人防情愫

第五章 进一步加强“九五”人防平战结合工作的思考

　　经过“八五”的努力，我省人防平战结合工作取得了一定的成绩，产生了良好的“三个效益”，人防的社会地位和影响得到显著提高。“九五”期间，人防部门如何紧紧抓住机遇，锐意进取，开拓创新，把江西人防平战结合工作提高到一个新的水平，为此笔者做了如下一些思考。

　　一、切实加强领导，提高思想认识

　　各级人防部门要集中精力抓好平战结合工作，把发展平战结合摆在关系人防建设大局的重要位置来抓。一是要进一步提高对人防平战结合工作地位、作用的认识，坚定搞好平管工作的信心。多年来的实践证明：坚持平战结合，不仅符合国际形势发展和国家经济建设大局的需要，而且反映了人防建设的客观规律和发展方向，特别是在国家以经济建设为中心的新时期，在人防国拨投资相对减少的情况下，实行平战结合，增强了人防发展活力，是人防工作加速发展的最佳选择。尤其要看到人防工作之所以有今天这样的良好形势，有越来越大的社会影响，越来越受到各级政府的重视和社会各界的支持，正是由于坚持实行平战结合，有了作为，改变自身形象的结果。总之，只有认识提高了，措施才能得力，工作才能到位。二是领导要亲自抓好全面协调工作，把平战结合工作列入单位的重要议事日程常抓不懈。为加快平战结合建设步伐，各级人防部门要在人力、财力、物力上予以倾斜，发挥各业务科室的职能作用，围绕中心，突出重点，瞄准市场，加强协调，形成拳头，共同打好总体战。工作中要有人员分工，有统筹安排，经常分析情况，注意调查研究，落实各项措施。三是要加强平战结合管理机构建设，为平战结合的不断发展提供组织保障。要建立健全平管机构，明确相关职责与权力，充分发挥平管职能机构在人防建设中的作用。平管机构要立足本职，完善制度，制订计划，研究政策，协调关系；要加强与各工程单位的联系，调动各单位开发利用人防工程的积极性，在技术上给予指导，并适时组织经验交流、参观学习，做好各项服务工作；要加强人防平战结合收入管理，严格执行有关规定，逐步完善运行机制，积累更多资金，发展人防建设；要对经济实体的经营管理人员加强领导、注意培养、积极扶持，创立一支素质较高、适应市场经济的经营管理队伍，使人防经济实体步入自我积累、自我发展的良性循环轨道。

　　二、强化市场意识，增强应变能力

　　我们的平战结合工作必须适应市场经济的要求，强化市场意识，以市场为导向，讲求经营之道，研究价值规律，把握市场脉搏，适应社会需要，增强应变能力。在开办经济实体之前要周密考察，科学论证。在经营过程中要不断优化经营结构和经营项目，对效益差的项目要及时调整转轨，不要一条路走到黑。在平战结合的全过程中，我们要以市场经济观念、经营观念和效益观念指导经营管理工作，以市场为指针，研究人防工程、房地产、设备设施和专业技术这种特殊商品的属性，以及它在社会主义市场经济新秩序中的表现形态和价值，从而比较自觉地驾驭它的客观规律，尽量减少盲目性和可能造成的损失。萍乡公园地下商场近年来在市场疲软的气候下曾一度陷入萧条，但他们不怨天尤人，不等不靠，而是加强领导，主动调查与研究市场行情，根据市场需求及时调整经营结构和方式，出租与自营并举，树立“用户就是上帝”的服务指导思想，自己动手改善经营环境，终于使商场走出困境，重新焕发出新的生机和活力。

　　三、选好开发项目，科学慎重决策

　　根据以往的经验，平战结合的关键环节首先就是选好开发项目，使有限的人防建设资金发挥出最好的效益。我们要改变历史上那种只管投入、不计产出的“供给制”观念与“消费型”心理，牢固树立起“以经济效益为中心”的市场型选项观念，争取做到上一个，成一个。俗话说，良好的开始是成功的一半。新上一个项目之前，必须对项目做深入细致的可行性论证，从投资额的多少、回收期的长短、经济效益的大小等方面进行综合比较分析，根据自身条件与周围市场因素反复研究、慎重论证，实行科学的选项决策。决策科学性的工作体系主要包含以下内容：一是市场调查咨询。要深入调查，了解经营项目的市场需求、竞争情况、消费水平的发展趋势等。二是技术经济论证。通过可行性研究，进行经济上的分析论证，计算比较其可能获得的经济效益，作为决策的基本依据。三是实行民主与集中相结合的决策方式。在充分听取有关专家和基层业务人员意见的基础上，进行领导班子的集中决策。省人防实业公司近年来在利用省直某工程时，以经济效益为出发点，根据市场需求对开发项目进行科学论证，以开发旱冰场为先导，逐步形成了一个融旱冰、桌球、舞场、影城、游戏于一体的综合性娱乐场所，取得了较好的“三个效益”。

