每年30日减为20日；女工产假工资分入厂工作满6个月和不满6个月两种，在厂工作满6个月以上者给全数工资，未满6个月者给半数工资，不如以前一视同仁；学徒最低年龄由14岁减为13岁。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第228-232页。可见，《工厂法》修改的条文主要对资方有利，时人的评论可谓一针见血，“太重视工厂主之意见”，“新条文多安于固陋之习”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第232页。
1930年10月28日，南京国民政府公布了《团体协约法》，并规定1932年11月1日起施行。该法分总则、限制、效力、存续期间、附则5节，共31条。它是中国第一部关于集体合同的专门法规，以赋予工人团体与资方或资方团体对等谈判协商劳动条件的形式规范劳资关系，预防劳资争议。
该法规定团体协约可以包含以下内容：(1)约定雇主雇佣工人之范围，既保护协约工会工人的受雇权，也照顾资方用人的自主权。除学徒、使役、财务印信管理者和机要文件管理者外，团体协约可以规定厂店雇佣工人的4/5要由协约工会介绍，但工人团体解散、工人团体无雇主所需之专门技术工人、工人团体的团员不足供给或不愿应雇时，雇主雇佣权不受限制。如果协约限制雇主自由选取工人的权力，或规定雇主要依照工人团体规定的轮雇次序雇佣工人，则协约无效。工人团体在接到雇主的雇佣通知后，应在一星期内介绍工人入厂店工作，超过这一期限，雇主可以雇佣非协约团体的工人。(2)约定劳动报酬。团体协约可以约定加班工资应加成或加倍发放，但以平常工资的2倍为最高限度。(3)约定工人团体职员办理会务的时间，平均每月不得超过30小时。为确保团体协约能为资方遵守，该法第十六条规定，团体协约所规定的劳动条件，当然为团体协约所属雇主及工人间所订立劳动契约的内容。劳动契约有异于该团体协约所定之劳动条件者，其相异部分无效。但异于团体协约之约定为该团体协约所允许，或为工人之利益变更劳动条件而该团体协约并无明文禁止者，为有效。为防止雇主强迫被雇佣者放弃团体协约规定的劳动条件，或雇主开除维权的被雇佣者，该法第十八条规定，团体协约关系人如于其劳动契约存续期间，抛弃其由团体协约所得劳动契约上的权利，抛弃无效。雇主如果因工人维持其由团体协约所生之权利或基于团体协约之劳动契约所生之权利，而终止劳动契约者，其终止无效。
从《团体协约法》的条文分析，它似乎想以不偏不倚的姿态，在保护工人劳动权的同时维护资方的用人权，在维护工人劳动收益的同时保护资方投资获利的权利，且规定双方应以和平的手段对待违约者，“团体协约当事人及其权利继承人，对于妨害团体协约之存在，或其各个规定之存在之一切斗争手段，不得采用。对于违犯团体协约的一方，可以在协约中约定一定之赔偿金”。即使有背约之事，政府也不希望双方走激烈对抗的道路，而是希望以一定的罚金了事。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第149-154页。
（二）国民党中央政府的劳资争议处置政策
最能体现国民党中央政府处置劳资争议态度的是一再修改的《劳资争议处理法》。受国民党中央政治会议的委托，中央政治委员会委员叶楚伧起草了《劳资仲裁暂行条例草案》，并于1928年2月29日提交中政会，中政会又将其交法制局做初步审查。该草案规定，劳资争议通过仲裁解决。仲裁分两级，地方仲裁委员会、省和中央仲裁委员会，地方仲裁委员会包括普通县市仲裁委员会和特别市仲裁委员会两种，普通县市劳资双方或一方对仲裁不服时可以上诉到省仲裁委员会，特别市劳资双方或一方对仲裁不服时可以上诉到中央仲裁委员会；地方仲裁委员会由地方政府、地方党部、劳方、资方以及与劳资双方无直接利害关系者各举一名委员组成，省或中央仲裁委员会由党、政和国民政府主管部署各派一名委员组成，仲裁委员会以政府所派代表为主席；施行强制仲裁制，劳资双方对普通县市或特别市仲裁委员会的裁决不服时可以上诉到省仲裁委员会或中央仲裁委员会，中央或省仲裁委员会的裁决为最终裁决，当事人不得再声明不服；在仲裁期内，双方不得直接行动，劳动者不得罢工，雇主不得解雇工人或停闭工厂；对罢工期内工资的规定对工人有利，劳动者或劳动团体因要求条件被拒绝而罢工时，罢工期内工资仍应由雇主照给，如系因要求加薪罢工，其罢工期内工资须照新定工资发放。《审查中之劳资仲裁条例》，《申报》1928年3月2日、3日。
叶楚伧起草的《劳资仲裁暂行条例草案》见报后，在商业界与劳工界引起不同反响，双方争论激烈。法制局也认为一切劳资争议，如果不预先经过调解就直接交付仲裁的话，在执行上存在很多困难，因为我国民间争议因调解而终结者比仲裁或审判解决者多得多，所以，中政会决定劳资争议之处理，应包括调解与仲裁两个程序，仲裁条例应改名为《劳资争议处理法》。
根据中政会的立法原则，法制局拟订了《劳资争议处理法草案》，该草案经工商、农矿、司法、交通、内政等部门多次审查讨论，中政会几经修改后，于1928年6月9日由国民政府以《劳资争议处理法》的名义公布。这是中国第一部全国统一的调处劳资争议的专门法律，以1年为试行期。期满以后，中政会又批准南京市政府的呈请，将该法的试行期再延长6个月。
《劳资争议处理法》将劳资争议的调处程序分为调解和仲裁两个阶段，依然规定强制仲裁制，依然对争议时劳资双方的行为进行了限制，但在以下方面有所不同：(1)规定调解委员会由主管行政官署和争议双方代表组成，仲裁委员会由政府、党部、地方法院以及与争议双方无直接利害关系之劳方及资方代表各一人组成。(2)规定了法律的适用范围为雇主与劳工团体或劳工30人以上因雇佣条件之维持或变更发生的争议。(3)提出了不同行业劳资争议区别对待的观点：一般行业劳资争议调解无结果，经争议当事者双方之申请，交付仲裁委员会仲裁；军需制造业、公用事业劳资争议调解无结果时，即使没有当事者的申请，也要由仲裁委员会仲裁。(4)不同行业劳资双方在争议中的行为限制不一样：军事工业及公用事业之雇主或劳工，不得因任何劳资争议罢工或停业；其他工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期，不得开始罢工或停业。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137-142页。
1929年10月21日，国民政府颁布《工会法》，其第二十三条规定：“劳资间之纠纷，非经过调解仲裁程序后于会员大会以无记名投票得全体会员三分之二以上之同意，不得宣言罢工。”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第130页。也就是说，对于仲裁委员会的决议，工会可以声明异议，只要有2/3以上会员同意，就可以宣言罢工。而《劳资争议处理法》第七条规定，“争议当事者对于仲裁委员会之裁决，不得声明不服，前项裁决视同争议当事者间之劳动契约”，“视同劳动契约之仲裁裁决，如经定明存续期间除适法解约外，当事者任何一方不得于该期限内提出变更该裁决之要求”，上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第138页。该规定显然与《工会法》相冲突，自有修改的必要。因此，1930年2月，立法院劳工法起草委员会参照旧法，斟酌现状，对《劳资争议处理法》进行了修改。3月17日，南京国民政府公布了修改后的《劳资争议处理法》。
第二次颁行的《劳资争议处理法》在两个方面进行了修改。(1)扩大了适用范围。将适用范围由“雇主与工人团体或工人三十人以上关于雇佣条件之维持或变更发生争议”改为“雇主与工人团体或工人十五人以上关于雇佣条件之维持或变更发生争议”，由30人以上改为15人以上，与当时企业规模普遍较小的状况相符。(2)将强制仲裁制改为任意仲裁制。修订后的《劳资争议处理法》规定，“劳资争议事件调解不成立时，经争议当事人双方或一方之声请，应付仲裁委员会仲裁”；对于仲裁委员会之裁决，争议当事人于“五日内不声明异议者，该裁决视同争议当事人间之契约。如当事人之一方为工会时，视同争议当事人间之劳动契约”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第141页。也就是说，只有在争议当事人的申请下，政府才进行仲裁，如果不申请，政府即不进行仲裁；而对于仲裁委员会的裁决，如果当事人在5日内声明异议，裁决即失去效力。1932年4月6日，司法院在解释仲裁效力时还规定，法院依当事人之起诉，可推翻原裁决而重为判决。实业部劳动年鉴编辑委员会：《民国二十一年中国劳动年鉴》（第五编），台湾文海出版社1974年版，第179页。
