人防情愫

第二十六章 由全省“十五”人防工程建设实践所引发的体会和启示

　　回顾“十五”，我省人防工程建设在第四次全国人民防空会议精神的指引下取得了长足的发展，人防指挥工程建设、防空地下室建设、吸引社会资金投资人防工程建设等方面都取得了很大的成绩。通过对全省“十五”人防工程建设实践的梳理和总结，我感到有一些值得提炼的认识和体会，可给“十一五”人防工程建设以一定的启示。

　　一、将人防工程建设计划纳入国民经济和社会发展计划、将人防工程建设规划纳入城市总体规划，为人防工程建设提供重要的发展根本

　　2002年，省人防办主动与省发展计划委员会进行联系和协调，12月27日，省发展计划委员会印发《关于将2003年全省人防工程建设计划纳入全省基本建设计划问题的复函》，同意从2003年起将全省人防工程建设纳入全省国民经济和社会发展计划，对每年人防基本建设的项目数量、投资总额、资金来源、建设进度等作出计划安排，几年的实践表明，这项工作对全省人防工程建设起到了重要的促进和推动作用。“十五”伊始（2001年），省人防办即印发《关于切实抓好人防工程建设纳入城市总体建设规划工作的通知》，要求各设区市人防办切实把人防工程建设纳入城市总体建设规划，把人防工程建设与城市公用基础设施和民用建筑建设结合起来，加快人防工程建设步伐。这几年，南昌、吉安等地人防部门加强与当地政府及其规划部门的联系，在城市总体规划的框架下，积极编制人防工程建设规划，为人防工程建设提供了强有力的依据。

　　体会和启示：凡事预则立，不预则废。将人防工程建设计划纳入国民经济和社会发展计划，对于保证人防工程建设与国民经济发展相适应，加强人防工程建设的指导性、计划性，推进人防工程建设步入经常化、正规化、法制化的轨道具有重要作用。将人防工程建设专项规划纳入城市总体规划，是保证人防工程建设与城市建设协调发展的重要措施，是现代化城市有效组织人民防空的客观要求，是开展城市人防工程建设的重要依据。“十一五”期间全省各级人防部门要切实加强与当地计划部门的联系、沟通和协调，做到当地国民经济和社会发展计划中必须包含人防工程建设的目标、任务等内容，使人防工程建设有机融入当地社会经济发展，巩固人防一席之地，提高人防的形象和地位；要强化规划意识，积极取得规划部门的支持，编制人防工程建设专项规划，确定城市人防工程建设的总体规模、布局、主要建设项目、与城市建设相结合的方案以及规划的实施步骤和措施，并纳入城市总体规划，为当地人防工程建设提供有力的法律依据。

　　二、抓住城市化进程加快的机遇将人防工程建设有机融入城市建设大潮，为人防工程建设提供强劲的助推效应

　　“十五”期间，全省各设区市以城市化进程加快为契机，把人防工程建设与城市建设紧密结合起来，五年修建防空地下室数量远远超出“八五”、“九五”累计完成数，同时单建式人防工程建设也迈上了一个新的台阶，全省城市总体防护能力得到了有效提升。南昌市人防办抓住建设现代文明花园城市、现代区域中心城市的机遇，大力推进防空地下室建设，加强管理，强化服务，大幅超额完成“十五”计划，为全省防空地下室建设作出了重要贡献。新余市人防办抓住城北广场改造的大好机遇，按照“政府不用投资、吸纳社会资金，不求所有、但求所在”的原则积极招商引资，吸引社会资金1.39亿元兴建的新余市人民广场地下人防工程，在人防工程建设投资多元化方面进行了有益的探索，取得了可喜的成绩。赣州市人防办敏锐地意识到随着城市化进程的加快，房地产开发将成为防空地下室建设的重要源泉，他们抓住这块阵地不放松，加强宣传和引导，专门召开房地产开发商座谈会，进行有针对性的工作，推动本市防空地下室建设一年迈上一个新台阶。