　　四、强化企业管理，增强发展活力

　　人防企业能否充满活力，实现良性发展，已成为摆在我们面前的一项重要课题。对此，首先要加强领导。人防主管部门要密切关注所属企业的发展，深入实际，定期听取汇报，帮助解决困难，搞好协调服务，加强检查监督，促其健康发展。要慎重考察，配备一个政治坚定、公正廉洁、善经营、会管理的企业领导班子，使之成为人防企业发展的“领头羊”和“龙头”，从而有效带动职工，形成群体力量，发挥拉动效应。其次要健全机制。人防企业应以充分调动全体职工的积极性为基础，按照“统一领导，分级管理”的原则，充分发挥计划、组织、控制的企业管理职能，采取责权利相统一、激励与约束相结合的内部科学管理体制，进一步完善并落实好劳动用工、岗位责任、承包经营合同、财务管理、收益分配考核等制度，不断向管理机制充满活力、市场适应能力较强的现代企业迈进。省人防实业公司近年来在严格公司内部管理上狠下工夫，以“深改、建制、变机、严治、创益”为中心，采取了“包死基数、确保上交、超收分成、亏损自补”的经营单位承包经营责任制和“费用包干、节约提成”的管理单位工作目标责任制，财务实行集中管理，根据工作成果按劳取酬，为公司经济形势步入良性循环起到了有力的推动作用。再者要立足自身。企业作为一个经济实体，必须依靠自身的力量积极参与市场竞争，在竞争中求生存，在生存中求发展，走自我约束、自我发展的现代企业发展之路。

　　五、加强“窗口”管理，充分发挥效益

　　当前人防平战结合“窗口”工程的面积虽然只占工程总利用面积的很小一部分，但却是人防自身创收的支柱，是平战结合的“龙头”，是人防形象地位的体现。我省刚刚开通“两费”政策，收取的两项费用主要用于骨干工程建设，新建的骨干工程投入使用后，只有管理好，创造出较高的“三个效益”，老百姓才会理解、接受人防的收费政策。因此，“窗口”工程管理不仅仅只是一个工程、一个单位的问题，而且是牵涉到人防地位、声誉、影响的重要工作，对此应引起足够的重视。“管理出效益”并不是一句空话，条件相似的平战结合工程，管理好差与否，效益大不一样。我们要不断完善“窗口”工程管理机制，强化经营管理、风水电管理、工事维护管理、治安消防管理、环境卫生管理等各方面工作，不断开拓经营，注重现场管理，实行优质服务，提高管理素质，强化管理手段，使全省人防平战结合“窗口”工程出现一个经济效益较高、经营秩序较好、安全维护得力的良好局面。具体来说，要处理好以下几方面的关系：要处理好商场与经营户的关系，既要严格按制度办事，也要为经营户解决实际困难，保持经营户队伍的稳定；要处理好商场与外部环境的关系，提高公关意识，协调好与工商、税务、公安、电力等部门的关系，创造良好的外部环境；要处理好收入与支出的关系，大力开展“增产节约、增收节支”活动，走内涵式的集约化经营道路，降低成本，减少消耗，增加创收，提高效益；要处理好经营和安全的关系，坚持经营与安全管理两手抓、两手都要硬，切实做好工程的安全防火工作，做到组织落实、制度健全、设备完善、措施得力；要处理好自营和租赁的关系，在条件成熟的情况下适当开展自营，在管理机制上要打破“铁饭碗”，加强工效挂钩，这样对单一的租赁方式也是很好的促进和有益的补充。南昌福山地下商城这几年在优化管理体制、强化管理手段、提供优质服务、改善经营条件等方面做了大量行之有效的工作，形成了一个融经营管理、治安消防、文明经商、工事设备维护于一体的有力管理体系，各部门团结协作、紧密配合，“三个效益”保持了稳定发展的良好势头，为全省人防平战结合工作的推进作出了积极的贡献。

　　六、因地因“洞”制宜，开发早期工事

　　当前，早期人防工程在全省人防工程中占有相当大的比重，开发利用早期工事，是人防工程维护管理的需要，是提高城市防护能力的需要，是服务社会经济生活的需要，具有非常重要的现实意义。一是要因地制宜、因“洞”制宜、统一规划、分类指导。对位于市区沿街、幅员较大、质量较高、单位效益较好的工事，要积极扶持、重点开发，增设沿街出入口；对位置偏僻、经过适当改造与整治有一定利用价值的工事，要因陋就简开发利用，做到“以洞养洞、以用促管”；对没有利用价值、长年积水的工事要加强维护管理，防止发生坍塌事故。二是要走“科技兴洞”之路。要摸清早期工事的特点，对早期工事的温度、湿度、通风、四季气候变化的影响等基本特点及问题进行测试、分析，取得依据，掌握第一手材料，同时根据早期工事的特点及当地社会经济发展情况，科学论证开发项目。三是要运用走出去、请进来、搞试点、善总结等多种方法。要走出去，认真学习借鉴外地经验，同时主动与科研部门取得联系，争取他们搞项目研究，并不断地加强梳理和总结，尽力搞出一些样板，加以推广，摸索出一条早期工事开发有效之路。