任意仲裁制的实行给劳动行政人员调解劳资争议带来了诸多不便，也造成了争议迁延不绝的客观事实。1932年7月，国民党中央政治会议接受上海市市长吴铁城的建议，决定再次修改《劳资争议处理法》。9月27日，南京国民政府第三次公布《劳资争议处理法》，恢复了1928年《劳资争议处理法》规定的强制仲裁制。《工会法》第二十三条也做了相应修改，规定劳资间之纠纷“已付仲裁或依法应付仲裁者仍不得宣言罢工”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第九册），中共中央党校出版社2002年版，第197页。
（三）上海地方政府的劳资争议政策
在1927-1937年间，上海是国民政府管辖下的最重要的城市、中央财政的主要依靠，上海的局势关系到国民党的统治根基能否稳固、国民政府能否在东南沿海站稳脚跟。在国民党中央政府以上海为劳资政策制定的主要参考地域的同时，上海地方政府也制定了一系列规范劳资关系和调处劳资争议的政策法规，尽量减少劳资争议，降低劳资争议的危害。
1927年上海工人第三次武装起义胜利后，上海工会组织得到迅速发展，在总工会的领导和支持下，工人们纷纷向资本家提出改善生活待遇的要求，迫于革命形势，大多数厂方接受了工人的要求，工人生活有普遍改善。由于缺乏正确的引导和严格的纪律约束，处在革命热潮中的工人难免提出了一些过高要求，也产生过一些过激行为。“四一二”事变以后，共产党和工会组织遭到沉重打击，资方纷纷要求改变革命高潮时期订立的劳资协约，工人与资方就劳资协约的维持和变更发生的争执日有所闻，平息劳资争议成为国民党初到上海的当务之急。
1927年4月25日，负责上海地方治安的淞沪警察厅发出《调和劳资之布告》，试图以镇压工人的手段平息“四一二”后危机四伏的劳资纷争。该布告将工人罢工归结为受少数不良分子的煽惑，斥责工人罢工“于厂栈事业，既多危害，而亦碍地方治安”，宣布要对此种行为进行镇压，“本厅为维持公安起见，断不容有此捣乱行为”。虽然也规劝资方“对于工人，亦应去其从前苛刻之私，相待以诚，以期共谅”，但布告的基调在于帮助厂主镇压工人的反抗，“如果正当待遇之外，而工人仍复无理要挟，则是蓄意不良，该厂栈主应即报告附近区署，严切制止。倘有不服制止者，本厅决当敢予严办”。《警厅调和劳资之布告》，《申报》1927年4月26日。
不过，一味镇压是难以平息劳资纷争的，只有进行调解才能减少纠纷，国民党上层更明白这个道理。1927年5月4日，中央政治会议上海临时分会委员陈其采提议设立上海劳资仲裁委员会，“俾工商两界，如有意见，可以公平商决，不致引起工潮，影响社会”《上海将设劳资仲裁会》，《申报》1927年5月5日。他还拟具了《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》，获得中央政治会议上海临时分会讨论通过，并呈奉南京政治会议核准施行。
《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》继承了广东革命政府时期劳资争议调处政策中对冲突双方行为进行规范的相关条文。与广东革命政府时期规定仲裁委员会由政府代表1人和劳资双方代表各2人组成不同，《上海劳资仲裁委员会暂行条例》规定的仲裁委员会队伍要庞大得多。它规定，上海劳资仲裁委员会由中央政治会议上海临时分会委任党、军、警、商及工会代表11人组成。与广东革命政府时期规定只有劳资双方自己无法解决劳资争议时才申请仲裁不同，《上海解决工商纠纷条例》规定劳资发生纠纷时，必须先呈请上海劳资仲裁委员会裁决，双方均不得采取直接行动（如工人罢工，或商人封锁厂店）。在仲裁制度的规定上存在矛盾的地方：一方面规定劳资双方必须遵守仲裁委员会裁决并从速切实履行，否则，由政府强制执行之；另一方面又规定，如果商人仍不遵从仲裁委员会裁决，工人可以自由罢工。在具体调处事项中，对工人的利益依然有所偏向，规定凡工人要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新定数目发放，工厂歇业时，非有负债情况，须补给工人两个月的工资。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第770-773页。
劳资仲裁委员会还没有正式运营，上海市政府成立，劳资调节委员会即代替了劳资仲裁委员会成为劳资争议的调解机构，其成员组成与劳资仲裁委员会有所不同：市党部、市政府农工商局、公安局代表各1人，工会组织统一委员会及商业团体代表各5人。与仲裁委员会未设主席不同，劳资调节委员会在召开调解会议时，“以市政府农工商局代表为主席”。《劳资调节委员会组织大纲已公布》，《申报》1927年8月3日。劳资调节委员会成立后，即着手草拟调节条例，呈请上海市政府核准施行。
1927年8月18日，上海劳资调节委员会拟订的《上海特别市劳资调节暂行条例》颁布。与《上海解决工商纠纷条例》一样，《上海特别市劳资调节暂行条例》也规定了劳资争议发生时双方的行为规范以及强制仲裁的原则，但政府对劳资关系的态度有所改变，与以往规定劳动者要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新定数目发放不同，此次改为以挑起争议的责任来确定罢工期内工资。规定劳动者要求加薪罢工，劳资调节委员会无从确定应由谁负责时，罢工期内工资照新旧工资之平均数发放，自复工之日起，即照新定工资发放；如经劳资调节委员会裁决，罢工责任确在工人方面时，罢工期内工资照原有工资发放，罢工责任确在雇主方面时，罢工期内工资照新定工资发放。王清彬等：《第一次中国劳动年鉴》（第三编），北平社会调查部1928年版，第267-269页。
《上海劳资仲裁委员会暂行条例》《上海解决工商纠纷条例》和《上海特别市劳资调节暂行条例》除了对劳资争议调处机构的设置、罢工期内工资问题做出了新的规定外，其他大多数内容都继承了广东革命政府时期的劳资政策。由于这些规定过于简单，无法应付上海市内此起彼伏的劳资争议，农工商局乃根据法理与事实，参酌社会各方的意见，将《上海特别市劳资调节暂行条例》进行了详细修改，定名为《上海特别市劳资调节暂行条例草案》，并呈送市政府交由法令审查委员会审定后，呈请国民政府核准，自1928年3月1日起施行。
《上海特别市劳资调节暂行条例草案》分总则、调解委员会、仲裁委员会、取缔、附则等5章，共40条，其形式比较成熟，内容比较详细，是一个比较完备的劳动法规。与以前几个劳资调节条例相比，除去语言表述上更加严密外，内容上也存在较多差异，其不同点主要表现在以下几个方面：
第一，最大的不同在于将调解的程序由一步增加到两步，即由原来调解委员会或仲裁委员会做出的裁决作为最终判决改为经历调解和仲裁两个阶段，仲裁委员会的裁决为最终裁决。仲裁委员会之裁决有强制力，双方应于接到裁决书后3日内履行之，如双方或一方不履行时，由仲裁委员会呈准市政府强制执行。
第二，另一个显著的变化是首次对劳资争议调解程序及劳资协约的时效性进行了规定。对调解程序进行了详细规定：农工商局对劳资双方发出组建调解委员会的通知后，劳资双方应于接到通知书后2日内各选定委员报告农工商局，由农工商局于2日内通知各委员到局，合选中立委员；调解委员会成立后，须于7日内做出调查，14日内，须将调解之始末及其判断之理由书，呈报农工商局，如有特别事故，得延长之，但不得逾7日；劳资双方或一方，不服调解委员会之判断，应于接到通知书后5日内向市政府提出仲裁申请书；市政府组织仲裁委员会，应于7日内召集双方公开裁判，自公开裁判日起7日内，宣告裁决，遇有特别事故时，得延长之，但不得逾7日；仲裁委员会之裁决有强制力，双方应于接到裁决书后3日内履行之，如双方或一方不履行时，由仲裁委员会呈准市政府强制执行。可见，草案对调解程序启动到仲裁结束的每一步骤都规定了严格的时间限制，表明政府迫切希望尽快解决劳资争议、防止劳资争议迁延不绝。鉴于劳资协约的时效性向无明文规定，往往订定一种条件之后，劳方不旋踵又提出第二次条件，资方以为条件规定可以永远存照，因此，本草案规定，劳资间所缔结之契约，及已经调解委员会判断或仲裁委员会裁决之事件，在有效期内，其同一当事者不得再做第二次请求，如无时间规定者，至少以一年为有效期。