　　体会和启示：随着省委、省政府提出“江西在中部地区崛起”的号召，强化城市集聚、辐射、核心功能的思想在有力地指导着城市工作，城市建设的热潮方兴未艾。这是乘势融入城市建设大潮、大力推进人防工程建设的有利机遇，是可遇而不可求、有效提高城市防护能力的难逢机遇，是摆在人防系统面前加快发展的大好机遇。“十一五”期间全省各级人防部门要紧紧把握城市化进程加快的契机，提高思想敏锐性，强化机遇意识，努力提高人防团队抓住机遇的综合素质，勇于、敢于、善于抓住机遇，以“时不我待”的思想将机遇转化为现实工作的动力，把人防工程建设与城市建设紧密结合起来，在城市建设中见缝插针，努力做到“城市建设展开到哪里，人防工程跟进到哪里”，使人防工程建设与城市建设同步实施、相辅相成，从而达到完善城市功能、提高城市整体抗毁能力的目的。

　　三、制定完善政策，为人防工程建设提供积极的政策支撑

　　五年来全省人防系统根据有关上级文件精神，结合本地实际情况，进行了富有成效的研究，制定了一系列切实可行、针对性强的人防工程建设管理政策，对全省人防工程建设起到了积极的推进作用。2004年9月9日景德镇市人民政府办公室印发《转发市人防办关于加强我市防空地下室建设意见的通知》，就市人防办、市计委、市规划局、市建设局、市房管局等相关职能部门在防空地下室建设中的各自职责给予了非常明确、具体的规定，对当地防空地下室建设起到了一定的推动作用。2003年3月7日抚州市人民政府办公室印发43号抄告单，规定：“对凡是按规定应办理人防审批而未办理的民用建筑项目，一律不得为其办理和发放规划许可证、开工许可证；对城区民用建筑项目，必须凭市人防办办理的结建手续证明，方可进入规划许可、发放房产证等相关程序”，在政策上促进了“结建”工作的有效开展。

　　体会和启示：政策是推动人防工程建设全面、协调、可持续发展的长效机制，是促进人防工程建设有序开展的基础保障，是规定人防工程建设有关各方职责、义务的标准尺度，是实现人防工程建设跨越式前进的强劲动力。没有政策支持，人防工程建设将失去支点，失去助推器，失去机制保障，人防工程建设的步伐将徘徊不前。“十一五”期间各级人防部门要强化政策意识和理念，注重总结新经验、新做法，注重发现新情况、新问题，注重研究新形势、新趋势，将切实可行的想法、思路、办法、措施转化为针对性强的有力政策，去解决存在的现实问题，指导人防工程建设工作的有效开展，并把政策的制定、执行、落实有机衔接起来，发挥政策的最大效力，真正将政策落到实处。

　　四、加强规范化管理，为人防工程建设提供严谨的制度保障

　　过去的五年全省人防系统从程序、实体等各方面对人防工程建设管理进行梳理，不断总结、提炼带有普遍性的规律，并上升到规范化的制度层面，从而为人防工程建设提供了有力的指导和保障。针对各地编报人防工程项目建议书不规范的情况，省人防办于2003年5月19日印发了《关于加强人防工程项目建议书编报工作的通知》，编制了统一的人防工程项目建议书审批表，并制订了详尽的填报说明，从目前的运行情况看，效果非常好。在省人防某工程建设中，省人防办坚持高起点规划、高标准建设、高质量施工，实施科学规范化管理，坚定一个目标--确保工程施工质量达到省级优良、争创国优工程，管好两支队伍--施工和监理队伍，抓住三个重点--把握质量、进度、投资三个关键要素，落实四项制度--落实施工例会制、旁站值班制、材料工序把关验收制、招投标制四项制度，严把五道关口--把好组织、资金、安全、廉政、保密管理五道关，达到了“设计布局合理、防护技术达标、通信装备精良、装饰特色鲜明、保障设备齐全、管理手段先进”的目标，受到各级领导的好评。宜春市人防办以人防工程应急准备普查建档为抓手，加强人防工程规范化管理，做到每个人防工程都拥有一图（人防工程平面图）、一表（人防工程基本情况统计表）、一方案（人防工程平战转换方案），既为人防工程应急准备打下了良好基础，又使人防工程步入了科学规范的管理轨道。

