人防情愫

第二十二章 当前防空地下室建设管理中存在的问题及对策

　　结合城市民用建筑修建防空地下室，是新时期人防工程建设的重要组成部分，是保持人防工程总量快速增长、改善工程布局的主要渠道，是动员和组织社会力量进行人防工程建设的有效方式，是战时保障城市居民就近就地掩蔽、减少伤亡损失的重要途径。因此防空地下室建设管理已成为当前人防工程建设管理中的一项重要工作，务必引起我们足够的重视。

　　通过对工作实践的梳理，当前防空地下室建设管理中存在的问题，概括起来有以下六个“不到位”。

　　宣传引导不到位。由于久居和平年代，同时由于人防宣传工作缺乏一定的深度、广度和力度，覆盖面、针对性和影响力存在一定的差距，社会各界国防和人防意识淡薄，对防空地下室建设认识不够，认为“修建防空地下室就是收钱、是负担、是包袱”，防空地下室建设缺乏相应的社会氛围。

　　方针落实不到位。

　　有的地方没有突出“以建为主”的指导方针，没有正确处理好“建”和“收”的关系，存在着“重收轻建”、“多收少建”、“以收代建”的现象，在一定程度上阻碍了防空地下室的修建，影响了城市防护能力的提高。

　　审批机制不到位。

　　有的地方在结合民用建筑修建防空地下室审批程序方面研究不透，存在“缺位”现象，人防部门没有真正参与到应建防空地下室民用建筑项目的报建联审中去，未建立一套科学、规范、高效的防空地下室建设审批机制。

　　“窗口”建设不到位。

　　有的地方行政审批服务中心“人防窗口”力量较弱、效率较低，工作主动性、积极性不够，没有充分发挥“窗口”的作用，没有很好地推动防空地下室建设工作的开展。

　　依法行政不到位。

　　有的地方在执行国家、省关于修建防空地下室的法律法规政策上出现偏差、打了折扣，有的地方还一定程度存在着减免防空地下室应建面积或防空地下室易地建设费的现象，同时由于人防部门执法力度不够等原因，存在着“跑、冒、滴、漏”的情况，防空地下室建设在依法行政方面面临着一定的挑战。

　　建设质量不到位。

　　有的地方由于建设单位有意降低造价、设计单位对人防规范不熟、人防部门审图力量不够等原因，导致防空地下室设计文件不符合国家有关规范标准。有的工程建设单位搞“两张皮”，报建一套图纸，实际施工一套图纸，而由于人防部门质量管理力度不够，导致建设的防空地下室质量不符合国家规定，达不到相应的防护标准。

　　针对上述问题，我们应有的放矢，“对症下药”，采取相应对策予以解决，推动我省防空地下室建设实现新的发展。

　　一、加大宣传引导力度，做好对领导、有关职能部门、建设单位、社会群众、新闻媒体等的宣传工作

　　在当今国防人防意识淡薄、人防社会地位不高的今天，宣传工作显得非常必要和重要。在宣传工作中，做好对领导的宣传工作是关键。要做好对当地党、政、军领导的宣传工作，利用各种机会和途径上门汇报、请进视察，结合台海形势进行有针对性的宣传，让领导充分认识到人防工作的紧迫性和重要性，认识到防空地下室建设管理是法律法规赋予人防部门的职责。这其中做好对政府分管人防领导的宣传工作又显得十分重要，只有让政府分管领导关心人防、重视人防、支持人防，才能做好各方协调工作，为防空地下室建设管理工作的顺利开展提供有力保障。

　　在做好对领导宣传工作的同时，要区别不同宣传对象，采取不同方式，有的放矢，做好对有关职能部门、建设单位、社会群众、新闻媒体等的宣传工作。要让有关职能部门认识到其在防空地下室建设中的职责，以共同把关，整体推进；要让建设单位认识到防空地下室建设是法律法规所赋予的义务，必须按规定修建防空地下室或者缴纳易地建设费；要让社会群众认识到防空地下室建设是“取之于民，用之于民”，是保命工程建设；要让新闻媒体认识到防空地下室建设是国家的一项重要方针政策，以做到报纸上有文、电视上有影、广播中有声，从而为防空地下室建设营造良好的氛围。

　　二、

　　把“以建为主”的指导方针放在首要位置，正确处理好“建”与“收”的关系，努力完成“十五”防空地下室建设计划

　　《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。自2003年开始，省发改委下达的全省年度国民经济和社会发展计划已把防空地下室建设计划纳入其中。2004年8月17日黄智权省长在视察省人防工作时明确指出：“十五”人防建设计划必须完成。

　　因此，要充分认识到防空地下室建设的重要意义，把结合民用建筑修建防空地下室工作提高到代表最广大人民群众根本利益的高度来认识，以对人民负责、对社会负责、对历史负责、对子孙后代负责的态度，以只争朝夕、时不我待的精神加快进度，把防空地下室建设管理工作抓实、抓细、抓好，抓出成效，确保“十五”防空地下室建设计划的完成；要正确处理好“建”与“收”的关系，坚持“以建为主、应建尽建，易地建设、从严控制，以收促建、应收足收”，把“建”放在首要位置，对防空地下室易地建设一定要按照规定的条件严格审批把关，严格控制“以收代建”，真正做到“该建必建，应建全建”；要把结合民用建筑修建防空地下室工作纳入目标管理，把防空地下室数量增长作为日常工作考核的一项重要指标来考虑，对工作做得好的要给予一定的激励，对工作做得差的要进行批评，并帮助分析问题，找出解决措施，努力达到随着城市化进程的加快，防空地下室建设的数量、质量、布局都能与之协调发展，以提高城市整体防护能力。