第三，对争议发生后劳资双方的行为规范有所改变。对工人方面而言，以前的条例承认罢工是工人对付资方的必要手段，但此时有所改变，不仅规定调解期内工人不得罢工，且对罢工管束更加严厉。对资方而言，与以前限定资方在工人罢工时维持企业运转的行为不同，本草案对资方雇佣或解雇行为进行规范。它规定资方不得有下列行为：(1)以参加罢工为理由而开除劳动者；(2)以加入劳动者团体为理由而开除劳动者；(3)对于劳动者以不加入或脱离劳动团体为雇佣条件；(4)在罢工期内，无限制雇佣他业劳动者或雇佣流氓工作；(5)以未经参加为理由，不履行同业签订之契约。雇主不得任意开除劳动者，但发现劳动者确有下列情事之一者，得辞退之：(1)违犯法律或契约者，(2)故意损害雇主营业者，(3)不堪工作致影响雇主事业者，因不堪工作而被开除者，雇主应依照市政府所订定之《上海特别市职工退职待遇暂行办法》处理。
第四，对罢工期间工资问题的规定更加不利于劳方。本草案规定，劳动者有正当理由而罢工时，其罢工期内之工资，雇主不得借词扣除。无正当理由而有下列情事之一者，其罢工期内之工资，雇主得扣除之：(1)劳动者或劳动者团体因相互间发生争执而罢工者，(2)因响应其他劳动团体而罢工者，(3)劳动者与雇主间发生争执，未经提出要求条件，或未经请求调解而罢工者，(4)不服调解判断并不申请仲裁而罢工者，(5)不履行仲裁裁决而罢工者。
《上海特别市劳资调节暂行条例草案》的制定表明上海地方政府对劳资争议的处理有了更深一步的理解，对劳资争议处理的复杂性和艰巨性有了比较深刻的认识。不过，在不到一年的时间内，上海就出现了数个有关劳资调节的条例，朝令夕改，使从事劳动行政的官员无所适从，虽然他们使出了浑身解数，“结果仍是怨声载道，不是责备我们倾向资本家，就说我们袒护劳动者，顺得哥来失嫂意，委实左右做人难”张言如：《调和劳资冲突的研究》，天津《大公报》1928年9月12日。
在上海农工商局修订《上海特别市劳资调节暂行条例》时，对上海劳资政策朝令夕改早已不满的上海总商会发起各省商会联合会两次呈文国民政府，要求“将劳动法从速起草颁布”《各省商联会请订劳工法》，《申报》1928年2月13日。在各省商联会的请求下，也由于国民党将注意力逐渐转向维护统治秩序，中央政府加快了劳动法律法规的制定。通行全国的法律颁布后，上海地方政府颁布的《上海解决工商纠纷条例》《上海特别市劳资调节暂行条例》以及《上海劳资仲裁委员会暂行条例》一律废除，此后，上海地方政府的劳动立法志趣演变为根据地方特殊性对中央法规进行解释，或补充中央法规的不足。这些法律法规中比较引人注目的有《上海特别市劳资争议处理法施行细则》《上海特别市职工待遇暂行规则》《上海特别市职工服务暂行规则》等。
《劳资争议处理法》颁布后，上海市政府于1928年6月28日颁布了施行细则13条，根据地方特殊性对中央法律进行了细化和补充。
《上海特别市劳资争议处理法施行细则》将劳资争议的调解机关归口为市政府所属之社会局，比《劳资争议处理法》将劳资争议调解的责任交给市政府更具现实性。作为处理全市行政事务的政府机构，市政府不可能对每起劳资争议案件都亲自过问，将繁重的劳资争议调解任务交给专门负责社会事务的社会局，无疑是一项现实的选择。而对提请调解后劳资双方的行为限制、调解无结果提交仲裁的时间限制以及缺席仲裁的规定都增加了案件的可操作性，有利于提高调解和仲裁的效率。对地方法院院长或其代表充当仲裁委员的补充规定，虽体现了上海的地方特色，但也反映出上海地方政府对租界当局的软弱和无奈。
1930年《劳资争议处理法》改强制仲裁为任意仲裁，上海市政府对此项修改并不赞同，但中央法规不可违背，该市只能在修改《上海特别市劳资争议处理法施行细则》时对任意主义模式稍加修正：主管行政官署于劳资争议事件经调解委员会调解成立或仲裁委员会仲裁确定后，应督促争议当事人依照调解笔录或仲裁裁决所定办法切实履行；争议当事人对于仲裁裁决声明异议时，自声明异议之翌日起15日内应依法向所属法院起诉，逾期不起诉者仍以不声明异议论。可见，上海市政府似乎希望通过强化对当事人行为的督促和限制，尽可能减少任意主义模式可能造成的负面影响。
1932年《劳资争议处理法》恢复强制仲裁后，上海市政府也对《上海特别市劳资争议处理法施行细则》进行了修改，并扩大了仲裁的范围，规定调解不成立之案件，除适用《劳资争议处理法》所规定由劳资双方声请仲裁，或由主管行政官署依职权交付仲裁外，若有当事人一方之声请，且主管行政官署认为必要时，亦得提付仲裁。这一规定避免了一些重大案件在调解无结果后因一方当事人消极对待而无法交付仲裁的情况。此外，修改后的施行细则还规定，主管行政官署对于调解成立或仲裁裁决的劳资争议事件，应督促争议当事人依照调解笔录或仲裁决议所定办法切实履行，并得以命令严定履行期限。其严定履行期限的规定，增加了规定的可操作性。
在制定《上海特别市劳资争议处理法施行细则》对劳资争议进行规范的同时，上海市政府也在着手制定职工待遇法规，既规范劳资关系，也为劳资争议的处理提供依据。1928年12月颁布的《上海特别市职工待遇暂行规则》和《上海特别市职工服务暂行规则》值得特别关注。
《上海特别市职工待遇暂行规则》力图对雇主的雇佣行为进行约束，对雇工的基本权益进行保障。该暂行规则对职工的工资、工时、因公致伤致病的待遇及死亡抚恤、女工童工保护及其他福利待遇进行了原则性规定。在工资方面，该规则没有规定最低工资保护，只规定雇主在雇佣契约中应载明工资定额；节假日工资照给；如果厂主在节假日要求工人继续工作时，该日工资加倍；工资发放应有定期，至少每月发放一次；雇主不得以各种名义克扣工资。在工时方面，规定成年工实行10小时工作制，童工实行8小时工作制，禁止童工做夜班；政府明令公布的放假日期应停工，工作满一年的职工应准特别假12日。在因公致伤致病待遇及死亡抚恤方面，规定职工因公受伤或致病确有实据者，雇主应负担其医药费，在医治期间3个月内不得解雇并须发放工资；伤病职工治愈后如果终生残疾者，除依照《上海特别市职工退职待遇暂行办法》发放退职金外，再发放18个月以上工资之赡养费；伤病职工治愈后如只能从事轻便工作者，给予12个月以上工资之赡养费；如果被解雇，应按照《上海特别市职工退职待遇暂行办法》发放退职金；职工因公死亡时，雇主应给予50元以上之丧葬费并给予工资两年以上之抚恤金。在女工童工保护方面，规定女工产前产后应共给假6周，工资照给；厂方不得雇佣未满12岁之男女儿童，未满16岁的男女为幼年工，幼年工只能从事轻便工作。在工人的福利待遇方面，只有对学徒和幼年工每日于工作时间外酌予教育并负担其费用，以及对失学职工予以补习教育的原则规定。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第148-149页。
《上海特别市职工服务暂行规则》规定职工必须遵守工作纪律，按时上下班，不得迟到或早退；职工如有事告假应得管理人员之许可，并订明期限，逾期不续假者以旷工论。该服务规则更多的是对厂方处罚违规工人进行规范，规定厂方对违规工人可以处以记过、记大过、减工资、赔偿损失直至解雇等处分，并对工人应受相应处罚的违规程度进行了规范。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第150-152页。
可见，自广东革命政府时期到南京国民政府时期，国民党一直非常重视规范劳资关系、调处劳资争议，根据国民党工作重心的变化和革命、建设任务的变化以及时代的变迁一再制定和修正劳动法规。到20世纪30年代，国民党规范劳资关系、调处劳资争议的法律法规已经形成比较完整的体系，这些法律法规是国民党劳资政策的具体体现。
§§第五章 劳资争议之调处
为达到协调劳资关系的目标，早在广东革命政府时期，国民党就开始制定劳动法规以调和劳资关系，减少劳资冲突，但劳资之间根本利益的对立导致二者之间的矛盾无处不在，靠堵的办法根本无法消除劳资冲突。因此，自广东革命政府后期至南京国民政府时期，国民党一直致力于制定规范劳资关系的法律法规，一方面建立情绪宣泄机制，给予工人罢工权，给予资本家处罚、解雇工人的权利，让他们在感觉自己的利益被侵犯时有发泄不满的机会；另一方面对劳资之间的雇佣和被雇佣关系进行规范，尽量平衡劳资关系，防止冲突发生，同时建立政府主导下的劳资争议调处机制，将不可避免的劳资冲突的损失减少至最低。
一、广东革命政府时期的劳资政策
早在广东革命政府时期，国民党就曾系统地制定过劳资政策，南京国民政府时期的许多劳动法律法规与广东革命政府时期的劳资政策有着很深的渊源，因此，本书首先对广东革命政府时期的劳资政策进行梳理，其内容大致可以概括为以下三个方面：
（一）赋予工人集会、结社权