　　体会和启示：没有规矩，不成方圆。没有高水平的管理，工作质量和效率将很难得到保证。人防工程建设是一项非常严谨的工作，有其内在的必然要求，只有通过规范化的管理，才能达到高标准的目标。“十一五”期间全省人防系统要树立“管理也是生产力”的思想和理念，以科学、严格、规范、合理、高效、系统为原则，通过对人防工程建设实际工作的不断总结，从实践经验上升到感性认识，再由感性认识上升到理性认识，从而制定一系列的管理制度、办法和规定，从人防工程计划、规划、立项、可研到设计、施工、验收备案、投资造价等各方面构建一整套严密完整、前后呼应、相互衔接、运行高效的人防工程建设管理制度体系，有力引导、规范、调控、推动人防工程建设实践工作，使得我省人防工程建设管理水平迈上一个新的台阶。

　　五、加强人防工程质量管理，为人防工程建设提供有效的质量保证

　　五年来全省人防系统坚持“质量第一，预防为主”的思想和“计划-执行-检查-处理”的全面质量管理方法，健全质量责任制，强化管理、强化监督、强化过程、强化细节，为全省人防工程建设提供了质量保证。“十五”期间省人防工程标准定额质量监督站注重建章立制，提高质监人员素质，认真执行《人民防空工程质量监督管理暂行办法》和《人民防空工程质量检验评定标准》，突出一个“前”字（在工程开工前制订人防工程质量监督方案，召开由参建各方参加的首次质量监督工作会议），抓住一个“严”字（在施工过程中针对参建各方工作行为和工程实体质量严格把关），把握一个“紧”字（工程竣工验收阶段的质量监督工作紧紧跟上），使人防工程建设质量得到了较好的保证。上饶市人防办对各个施工环节适时派员深入施工现场进行监督检查，从防空地下室底板墙体顶板钢筋绑扎、围护构件混凝土浇捣等主要施工环节，到防爆防毒地漏、防护门框、进排风管等具体施工部位都予以监督检查，发现问题及时纠正，符合要求方可继续施工，有效地保证了建设质量。

　　体会和启示：质量是人防工程的生命，乃为百年大计。如果人防工程建设中存在不按图施工、不按标准规范施工、选用建筑材料不合格、防护设备安装不到位等问题，那建成的“人防工程”将不是真正意义上的人防工程，将不能起到有效保护人民群众生命财产安全的作用，人防工程将失去投资意义和建设价值。“十一五”期间全省人防系统要强化“百年大计，质量第一”的意识，牢牢把住立项审批、设计审查、施工质量监督、竣工验收备案等各个环节和关口，使得人防工程建设符合有关标准规范。省人防办、省人防工程标准定额质量监督站（含分站）、设区市人防办、县（市）人防办要明确各方职责，共同构建高效的全省人防工程质量管理体系和机制，进一步加大对人防工程参建各方工作质量行为和工程实体质量的检查和监督力度，使人防工程由“数量型”增长向“数量质量型”增长转变，真正成为人民群众的“保护神”。

　　六、重视人防工程建设项目前期工作，为人防工程建设提供牢固的工作基础

　　在“十五”人防工程建设中，全省人防系统紧紧把握人防工程建设前期准备各个环节，环环相扣，步步推进，以积极扎实的前期工作为人防工程建设打下了牢固的基础。省人防办对省人防某工程方案设计十分重视，精心打造，在方案设计招标中充分体现“创新实用、优质经济、设计先进、功能齐全、两防一体、平战结合”的指导思想，对设计方案进行多轮遴选、反复论证，博采众家之长，造就精品方案，从而为建设一个高水平的工程打下了坚实基础。九江市人防办在市人防某工程建设中坚持做好前期各项准备工作，从选址、立项、勘察、可研、初步设计、施工图设计，到项目建设班子组建、施工招投标等，一步一个脚印，科学安排，精心组织，周密调度，有条不紊，以高质量的前期工作保证了后期施工的水到渠成，取得了事半功倍的效果。

　　体会和启示：磨刀不误砍柴工。人防工程选址、项目建议书编制、勘察、可行性研究报告及设计文件编制等人防工程建设项目前期工作是正确科学决策的基础，是搞好工程施工的重要保证，是发挥投资效果的前提条件，是人防工程建设全过程的重要组成部分，在整个工程建设程序中占有重要地位。做好人防工程建设项目前期工作对于提高人防工程建设管理的科学性、保证工程质量、加快工程进展、提高投资效果，都具有重要的现实意义。“十一五”期间全省各级人防部门在人防工程建设中要强化谋划、规划、筹划意识，提高前瞻性、预见性、计划性，进一步重视人防工程建设前期准备工作，统筹处理好前期准备工作与后期施工之间的关系，统筹处理好前期准备工作中各环节相互之间的关系，将一些可以预测、可能遇到的问题尽量在前期准备工作中予以考虑和解决，为人防工程的顺利施工和建成打下良好的基础。