　　三、全面梳理总结，加强沟通协调，建立一套科学、高效、有力的防空地下室建设审批机制

　　防空地下室不是一个独立的项目，而是与地面建筑作为一个整体来进行报建，因此如果没有当地计划、规划、建设等部门的大力支持和配合，没有一套科学、高效、有力的审批机制做保障，而过多地依靠人防办自身单兵作战、事后执法，防空地下室建设管理将会陷入非常被动的境地，将是“无水之源，无本之木”，有时即使磨破嘴、跑断腿，也往往事与愿违、事倍功半。因此，一方面要对当地民用建筑项目的报建程序进行全面、细致的了解和掌握，另一方面要对防空地下室建设需要审批的内容进行认真、深入的梳理和提炼，寻求二者有机的结合点，摸索出一套操作性较强、运行效率较高的防空地下室建设审批的工作程序、方法和措施。在此基础上加强与当地计划、规划、建设等部门的联系、沟通和协调，寻求他们的理解、配合和支持，使得防空地下室建设管理有机融入民用建筑项目的立项审批、规划审批、施工许可、竣工验收备案中去，做到工作到位，既不缺位，也不越位，以达到环环相扣、协同作战、唇齿相依、事半功倍的效果，把防空地下室建设纳入科学化、规范化、制度化的管理轨道。

　　四、加强当地行政审批服务中心“人防窗口”建设，为防空地下室建设提供强有力的工作平台

　　目前各地人防办大多已进入当地行政审批服务中心，设置了“人防窗口”，这是防空地下室建设的重要工作平台、前沿阵地、有效助推器，关系人防部门的形象、声誉和地位，关系防空地下室建设工作的成效，对此应有充分、深刻、清醒的认识。要按照“政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉政高效”的标准加强“人防窗口”建设，内强素质，外树形象，为防空地下室建设提供强有力的基础和保障。“人防窗口”要强化责任意识、法律意识、服务意识、协调意识和廉洁意识：要把修建防空地下室、提高城市防护能力这项重大责任时刻放在心上，工作中做到兢兢业业、一丝不苟；要依法行政，学好法、用好法，按法律办事、按政策办事、按制度办事，做到公开、公平、公正；要为建设单位提供良好的咨询服务和技术指导，力求服务优质、指导有力、办事高效；要加强与其他相关窗口的沟通协调，互通信息，协同把关，总体推进；要预防在前，防微杜渐，杜绝不良现象的发生。

　　五、加强依法行政，强化行政执法，推动防空地下室建设步入法制化的轨道

　　黄智权省长2004年8月17日在视察省人防工作时指出：“要落实政策。《中华人民共和国人民防空法》、《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》中对人防建设有明确规定，必须依法落实。各级政府无权减免防空地下室应建面积和应缴易地建设费，谁减免就追究谁的责任，要确保这笔钱用于人防工程建设”。凌成兴副省长2004年3月19日在全省人防工作会议上指出：“坚持依法行政，着力形成齐抓共管的工作格局。不要把违法减免结建工程面积或减免易地建设费作为优惠政策，这样就会把优惠给了房地产商人，把包袱留给了政府，把危险留给了群众。”

　　因此，要严格执行和贯彻落实国家、省关于防空地下室建设的有关政策，对与国家、省政策不相符合的文件，要积极地进行清理和修正，以达到政令畅通和统一；要加强依法行政，严格按法律法规办事，不发“抄告单”，不打“招呼”、不批“条子”，坚决杜绝减免“人民的保命工程”和“人民的保命钱”；要认真学习研究《中华人民共和国人民防空法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等有关法律法规，掌握强大的法律武器，并按照“实体与程序并重”的原则规范和完善行政执法责任制、行政执法法律文书，加快防空地下室建设法制化进程；要加大防空地下室建设中的行政执法力度，坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，对防空地下室建设中的违法行为，要加大行政处罚力度，以维护法律法规的严肃性和公平性，提高防空地下室建设中人防执法的影响力、威慑力。

　　六、加强防空地下室建设质量管理，确保工程建设质量

　　要深入学习人防工程建设管理有关规定，对其中涉及防空地下室建设的章节、段落、条款要逐条逐句地学习和研究，领会其精神，研究贯彻落实的措施；要熟悉、掌握《人民防空地下室设计规范》等标准规范，并注意结合实际，学以致用，在工作中加强宣传指导，为提高防空地下室建设质量打下良好的基础；要认真贯彻《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令），建立健全防空地下室建设质量责任制，明确防空地下室建设单位、设计单位、施工单位及监理单位等有关各方的责任，并抓好落实。

　　具体工作中要把好三关。首先要把好设计审查关。防空地下室的设计，必须由具有相应资质等级的单位承担，人防部门依据《人民防空地下室设计规范》等对设计文件进行审查，审查不合格的，规划行政主管部门不发给建设工程规划许可证；其次要把好质量监督关。对防空地下室施工，人防部门要委托具有资格的工程质量监督机构，按照《人民防空工程质量检验评定标准》等对防空地下室进行严格的质量监督，严把防空地下室建设质量关，确保防空地下室质量符合国家的有关标准；再者要把好竣工验收备案关。要加强防空地下室竣工验收备案工作，建设单位在向建设行政主管部门备案时，应当出具人防部门的认可文件，无人防部门的认可文件，建设行政主管部门不予备案，房产管理部门不颁发房产证，使防空地下室建一个、成一个，真正起到有效保护人民群众生命财产安全的作用。

　　\[注\]2004年下半年，为推进全省防空地下室建设大力开展，完成“十五”人防建设任务，省人防办对一些设区市进行了一次防空地下室建设调研。在调研的过程中我发现了一些存在的问题，回来后做了一些思考，写下了这篇文章，刊登于《中国人民防空》2005年第2期。