民国成立初期的《中华民国临时约法》虽明文宣布人民有言论、集会、结社之自由，但北洋政府颁布的《中华民国暂行新刑律》和《治安警察条例》将工人的集会、结社权剥夺殆尽。1912年颁布的《中华民国暂行新刑律》第二百二十四条规定，从事同一业务之工人、同盟罢工者，首谋处四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金，余人处拘役或三十元以下罚金。聚众为强暴胁迫或为首者，依第一百六十四至一百六十七条为骚扰罪，可处以罚金、拘役、有期徒刑直至无期徒刑。之例处断。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第712页。1914年颁布的《治安警察条例》第二十二条规定，对于劳动工人之聚集，警察官吏认为有诱惑及煽动同盟解雇、同盟罢业、强索报酬、扰乱安宁秩序、妨害善良风俗等情形之一者，得禁止之。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第711页。
北洋政府的反劳工立法与广东革命政府推行的“劳工保育”政策戴季陶在《广东省工会法草案理由书》中论述《工会法》强调政府的监督与控制时说：“工人之教育程度亦低，非取相当的保育政策，于一主义之法制下训练之，恐不足以遂其健全之发育。”（《新青年》第9卷第1号，1921年5月）格格不入，因此，广东革命政府决定废止北洋政府反对工人集会、结社和将工人罢工视为犯罪的法律条文。1921年1月17日，军政府会议通过司法部的提议，议决废止《治安警察条例》，并于19日由军政府颁令执行。1922年2月，大理院院长徐谦又以《中华民国暂行新刑律》第二百二十四条不合世界潮流、不合法制理念为由提议将其废止，“近今各国劳工问题日益紧张，各种业务工人同盟罢工之事层见叠出，惟各国刑法从未有对于罢工之人，并无其他犯罪行为而规定处刑者，即前俄帝国及日本现行刑法亦无之。可见世界各国皆不认同盟罢工为有罪，其认为犯罪者，独吾国《暂行新刑律》而已。该律一不合刑法主义，二不合犯罪观念，三不合世界刑法通例，四不合时势趋向，应亟行修正”《南政府取消禁止罢工法律》，《申报》1922年3月7日。经国务会议和非常国会广泛讨论，该议案于3月14日由非常国会通过。
在废止旧法律的同时，广东革命政府又制定新法律，承认工人的集会、结社权。1921年3月，戴季陶拟订《广东省工会法草案》22条，承认劳动者享有结社权、同盟罢工权、契约缔结权及国际联合权、职业联合权，保障工会财产。该草案经广州政府国务会议及法律审查会审核修正，于1922年2月24日以《暂行工会条例》名义正式颁布。条例共20条，规定：凡从事于同一职业之劳动者，有50人以上时可以组织工会；工会为法人；组织工会须由发起人联署向地方官署请求注册；工会的职责在于谋求工业的改良、发展工人福利事业、与雇主缔结协约、调处劳资争议、向政府机关陈述有关工业法规的意见等。《新政府公布工会条例》，上海《民国日报》1922年3月6日。《暂行工会条例》是中国历史上第一个由政府公布实施的保护劳动者权益的专门法规。依据这项法规，工人终于和资本家一样得到了《中华民国临时约法》赋予的结社权，工会可以和资本家缔结有关劳资关系方面的协约，劳资发生争议时工会也有权参与调处。
1924年国民党第一次全国代表大会的召开标志着第一次国共合作的正式形成，在这次会议上，国民党确立了“扶助农工”的政策，并将“保障劳工团体，并扶助其发展”作为对内工作的一个重要方面。同年11月，孙中山以大元帅令颁布了由邵元冲起草的《工会条例》。该条例赋予工人按职业或产业组织工会的权利，将工会组织由职业团体发展到产业组织，扩大了工会组织的范围；在劳资关系上，国民党第一次将工人与资本家平等看待，“工会与雇主团体立于对等之地位”，重申工人与资本家的关系是依靠契约来维持的合作关系，工会的职责之一就是“与雇主缔结团体契约”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第738-741页。
1926年颁布的《湖北临时工厂条例》更赋予工会部分人事权利，“工场主进退工人须得工会同意；工人或工会对工场管理人员之任用，不得干涉，但显有危害工人正当之利益者，得提出抗议；厂主对于工会的意见必须在48小时内答复”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第六册），中共中央党校出版社2002年版，第72页。
（二）提高工人待遇
由于坚持“劳资协调”理论，以孙中山为首的国民党从一开始就认为，要“免除种种阶级冲突、阶级竞争的苦恼”，必须“一面图工商业的发达，一面图工人经济生活的安宁幸福”《与戴季陶的谈话》（1919年6月22日），中国社科院近代史所等：《孙中山全集》（第五卷），中华书局2006年版，第69页。在处理劳资关系时，既要发展经济，又要改善工人的生活。为达到这个目标，国民党在倡言组织“工商政府”的同时1921年9月，孙中山在军政府招待绅、商、慈善界闻人的宴会上发表演说，提出“我国今日亟须组织工商政府”。（参见莫世祥：《〈香港华字日报〉中的孙中山轶文研究》，《近代史研究》1994年第3期），积极推行“劳工保育”政策。
1921年5月，在解释《广东省工会法草案》的制定主旨时，草案的起草者戴季陶阐明了如下思想，“除奖励实业之发展外，对于工人之利益及其社会的地位，更宜以法律提倡之，使之确立。然后，社会之发展乃得健全，文化之布施乃得普遍”，否则，“文化愈进步，生产愈发达，而社会阶级之悬隔愈甚，多数人之地位，愈趋于卑下，反动之来愈速而愈大。今兹之革命事业及革命人物，皆将陷于被革命之悲境”。戴季陶：《广东省工会法草案理由书》，《新青年》第9卷第1号，1921年5月。可见，在国民党看来，从法律上保护工人的权益，促进社会各阶层的共同进步，是防止社会出现两极分化、防止社会动荡的有效办法。
国共合作后，国民党将“改良劳工生活之状况”列为自己的主要任务，为体现对工人的重视和加强对工人的领导，国民党一届一中全会设立了工人部，由廖仲恺任部长，冯菊坡（中共党员）任秘书。由于把工人视为夺取国民革命胜利的依靠力量之一，国民党更加注重为工人争取权益。
1926年1月国民党第二次全国代表大会通过的《关于工人运动决议案》提出了改良工人境遇的具体措施。其中关于改善工人劳动状况的主要措施有：制定劳动法；主张8小时工作制，禁止10小时以上的工作；制定最低工资；保护童工、女工，禁止14岁以下之儿童做工，并规定学徒制，女工在生育期内，应休息60日，并照给工资；改良工厂卫生，设置劳动保险；在法律上，工人有集会、结社、言论、出版、罢工之绝对自由；取消包工制；例假休息照给工资；并设立由工人代表参加之检查机关，检查上列条件之执行。荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社1985年版，第128-129页。国民党“二大”对工时、工资、女工童工保护以及罢工自由的规定体现出国民党对工人问题有了比较全面的认识与考虑，但规定工人有集会、结社、罢工的绝对自由显然有点过“左”。
随着北伐的胜利进军，广州国民政府的辖区不断扩大，一些地方政府开始颁布地方性的劳动法规，其中影响较大的为《湖北临时工厂条例》，该条例于1926年12月21日第16次湖北政务会议通过并公布施行。条例共23条，规定工场主必须承认工人有团体契约权；工场不得使用未满12岁之童工；未满15岁之童工及女工不得做夜工和危险性及有妨害卫生之工作；工人每月工资不得少于13元，物价增高时，由工会和工厂主协商增加；工人每日工作时间不得超过10小时；每星期休息1日，工资照付，如加班付给双薪；女工产前产后休息6星期，工资照付；工人在工作时间受伤者，工场主须照给工资，并给予医药费，受伤成残废者，工场主须给终身工资，死亡者，除给予丧葬费外，并按照年龄之老少给予5年至10年之抚恤金，工人生病时，厂主须给予半薪及医药费，因病死亡者，应根据工作年限给予抚恤金，抚恤金数目由工场主与工会协商之；工场主自动停工时，停工期应发给工人完全工资。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第716-718页。这是国民党政权颁布的第一个工厂法规，虽比北洋政府《暂行工厂通则》的颁布晚了3年多，但除了同后者一样规定了工人工资、工时、女工童工保护等基本内容外，在休息时间、工资给付、伤病抚恤等方面的规定更多地考虑了工人的利益。
（三）规范劳资冲突
广东革命政府赋予工人罢工权，事实上承认了工人与资本家有可能发生冲突，甚至出现工人以罢工作为手段与资方抗争的情况。不过，国民党并非只关注工人的利益，在倡言“劳工保育”的同时，如上文所述，孙中山也曾说过要建立“工商政府”，因此，国民党并非放任工人罢工，而是试图在劳资冲突未走向极端时进行调处，将劳资争议控制在一定范围之内。1924年颁布的《工会条例》为劳资争议设想了三种解决途径：(1)由工会与雇主之代表开联席会议，执行仲裁；(2)请求雇主方面，共推第三者参加，主持仲裁；(3)请求主管行政官厅派员调查及仲裁。政府的仲裁为任意仲裁，“行政官厅对于管辖区域内之工会对雇主间发生争执或冲突时，得调查其冲突之原因，并执行仲裁，但不为强制执行”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第738-741页。