　　七、以敏锐的触角加强人防工程保护工作，为人防工程建设提供有力的保护机制

　　针对旧城改造中不断出现毁坏人防工程的新情况，“十五”期间我省部分设区市人防办提高敏锐性、针对性，加强调查研究，加强协调沟通，摸索出一套操作性较强的措施和办法，取得了较好的效果。2004年4月12日，吉安市人民政府办公室就市旧城区改造建设中加强人防工程保护工作专门印发通知，通知规定：凡组织旧城区改造开发建设项目协调会，负责牵头单位应通知市人防办派员参加；市国土部门在对旧城区改造项目用地进行土地出让挂牌交易时，应将原有人防工程建设情况和保护建议列入土地出让挂牌交易须知；市规划部门在对旧城区改造进行规划建设时，应事先向人防办了解原有人防工程情况和保护建议等等。鹰潭市人防办认真贯彻省人防办、省建设厅《关于人防工程洞口房建设及其使用有关问题的通知》，针对旧城改造中涉及人防工程洞口的问题，进一步加强人防工程洞口及口部房保护、建设、管理工作，抓住人防工程洞口房预留位置、设计方案审批、施工检查监督、易地建设费赔偿、产权、使用权等事项，采取有力措施加以处置，很好保护了人防工程及其洞口房。

　　体会和启示：随着城市旧城改造的深入进行，房地产开发的持续升温，毁坏人防工程的事情时有发生，人防工程面临着一定的危险。在城市旧城改造建设中如何加强人防工程保护工作，是全省人防系统面临的现实而又紧迫、不容忽视的重要问题。“十一五”期间全省人防系统一方面要强烈树立“预防在先”的人防工程保护意识，强化事前控制，加强协调，争取使规划部门要求各建设单位将落实人防工程保护意见纳入建设项目规划方案，同时人防部门自身在结合民用建筑修建防空地下室审批工作中要将人防工程保护工作落到实处；另一方面要强化事中控制和事后控制，加大日常检查和巡视力度，加强依法行政，强化行政执法，对毁坏人防工程的现象，要以人防法律法规为武器进行严肃处置，以维护人防部门的正当权益，保护好现有的人防工程。

　　八、紧贴实际加强人防科研，为人防工程建设提供必要的前进动力

　　“十五”期间，全省人防系统紧贴人防工程建设实际，本着积极、稳妥、创新的原则，研究新技术、新方法，应用新材料、新工艺，把科技融入人防工程建设之中，为人防工程建设增添了新的活力。省人防办直属工程管理中心在人防工程防水堵漏实践过程中，加强研究和总结，从工程的方案设计、施工、材料选定和使用要求等方面，摸索出一套堵防结合、表里结合、综合治理的堵漏加固方案：将注浆手段与内层钢筋混凝土衬套处理技术相结合，以满足地下工程的防水堵漏和主体加固要求；从工程技术角度而言，结构防水的最佳方案是保证其本身的完整性、连续性，达到防水和修复的综合功能；设计采用的防水工艺措施须适合施工现场的实际情况，充分考虑到施工和质量控制的易操作性。省人防工程设计科研院在搞好设计的同时，加强科研工作，近几年结合工作实际，相继完成了《普通地下室与防空地下室经济指标比较研究》、《预应力混凝土结构在人防工程中的应用研究》等多个课题研究，取得了一定的成果。为适应新的国家规定，在全省人防系统推行建设工程工程量清单计价办法，省人防工程标准定额质量监督站经过深入、细致地测算、研究和论证，编制了《江西省人防工程费用计算规则》（2005版），省人防办已与省发改委联合颁发。

　　体会和启示：科学技术是第一生产力。科技在人防工程建设中起着日益重要的作用，它对于提高人防工程建设质量、节省人防工程投资金额、提高人防工程投资效果、完成人防工程建设任务都具有非常现实而又深远的意义。“十一五”期间全省人防系统要注意掌握军事高科技知识和高技术空袭兵器性能，注意了解建设工程领域新材料、新工艺、新技术，注意跟踪当今人防科技的最新发展，注意培养人防科技人才，针对人防工程建设中遇到的一些实际难题，加强人防工程建设应用研究，实行科技攻关，以提高人防工程建设的现代化水平，实现高效率、高效益、高增长和低物耗、低能耗、低污染，进而提升全省人防工程建设的发展速度和建设质量。