由于有了政府的承认，社会不再视劳资争议为异物，倚仗着政府的默许，工人们为提高工资、改善劳动条件而经常同雇主发生争执。日趋严重的劳资冲突使广州国民政府开始考虑规范劳资争议，以达到稳固北伐后方的目的。1926年8月，广州国民政府颁布了《国民政府组织解决雇主雇工争执仲裁会条例》9条。该条例规定，当雇主和雇工之间发生自己不能解决的争执时，由双方或单方，将情由查明，呈请农工厅组织仲裁会解决；仲裁会由政府委派仲裁代表一人，争议双方各派代表两人组成，如属关系数方之争执，则双方之外，其余各方得派代表一人或数人；仲裁会主要解决雇主与雇工因工资、补偿伤害、工作时间、雇工待遇等问题引发的争执；仲裁会应当调查争执关系雇工之生活状况、当地经济状况，及该种工业或商业之经济状况，然后公平裁决；凡雇主雇工之纠纷，已呈请仲裁，双方不得采取直接行动，如罢工或闭厂之举，唯在未请求仲裁之前所发生之罢工或闭厂，不在此内。高廷梓：《调剂劳资纠纷方法》，国立中山大学出版部1928年版，第37-39页。该条例是中国“第一个处理劳资争议之法规”谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第1125页。对劳资争议仲裁机构的组成、职责、基本程序做了原则性规定，虽然比较简单，但政府力图将劳资两方自己不能处理的争执纳入政府管辖范围之内，并尽力维持仲裁期间争执秩序的目的还是非常明确的。
国民党随后颁布的法律对劳资发生争议时双方的行为进行了更详细的规范，1926年12月制定、1927年1月5日颁布的《广东省暂行解决工商纠纷条例》对争议发生时劳资双方的行为以及争议处理的基本原则进行了规范，对资方的规范有：商店、工厂在工人罢工时，只准东家自行操作，不得雇佣其他工人制造货品，或帮同工作及营业；商店、工厂歇业时，须提前一个月通知工人并补给工人一个月工资，如无故忽然歇业，须补给两个月工资；凡工人要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新工资数目发放；当工会或劳资之间发生纠纷时，商人不得指使或贿买别行工人或闲杂流氓参加，以增重纠纷，如被告发有据，商人应受政府严重处分。对劳方的规范有：工会及工人不得擅自拘捕工人、商民或侵害他人身体上之自由；工会工人罢工，或工人间发生纠纷，不得擅自携取商店或工厂之货品及一切器物；工会工人当罢工时，不得擅自封锁商店、工厂，或禁止东家本人工作。对手工业小商人的规范有：手工业小商人未加入工会者，当该行工人罢工时，得自由操作，但以该小商人本人为限；手工业小商人无论已否加入工会，对于该行工人罢工解决所得之待遇条件，均须遵守，不得破坏。陈友琴：《工会组织法及工商纠纷条例》，广州民智书局1927年版，第24-25页。相对于《国民政府组织解决雇主雇工争执仲裁会条例》，该条例为解决劳资争议提供了一个可操作的标准，不过此条例明显偏向劳工，具有保护劳工罢工取得胜利的性质。
几乎与《广东省暂行解决工商纠纷条例》同时颁布的《湖北临时工厂条例》也规定，工场主或管理人与工会发生争执，经双方协商不能解决时，须将情况详细报告于党部官厅及总工会、总商会组织之仲裁会，在仲裁期间，双方不得自由行动；争执双方对仲裁委员会之决定均须遵守。
由于此时期国民党的主要任务是进行国民革命，它把动员工人阶级和劳苦大众支持革命当成自己的首要任务，因此，在劳动法规的制定和劳资争议的处理中都明显偏向劳方。1926年10月，国民党中央各省区联席会议制定的《最近政纲》就明确宣布要支持工人罢工，处理劳资争执时以满足工人要求为首要目标，“制定劳动法，以保障工人之组织自由及罢工自由，并取缔〔对〕雇工过甚之剥削，特别注意女工、童工之保护”；“设劳资仲裁会，以调处雇主与雇工间之冲突，务求满足工人之正当要求，特别规定适合之工资”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第六册），中共中央党校出版社2002年版，第71-72页。国民党之所以在政策法律上偏向劳方，是因为它感觉资产阶级不能支持其革命，国民党“二大”通过的《商民运动决议案》愤然指出：“商民在各阶级民众中似较早有团结，然一察其内容，则大多已腐败不堪，大多数之旧式商会不独不参加革命，且为反革命”，“稍一驾御失法，则在在足为革命之障碍”。中国第二历史档案馆：《中国国民党第一、二次全国代表大会会议史料》（上），江苏古籍出版社1986年版，第391-392页。由于对资产阶级充满了失望情绪，国民党转而求助于劳工阶级，希望通过满足工人的要求来换取工人对革命的支持。
出于发动工人支持革命的目的来制定劳动政策和劳动法规，广东革命政府的劳动立法不免带有急功近利的特征，难以顾及法律的连续性和可行性，当国民党真正掌握全国政权的时候，就不得不对这些法规和政策进行修正。
二、南京国民政府时期的劳资政策
南京国民政府建立后，国民党推行劳资政策的目的由发动工人支持革命转变为规范劳资关系、防止劳资冲突过度激化，此时国民政府的劳资政策主要体现为预防劳资争议和正确处置劳资争议。作为中国最发达的工商业和金融业中心，上海的劳资关系最复杂，劳资争议也最具典型性，国民党中央政府曾以上海为其制定劳资政策的试验地。上海地方政府也制定过一系列法律法规，它们或补充中央法规的不足，或根据地方特殊性对中央法规进行解释，形成了自己的体系，为地方政府预防和处理劳资争议搭建了平台。本书以南京国民政府和上海地方政府颁布的法律法规为研究切入点，探讨南京国民政府时期的劳资政策。
（一）国民党中央政府的劳资争议预防政策
南京国民政府建立后，其城市工作的主要任务是稳定社会秩序、缓和劳资关系。面对“四一二”后上海汹涌的劳资冲突，蒋介石于1927年4月18日以国民革命军总司令的名义公布了《上海劳资调节条例》，该条例虽然冠以“调节”二字，但其主要目的在于规范劳资关系、预防劳资争议。条例的主要内容可以分为三大块：(1)强调政府对工会和劳资关系的控制。它承认工会为代表工人本身利益的集团，但规定其必须立案于当地政府与国民党党部；规定工厂必须改善厂规及雇佣契约，但该项厂规及契约必须保管及核准于政府设立之劳资问题委员会。(2)对保护劳动者权益做出了原则性规定：厂主应按照生活品物价指数规定一般最低工资；每年中至少须按生活品物价指数增进率增加工资；星期日、节日休息，工资照给，不休息加倍；废除工头垄断之包工制；不得打罚工人或滥罚工资；实行劳动保险及工人保障法；规定因工作而死伤的抚恤金；工人因工作受身体上之损害时，厂主须负责医治，并须发给半数以上之工资；男女工人同工同酬，改良女工和童工之待遇；女工在生产前后，休息6星期，工资照给；童工不得做过重的工作。(3)防止厂主报复罢工工人，规定雇主不得因罢工开除工人。《上海劳资调节条例昨日公布》，《申报》1927年4月19日。条例对最低工资和工资随物价指数上涨而增加的规定、雇主不得因罢工开除工人以及对工人因工受伤死亡抚恤等规定虽然都只是原则性的，给资方较大回旋余地，但在某种程度上还是继承了广东革命政府时期对工人实施保护的立场。
最能体现南京国民政府平衡劳资关系、预防劳资争议政策的是《工厂法》和《团体协约法》。
1929年12月30日，国民政府公布《工厂法》，对劳资双方的雇佣与被雇佣行为进行规范，它在工作时间、工资、童工女工保护、工伤津贴及抚恤等方面都有较详细的规定：(1)工作时间方面，规定8小时工作制，特殊情况下可以规定10小时工作制，因天灾及季节变换而延长工作时间时，每日总工作时间不得过12小时，每月延长之工作时间不得过36小时；工人每星期休假1天，国民政府规定的放假日、纪念日均应给假休息，工人在厂连续工作满一年以上者应给予每年7日至30日的特别休假。(2)工资方面，规定最低工资以各厂所在地之工人生活状况为标准，工资应按时发放，每月至少发两次；加班工资应在平时工资额上增加1/3至2/3；工厂不得预扣工资作为违约金或赔偿金。(3)女工、童工保护方面，规定童工只准从事轻便工作；女工、童工不准从事有毒、危险性工作；童工、女工不得做夜工，童工每日工作时间不得超过8小时；女工分娩前后，应停止工作8星期，工资照付。(4)工伤津贴及抚恤方面，规定工人因工伤病死亡，工厂应支付必要的医药补助和抚恤费用，对于因伤病暂时不能工作之人，除承担医药费外，每日给以平均工资的2/3作为津贴，6个月还未痊愈者，每日津贴减至平均工资的1/2，以1年为限；工人因工致残者，给予1年至3年的平均工资的残废津贴；工人因工死亡者，除给予50元的安葬费外，应给其遗族抚恤费300元及2年之平均工资。
另外，《工厂法》增加了有关工作契约之终止、工厂安全卫生及工厂会议等方面的内容。关于工作契约之终止的规定实质是对厂方解雇工人的行为进行规范。它规定，工厂欲终止无定期之契约时，应提前预告工人，预告期因工人在厂工作年限之不同而不同，工厂终止契约时，除发给工人应得工资外，还应发给工人预告期间工资之半数；但工人有重大违反厂规行为或无故连续旷工在3日以上、一个月内旷工6日以上时，厂方可以不经预告终止契约；工人在厂方违反工作契约或劳动法令、无故不按时发放工资、遭受厂方虐待时可以主动终止契约。关于工厂会议的规定给予工人与厂主协商涉及劳资关系和工人福利的各类问题的权利。关于安全卫生方面的规定在于防止安全事故发生，在一定程度上保障工人的人身安全。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第219-228页。
为在全国推行《工厂法》，在随后的两年内，国民政府又先后公布了《工厂法施行条例》和《工厂检查法》。《工厂法施行条例》对《工厂法》实施中的一些具体条款做了更为细致的说明和解释；《工厂检查法》规定，由中央劳工行政机关派检查员检查《工厂法》的实施贯彻情况。
不过，《工厂法》颁布不久即遭到了雇主团体、社会学者和地方政府的反对，因此，《工厂法》的施行一再展期，直到1931年8月1日才在全国有保留地施行。实施不久，实业部即奉命修改。1932年12月30日，修改后的《工厂法》颁布。修改的主要内容包括：将延长工时数由每周的36小时增至46小时；夜间禁止童工工作的时间缩短1小时；将入厂工作满10年以上职工的特别假期由每年30日减为20日；女工产假工资分入厂工作满6个月和不满6个月两种，在厂工作满6个月以上者给全数工资，未满6个月者给半数工资，不如以前一视同仁；学徒最低年龄由14岁减为13岁。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第228-232页。可见，《工厂法》修改的条文主要对资方有利，时人的评论可谓一针见血，“太重视工厂主之意见”，“新条文多安于固陋之习”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第七册），中共中央党校出版社2002年版，第232页。
1930年10月28日，南京国民政府公布了《团体协约法》，并规定1932年11月1日起施行。该法分总则、限制、效力、存续期间、附则5节，共31条。它是中国第一部关于集体合同的专门法规，以赋予工人团体与资方或资方团体对等谈判协商劳动条件的形式规范劳资关系，预防劳资争议。
该法规定团体协约可以包含以下内容：(1)约定雇主雇佣工人之范围，既保护协约工会工人的受雇权，也照顾资方用人的自主权。除学徒、使役、财务印信管理者和机要文件管理者外，团体协约可以规定厂店雇佣工人的4/5要由协约工会介绍，但工人团体解散、工人团体无雇主所需之专门技术工人、工人团体的团员不足供给或不愿应雇时，雇主雇佣权不受限制。如果协约限制雇主自由选取工人的权力，或规定雇主要依照工人团体规定的轮雇次序雇佣工人，则协约无效。工人团体在接到雇主的雇佣通知后，应在一星期内介绍工人入厂店工作，超过这一期限，雇主可以雇佣非协约团体的工人。(2)约定劳动报酬。团体协约可以约定加班工资应加成或加倍发放，但以平常工资的2倍为最高限度。(3)约定工人团体职员办理会务的时间，平均每月不得超过30小时。为确保团体协约能为资方遵守，该法第十六条规定，团体协约所规定的劳动条件，当然为团体协约所属雇主及工人间所订立劳动契约的内容。劳动契约有异于该团体协约所定之劳动条件者，其相异部分无效。但异于团体协约之约定为该团体协约所允许，或为工人之利益变更劳动条件而该团体协约并无明文禁止者，为有效。为防止雇主强迫被雇佣者放弃团体协约规定的劳动条件，或雇主开除维权的被雇佣者，该法第十八条规定，团体协约关系人如于其劳动契约存续期间，抛弃其由团体协约所得劳动契约上的权利，抛弃无效。雇主如果因工人维持其由团体协约所生之权利或基于团体协约之劳动契约所生之权利，而终止劳动契约者，其终止无效。
从《团体协约法》的条文分析，它似乎想以不偏不倚的姿态，在保护工人劳动权的同时维护资方的用人权，在维护工人劳动收益的同时保护资方投资获利的权利，且规定双方应以和平的手段对待违约者，“团体协约当事人及其权利继承人，对于妨害团体协约之存在，或其各个规定之存在之一切斗争手段，不得采用。对于违犯团体协约的一方，可以在协约中约定一定之赔偿金”。即使有背约之事，政府也不希望双方走激烈对抗的道路，而是希望以一定的罚金了事。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第149-154页。
（二）国民党中央政府的劳资争议处置政策
最能体现国民党中央政府处置劳资争议态度的是一再修改的《劳资争议处理法》。受国民党中央政治会议的委托，中央政治委员会委员叶楚伧起草了《劳资仲裁暂行条例草案》，并于1928年2月29日提交中政会，中政会又将其交法制局做初步审查。该草案规定，劳资争议通过仲裁解决。仲裁分两级，地方仲裁委员会、省和中央仲裁委员会，地方仲裁委员会包括普通县市仲裁委员会和特别市仲裁委员会两种，普通县市劳资双方或一方对仲裁不服时可以上诉到省仲裁委员会，特别市劳资双方或一方对仲裁不服时可以上诉到中央仲裁委员会；地方仲裁委员会由地方政府、地方党部、劳方、资方以及与劳资双方无直接利害关系者各举一名委员组成，省或中央仲裁委员会由党、政和国民政府主管部署各派一名委员组成，仲裁委员会以政府所派代表为主席；施行强制仲裁制，劳资双方对普通县市或特别市仲裁委员会的裁决不服时可以上诉到省仲裁委员会或中央仲裁委员会，中央或省仲裁委员会的裁决为最终裁决，当事人不得再声明不服；在仲裁期内，双方不得直接行动，劳动者不得罢工，雇主不得解雇工人或停闭工厂；对罢工期内工资的规定对工人有利，劳动者或劳动团体因要求条件被拒绝而罢工时，罢工期内工资仍应由雇主照给，如系因要求加薪罢工，其罢工期内工资须照新定工资发放。《审查中之劳资仲裁条例》，《申报》1928年3月2日、3日。
叶楚伧起草的《劳资仲裁暂行条例草案》见报后，在商业界与劳工界引起不同反响，双方争论激烈。法制局也认为一切劳资争议，如果不预先经过调解就直接交付仲裁的话，在执行上存在很多困难，因为我国民间争议因调解而终结者比仲裁或审判解决者多得多，所以，中政会决定劳资争议之处理，应包括调解与仲裁两个程序，仲裁条例应改名为《劳资争议处理法》。
根据中政会的立法原则，法制局拟订了《劳资争议处理法草案》，该草案经工商、农矿、司法、交通、内政等部门多次审查讨论，中政会几经修改后，于1928年6月9日由国民政府以《劳资争议处理法》的名义公布。这是中国第一部全国统一的调处劳资争议的专门法律，以1年为试行期。期满以后，中政会又批准南京市政府的呈请，将该法的试行期再延长6个月。
《劳资争议处理法》将劳资争议的调处程序分为调解和仲裁两个阶段，依然规定强制仲裁制，依然对争议时劳资双方的行为进行了限制，但在以下方面有所不同：(1)规定调解委员会由主管行政官署和争议双方代表组成，仲裁委员会由政府、党部、地方法院以及与争议双方无直接利害关系之劳方及资方代表各一人组成。(2)规定了法律的适用范围为雇主与劳工团体或劳工30人以上因雇佣条件之维持或变更发生的争议。(3)提出了不同行业劳资争议区别对待的观点：一般行业劳资争议调解无结果，经争议当事者双方之申请，交付仲裁委员会仲裁；军需制造业、公用事业劳资争议调解无结果时，即使没有当事者的申请，也要由仲裁委员会仲裁。(4)不同行业劳资双方在争议中的行为限制不一样：军事工业及公用事业之雇主或劳工，不得因任何劳资争议罢工或停业；其他工商业之雇主或劳工在调解或仲裁期，不得开始罢工或停业。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第137-142页。
1929年10月21日，国民政府颁布《工会法》，其第二十三条规定：“劳资间之纠纷，非经过调解仲裁程序后于会员大会以无记名投票得全体会员三分之二以上之同意，不得宣言罢工。”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第130页。也就是说，对于仲裁委员会的决议，工会可以声明异议，只要有2/3以上会员同意，就可以宣言罢工。而《劳资争议处理法》第七条规定，“争议当事者对于仲裁委员会之裁决，不得声明不服，前项裁决视同争议当事者间之劳动契约”，“视同劳动契约之仲裁裁决，如经定明存续期间除适法解约外，当事者任何一方不得于该期限内提出变更该裁决之要求”，上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第138页。该规定显然与《工会法》相冲突，自有修改的必要。因此，1930年2月，立法院劳工法起草委员会参照旧法，斟酌现状，对《劳资争议处理法》进行了修改。3月17日，南京国民政府公布了修改后的《劳资争议处理法》。