　　九、加强人防工程平战结合，为人防工程建设提供良好的发展生机

　　“十五”期间，全省人防系统以市场为导向，有机融入社会经济生活，最大限度地开发利用人防工程，努力提高人防工程的“三个效益”。“十五”期间全省开发利用人防工程实现产值（营业额）17.45亿元，税金9634万元，安排就业人员2.98万人次，使人防工程建设成果得到了很好的体现。萍乡市兴建人民公园地下人防工程金泰地商城，既增加了一定面积的人防工程，又增添了一处繁荣的购物场所，促进了当地经济发展，同时还改善了人民公园环境，为社会提供700多个就业岗位，人防工程建设取得了很好的战备效益、社会效益和经济效益。

　　体会和启示：人防工程平战结合，有利于工程维护管理，提高人民防空整体防护能力；有利于经济建设，为国家作出人防的贡献；有利于增强人民防空自身发展能力，减轻国家的负担。人防工程平战结合，是人防工程建设发展的必由之路，也是城市建设、经济建设以及人民群众对人防工程建设的客观要求。“十一五”期间全省人防系统要进一步强化平战结合的指导思想，一方面在人防工程建设过程中即要把平战结合思想融入其中，从人防工程立项、可研到设计、施工等各个环节都要考虑平时使用的需要，努力做到“平”与“战”的最佳结合；另一方面在人防工程建成后，要将人防工程积极融入社会经济生活，充分挖掘人防工程的内在价值，以市场化运作手段加强人防工程开发利用，服从服务于经济建设，最大限度发挥人防工程的投资效益。

　　十、上下联动、团结一致，为人防工程建设提供无穷的积聚力量

　　“十五”期间，省、市、县人防工程口加强联系，沟通信息，上下互动，全省联动，有问题一齐解决，有难关一道攻克，发挥了较好的集聚效应，凝聚力、合成力、执行力明显提高。几年来，省人防办深入各设区市、县（市、区），就人防工程选址立项可研、防空地下室建设管理、早期人防工程维护管理等工作，进行了广泛的调研、检查和指导，交流信息，总结经验，指出不足，提出意见，明确要求。各设区市、县（市、区）人防办也时常到省办汇报工程业务工作，并提出了许多很好的建议。各设区市人防办对县（市、区）人防办在工程业务上给予大力指导和支持，举办各种培训班，县（市、区）人防工程建设也正健康、有序地向前发展。设区市、县（市、区）人防办相互之间也本着“经验共享，信息共用”的指导原则，加强彼此之间的联系和学习，使得全省人防工程建设的总体实力得到了显著提高。

　　体会和启示：团结就是力量，众人拾柴火焰高。握紧拳头的手与叉开五指的手同样是手，力量大不一样。“1+1+1+……＞n”的集聚效应在日常工作中具有非常大的影响力，它无时不在，无处不在，应成为我们工作的一条重要指导原则。“十一五”期间全省人防系统工程口要进一步坚持“全省人防行业一盘棋”、“全省人防系统一家人”的指导思想，围绕“抓紧抓好人防工程建设，提高城市整体抗毁能力”这条主线，团结互助、众志成城，心往一处想、劲往一处使，努力实现“到2010年在全省基本形成布局合理、种类齐全、设施配套的防护工程体系”的总体目标。

　　回首“十五”，我省人防工程建设在前进中不断发展和壮大，积累了不少值得归纳和提炼的经验体会。展望“十一五”，全省人防工程建设战线将在认真总结“十五”的基础上，以第五次全国人民防空会议精神为指针，以新时期军事战略方针为统揽，坚持科学发展观，脚踏实地，努力奋斗，与时俱进，开拓创新，实现江西人防工程建设的跨越式发展！

　　\[注\]2005年底至2006年初，在梳理总结“十五”工作的过程中，我想：能否提炼出“十五”期间我省人防工程建设的一些成功经验和做法，给“十一五”一些启示，以更好地推进今后的工作。有鉴于此，写下了这篇工作研究，部分刊登于《人防信息》2006年第4期。