第二次颁行的《劳资争议处理法》在两个方面进行了修改。(1)扩大了适用范围。将适用范围由“雇主与工人团体或工人三十人以上关于雇佣条件之维持或变更发生争议”改为“雇主与工人团体或工人十五人以上关于雇佣条件之维持或变更发生争议”，由30人以上改为15人以上，与当时企业规模普遍较小的状况相符。(2)将强制仲裁制改为任意仲裁制。修订后的《劳资争议处理法》规定，“劳资争议事件调解不成立时，经争议当事人双方或一方之声请，应付仲裁委员会仲裁”；对于仲裁委员会之裁决，争议当事人于“五日内不声明异议者，该裁决视同争议当事人间之契约。如当事人之一方为工会时，视同争议当事人间之劳动契约”。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第八册），中共中央党校出版社2002年版，第141页。也就是说，只有在争议当事人的申请下，政府才进行仲裁，如果不申请，政府即不进行仲裁；而对于仲裁委员会的裁决，如果当事人在5日内声明异议，裁决即失去效力。1932年4月6日，司法院在解释仲裁效力时还规定，法院依当事人之起诉，可推翻原裁决而重为判决。实业部劳动年鉴编辑委员会：《民国二十一年中国劳动年鉴》（第五编），台湾文海出版社1974年版，第179页。
任意仲裁制的实行给劳动行政人员调解劳资争议带来了诸多不便，也造成了争议迁延不绝的客观事实。1932年7月，国民党中央政治会议接受上海市市长吴铁城的建议，决定再次修改《劳资争议处理法》。9月27日，南京国民政府第三次公布《劳资争议处理法》，恢复了1928年《劳资争议处理法》规定的强制仲裁制。《工会法》第二十三条也做了相应修改，规定劳资间之纠纷“已付仲裁或依法应付仲裁者仍不得宣言罢工”刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第九册），中共中央党校出版社2002年版，第197页。
（三）上海地方政府的劳资争议政策
在1927-1937年间，上海是国民政府管辖下的最重要的城市、中央财政的主要依靠，上海的局势关系到国民党的统治根基能否稳固、国民政府能否在东南沿海站稳脚跟。在国民党中央政府以上海为劳资政策制定的主要参考地域的同时，上海地方政府也制定了一系列规范劳资关系和调处劳资争议的政策法规，尽量减少劳资争议，降低劳资争议的危害。
1927年上海工人第三次武装起义胜利后，上海工会组织得到迅速发展，在总工会的领导和支持下，工人们纷纷向资本家提出改善生活待遇的要求，迫于革命形势，大多数厂方接受了工人的要求，工人生活有普遍改善。由于缺乏正确的引导和严格的纪律约束，处在革命热潮中的工人难免提出了一些过高要求，也产生过一些过激行为。“四一二”事变以后，共产党和工会组织遭到沉重打击，资方纷纷要求改变革命高潮时期订立的劳资协约，工人与资方就劳资协约的维持和变更发生的争执日有所闻，平息劳资争议成为国民党初到上海的当务之急。
1927年4月25日，负责上海地方治安的淞沪警察厅发出《调和劳资之布告》，试图以镇压工人的手段平息“四一二”后危机四伏的劳资纷争。该布告将工人罢工归结为受少数不良分子的煽惑，斥责工人罢工“于厂栈事业，既多危害，而亦碍地方治安”，宣布要对此种行为进行镇压，“本厅为维持公安起见，断不容有此捣乱行为”。虽然也规劝资方“对于工人，亦应去其从前苛刻之私，相待以诚，以期共谅”，但布告的基调在于帮助厂主镇压工人的反抗，“如果正当待遇之外，而工人仍复无理要挟，则是蓄意不良，该厂栈主应即报告附近区署，严切制止。倘有不服制止者，本厅决当敢予严办”。《警厅调和劳资之布告》，《申报》1927年4月26日。
不过，一味镇压是难以平息劳资纷争的，只有进行调解才能减少纠纷，国民党上层更明白这个道理。1927年5月4日，中央政治会议上海临时分会委员陈其采提议设立上海劳资仲裁委员会，“俾工商两界，如有意见，可以公平商决，不致引起工潮，影响社会”《上海将设劳资仲裁会》，《申报》1927年5月5日。他还拟具了《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》，获得中央政治会议上海临时分会讨论通过，并呈奉南京政治会议核准施行。
《上海劳资仲裁委员会暂行条例》和《上海解决工商纠纷条例》继承了广东革命政府时期劳资争议调处政策中对冲突双方行为进行规范的相关条文。与广东革命政府时期规定仲裁委员会由政府代表1人和劳资双方代表各2人组成不同，《上海劳资仲裁委员会暂行条例》规定的仲裁委员会队伍要庞大得多。它规定，上海劳资仲裁委员会由中央政治会议上海临时分会委任党、军、警、商及工会代表11人组成。与广东革命政府时期规定只有劳资双方自己无法解决劳资争议时才申请仲裁不同，《上海解决工商纠纷条例》规定劳资发生纠纷时，必须先呈请上海劳资仲裁委员会裁决，双方均不得采取直接行动（如工人罢工，或商人封锁厂店）。在仲裁制度的规定上存在矛盾的地方：一方面规定劳资双方必须遵守仲裁委员会裁决并从速切实履行，否则，由政府强制执行之；另一方面又规定，如果商人仍不遵从仲裁委员会裁决，工人可以自由罢工。在具体调处事项中，对工人的利益依然有所偏向，规定凡工人要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新定数目发放，工厂歇业时，非有负债情况，须补给工人两个月的工资。刘明逵、唐玉良：《中国近代工人阶级和工人运动》（第一册），中共中央党校出版社2002年版，第770-773页。
劳资仲裁委员会还没有正式运营，上海市政府成立，劳资调节委员会即代替了劳资仲裁委员会成为劳资争议的调解机构，其成员组成与劳资仲裁委员会有所不同：市党部、市政府农工商局、公安局代表各1人，工会组织统一委员会及商业团体代表各5人。与仲裁委员会未设主席不同，劳资调节委员会在召开调解会议时，“以市政府农工商局代表为主席”。《劳资调节委员会组织大纲已公布》，《申报》1927年8月3日。劳资调节委员会成立后，即着手草拟调节条例，呈请上海市政府核准施行。
1927年8月18日，上海劳资调节委员会拟订的《上海特别市劳资调节暂行条例》颁布。与《上海解决工商纠纷条例》一样，《上海特别市劳资调节暂行条例》也规定了劳资争议发生时双方的行为规范以及强制仲裁的原则，但政府对劳资关系的态度有所改变，与以往规定劳动者要求加薪罢工解决时，罢工期内工资照新定数目发放不同，此次改为以挑起争议的责任来确定罢工期内工资。规定劳动者要求加薪罢工，劳资调节委员会无从确定应由谁负责时，罢工期内工资照新旧工资之平均数发放，自复工之日起，即照新定工资发放；如经劳资调节委员会裁决，罢工责任确在工人方面时，罢工期内工资照原有工资发放，罢工责任确在雇主方面时，罢工期内工资照新定工资发放。王清彬等：《第一次中国劳动年鉴》（第三编），北平社会调查部1928年版，第267-269页。
《上海劳资仲裁委员会暂行条例》《上海解决工商纠纷条例》和《上海特别市劳资调节暂行条例》除了对劳资争议调处机构的设置、罢工期内工资问题做出了新的规定外，其他大多数内容都继承了广东革命政府时期的劳资政策。由于这些规定过于简单，无法应付上海市内此起彼伏的劳资争议，农工商局乃根据法理与事实，参酌社会各方的意见，将《上海特别市劳资调节暂行条例》进行了详细修改，定名为《上海特别市劳资调节暂行条例草案》，并呈送市政府交由法令审查委员会审定后，呈请国民政府核准，自1928年3月1日起施行。
《上海特别市劳资调节暂行条例草案》分总则、调解委员会、仲裁委员会、取缔、附则等5章，共40条，其形式比较成熟，内容比较详细，是一个比较完备的劳动法规。与以前几个劳资调节条例相比，除去语言表述上更加严密外，内容上也存在较多差异，其不同点主要表现在以下几个方面：
第一，最大的不同在于将调解的程序由一步增加到两步，即由原来调解委员会或仲裁委员会做出的裁决作为最终判决改为经历调解和仲裁两个阶段，仲裁委员会的裁决为最终裁决。仲裁委员会之裁决有强制力，双方应于接到裁决书后3日内履行之，如双方或一方不履行时，由仲裁委员会呈准市政府强制执行。
第二，另一个显著的变化是首次对劳资争议调解程序及劳资协约的时效性进行了规定。对调解程序进行了详细规定：农工商局对劳资双方发出组建调解委员会的通知后，劳资双方应于接到通知书后2日内各选定委员报告农工商局，由农工商局于2日内通知各委员到局，合选中立委员；调解委员会成立后，须于7日内做出调查，14日内，须将调解之始末及其判断之理由书，呈报农工商局，如有特别事故，得延长之，但不得逾7日；劳资双方或一方，不服调解委员会之判断，应于接到通知书后5日内向市政府提出仲裁申请书；市政府组织仲裁委员会，应于7日内召集双方公开裁判，自公开裁判日起7日内，宣告裁决，遇有特别事故时，得延长之，但不得逾7日；仲裁委员会之裁决有强制力，双方应于接到裁决书后3日内履行之，如双方或一方不履行时，由仲裁委员会呈准市政府强制执行。可见，草案对调解程序启动到仲裁结束的每一步骤都规定了严格的时间限制，表明政府迫切希望尽快解决劳资争议、防止劳资争议迁延不绝。鉴于劳资协约的时效性向无明文规定，往往订定一种条件之后，劳方不旋踵又提出第二次条件，资方以为条件规定可以永远存照，因此，本草案规定，劳资间所缔结之契约，及已经调解委员会判断或仲裁委员会裁决之事件，在有效期内，其同一当事者不得再做第二次请求，如无时间规定者，至少以一年为有效期。
第三，对争议发生后劳资双方的行为规范有所改变。对工人方面而言，以前的条例承认罢工是工人对付资方的必要手段，但此时有所改变，不仅规定调解期内工人不得罢工，且对罢工管束更加严厉。对资方而言，与以前限定资方在工人罢工时维持企业运转的行为不同，本草案对资方雇佣或解雇行为进行规范。它规定资方不得有下列行为：(1)以参加罢工为理由而开除劳动者；(2)以加入劳动者团体为理由而开除劳动者；(3)对于劳动者以不加入或脱离劳动团体为雇佣条件；(4)在罢工期内，无限制雇佣他业劳动者或雇佣流氓工作；(5)以未经参加为理由，不履行同业签订之契约。雇主不得任意开除劳动者，但发现劳动者确有下列情事之一者，得辞退之：(1)违犯法律或契约者，(2)故意损害雇主营业者，(3)不堪工作致影响雇主事业者，因不堪工作而被开除者，雇主应依照市政府所订定之《上海特别市职工退职待遇暂行办法》处理。
第四，对罢工期间工资问题的规定更加不利于劳方。本草案规定，劳动者有正当理由而罢工时，其罢工期内之工资，雇主不得借词扣除。无正当理由而有下列情事之一者，其罢工期内之工资，雇主得扣除之：(1)劳动者或劳动者团体因相互间发生争执而罢工者，(2)因响应其他劳动团体而罢工者，(3)劳动者与雇主间发生争执，未经提出要求条件，或未经请求调解而罢工者，(4)不服调解判断并不申请仲裁而罢工者，(5)不履行仲裁裁决而罢工者。
《上海特别市劳资调节暂行条例草案》的制定表明上海地方政府对劳资争议的处理有了更深一步的理解，对劳资争议处理的复杂性和艰巨性有了比较深刻的认识。不过，在不到一年的时间内，上海就出现了数个有关劳资调节的条例，朝令夕改，使从事劳动行政的官员无所适从，虽然他们使出了浑身解数，“结果仍是怨声载道，不是责备我们倾向资本家，就说我们袒护劳动者，顺得哥来失嫂意，委实左右做人难”张言如：《调和劳资冲突的研究》，天津《大公报》1928年9月12日。
在上海农工商局修订《上海特别市劳资调节暂行条例》时，对上海劳资政策朝令夕改早已不满的上海总商会发起各省商会联合会两次呈文国民政府，要求“将劳动法从速起草颁布”《各省商联会请订劳工法》，《申报》1928年2月13日。在各省商联会的请求下，也由于国民党将注意力逐渐转向维护统治秩序，中央政府加快了劳动法律法规的制定。通行全国的法律颁布后，上海地方政府颁布的《上海解决工商纠纷条例》《上海特别市劳资调节暂行条例》以及《上海劳资仲裁委员会暂行条例》一律废除，此后，上海地方政府的劳动立法志趣演变为根据地方特殊性对中央法规进行解释，或补充中央法规的不足。这些法律法规中比较引人注目的有《上海特别市劳资争议处理法施行细则》《上海特别市职工待遇暂行规则》《上海特别市职工服务暂行规则》等。
《劳资争议处理法》颁布后，上海市政府于1928年6月28日颁布了施行细则13条，根据地方特殊性对中央法律进行了细化和补充。
《上海特别市劳资争议处理法施行细则》将劳资争议的调解机关归口为市政府所属之社会局，比《劳资争议处理法》将劳资争议调解的责任交给市政府更具现实性。作为处理全市行政事务的政府机构，市政府不可能对每起劳资争议案件都亲自过问，将繁重的劳资争议调解任务交给专门负责社会事务的社会局，无疑是一项现实的选择。而对提请调解后劳资双方的行为限制、调解无结果提交仲裁的时间限制以及缺席仲裁的规定都增加了案件的可操作性，有利于提高调解和仲裁的效率。对地方法院院长或其代表充当仲裁委员的补充规定，虽体现了上海的地方特色，但也反映出上海地方政府对租界当局的软弱和无奈。
1930年《劳资争议处理法》改强制仲裁为任意仲裁，上海市政府对此项修改并不赞同，但中央法规不可违背，该市只能在修改《上海特别市劳资争议处理法施行细则》时对任意主义模式稍加修正：主管行政官署于劳资争议事件经调解委员会调解成立或仲裁委员会仲裁确定后，应督促争议当事人依照调解笔录或仲裁裁决所定办法切实履行；争议当事人对于仲裁裁决声明异议时，自声明异议之翌日起15日内应依法向所属法院起诉，逾期不起诉者仍以不声明异议论。可见，上海市政府似乎希望通过强化对当事人行为的督促和限制，尽可能减少任意主义模式可能造成的负面影响。
1932年《劳资争议处理法》恢复强制仲裁后，上海市政府也对《上海特别市劳资争议处理法施行细则》进行了修改，并扩大了仲裁的范围，规定调解不成立之案件，除适用《劳资争议处理法》所规定由劳资双方声请仲裁，或由主管行政官署依职权交付仲裁外，若有当事人一方之声请，且主管行政官署认为必要时，亦得提付仲裁。这一规定避免了一些重大案件在调解无结果后因一方当事人消极对待而无法交付仲裁的情况。此外，修改后的施行细则还规定，主管行政官署对于调解成立或仲裁裁决的劳资争议事件，应督促争议当事人依照调解笔录或仲裁决议所定办法切实履行，并得以命令严定履行期限。其严定履行期限的规定，增加了规定的可操作性。
在制定《上海特别市劳资争议处理法施行细则》对劳资争议进行规范的同时，上海市政府也在着手制定职工待遇法规，既规范劳资关系，也为劳资争议的处理提供依据。1928年12月颁布的《上海特别市职工待遇暂行规则》和《上海特别市职工服务暂行规则》值得特别关注。
《上海特别市职工待遇暂行规则》力图对雇主的雇佣行为进行约束，对雇工的基本权益进行保障。该暂行规则对职工的工资、工时、因公致伤致病的待遇及死亡抚恤、女工童工保护及其他福利待遇进行了原则性规定。在工资方面，该规则没有规定最低工资保护，只规定雇主在雇佣契约中应载明工资定额；节假日工资照给；如果厂主在节假日要求工人继续工作时，该日工资加倍；工资发放应有定期，至少每月发放一次；雇主不得以各种名义克扣工资。在工时方面，规定成年工实行10小时工作制，童工实行8小时工作制，禁止童工做夜班；政府明令公布的放假日期应停工，工作满一年的职工应准特别假12日。在因公致伤致病待遇及死亡抚恤方面，规定职工因公受伤或致病确有实据者，雇主应负担其医药费，在医治期间3个月内不得解雇并须发放工资；伤病职工治愈后如果终生残疾者，除依照《上海特别市职工退职待遇暂行办法》发放退职金外，再发放18个月以上工资之赡养费；伤病职工治愈后如只能从事轻便工作者，给予12个月以上工资之赡养费；如果被解雇，应按照《上海特别市职工退职待遇暂行办法》发放退职金；职工因公死亡时，雇主应给予50元以上之丧葬费并给予工资两年以上之抚恤金。在女工童工保护方面，规定女工产前产后应共给假6周，工资照给；厂方不得雇佣未满12岁之男女儿童，未满16岁的男女为幼年工，幼年工只能从事轻便工作。在工人的福利待遇方面，只有对学徒和幼年工每日于工作时间外酌予教育并负担其费用，以及对失学职工予以补习教育的原则规定。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第148-149页。
《上海特别市职工服务暂行规则》规定职工必须遵守工作纪律，按时上下班，不得迟到或早退；职工如有事告假应得管理人员之许可，并订明期限，逾期不续假者以旷工论。该服务规则更多的是对厂方处罚违规工人进行规范，规定厂方对违规工人可以处以记过、记大过、减工资、赔偿损失直至解雇等处分，并对工人应受相应处罚的违规程度进行了规范。上海特别市政府社会局：《上海特别市罢工停业统计（民国十八年）》，中华书局1930年版，第150-152页。
可见，自广东革命政府时期到南京国民政府时期，国民党一直非常重视规范劳资关系、调处劳资争议，根据国民党工作重心的变化和革命、建设任务的变化以及时代的变迁一再制定和修正劳动法规。到20世纪30年代，国民党规范劳资关系、调处劳资争议的法律法规已经形成比较完整的体系，这些法律法规是国民党劳资政策的具体体现。
§§第五章 劳资争议之调处