　　七、加强消防工作，确保防火安全

　　近年来，我国一些地方相继发生了震惊全国的特大火灾，有的地下娱乐场所也发生了火灾，造成了巨大损失，这些惨痛教训给我们人防系统鸣响了警钟：安全防火工作对于人防平战结合有着尤为重要的现实意义，千万不容忽视！人防工程火灾的特点是：（1）火灾产生的热量、烟雾难以排出而导致温度升高快、烟雾蔓延快、空气受热膨胀使火场全面燃烧快；（2）顾客不熟悉出入口方向、位置，火灾发生时人员惊恐，互相拥挤抢道，造成人员疏散、物资抢救困难；（3）燃烧物产生的一氧化碳及其他有害气体致人窒息，增加了抢救人员、物资的难度；（4）消防队员对工程内部情况及着火点看不见、判不明，组织扑救效果差，进入工事后仅能靠数量有限的出入口，难以展开有效扑救。

　　综上所述，地下火灾一旦发生，其后果将不堪设想，造成的损失将无法估量。因此，在平战结合工作中要切实加强平战结合工程的安全防火工作。一是要高度重视防火安全工作。各级领导要提高对新形势下搞好地下工程消防工作重要性的认识，牢固树立“安全第一，预防为主”的思想，在人、财、物方面给予积极的支持和保障。各级主要领导作为消防安全第一责任人，要经常过问消防工作，分管领导要切实履行消防安全职责，深入实际，掌握情况，解决问题，对于各项消防安全活动要亲自参与或督促检查。二是在设计中要严格执行防火规范。在防火分区、疏散安全出口、通风排烟、选用装修材料、配备灭火装置、选择电器设备等方面的设计中均应严格执行《人防工程设计防火规范》，落实各项要求，达到相关标准，这是地下防火的一个关键环节。三是在开发利用全过程中应实行严格科学的防火安全管理。各单位在建立消防安全组织、健全防火安全制度、用电管理、消防设施管理、消防教育与培训、防火扑救演练等方面要常抓不懈、狠抓落实，而不要仅仅停留在一纸空文上，这是地下防火工作的重要环节及长期任务。只有平时积极管理，消除火灾隐患，提高单位的消防素质与能力，才能防患于未然。南昌福山地下商城几年来在消防工作中狠抓五个落实：组织落实、制度落实、器材落实、教育落实、检查整改落实，改善商城内电线电气设备，增大消防给水量，增添防排烟灭火器材，建立义务消防队伍和营业员培训制度，层层签订防火责任状，定期举行防火演练，受到了省市防火安全部门的高度赞扬。

　　八、主动协调关系，用足用活政策

　　人防平战结合工作大多为地下经营活动，担负着保证战备、社会、经济三个效益的艰巨任务，与其他行业经济工作相比，运行成本较大，存在着自身的难度和特殊性。因此，平战结合必须在一定政策的扶持下才能得到有效发展。国务院、中央军委在\[86\]9号文件《批转国家人防委关于人防工作改革几个问题的意见的通知》中明确指出：“人防战备建设是国防建设的组成部分。近几年来，开始探索提高经济效益，为社会主义建设服务，发展我国人防事业的新路子。国家各部门在经济政策等各方面应给予必要的支持，实行优惠政策”。十多年来，通过广大人防系统干部职工的共同努力，国家和地方政府给了许多优惠政策，但目前具体到各地市和各单位来说，有的因落实各项政策产生了较好的效益，有的还存在一定的差距。因此，政策出台后，关键是要狠抓落实，用足用活，使政策这个法宝发挥出最大的能量和作用。这里狠抓落实的主要工作是：在认真领会、吃透上级文件精神的基础上，结合本地区本单位的实际情况，积极主动地协调各种关系，对上级政策加以充分有效地贯彻落实，从而达到用足用活的目的。其中主动协调关系是至关重要的环节，因为我们人防的优惠政策必须得到社会各界的理解支持和有关部门的通力协作才能顺利实现。因此，在人防平战结合中应加大公共关系工作的力度与深度，为各项优惠政策的落实创造一个良好的条件和环境。一方面要利用各种方式向社会各界大力宣传新时期人防建设的重大意义、国家及地方政府给予人防优惠政策的主要内容以及落实这些政策的重要性和必要性，以加深印象，取得理解，谋求一种社会大众认可的良好氛围；同时另一方面应积极主动地与各级领导、各个部门建立良好的外部关系，加强与计划、建设、财政、物价、工商、税务、电力等部门的协调，及时传递人防建设的方针、政策、成果、问题和困难，采用座谈会、邀请参观等方式适时举办以人防为中心的公关活动，以建立广泛良好的社会关系，使人防系统与各级领导和部门之间的沟通非常融洽，从而为政策的落实提供有效保障。

　　哈尔滨市人防办经常将国家有关人防平战结合的政策和兄弟城市的经验向政府领导汇报，向计划、税务、物价、财政等部门宣传，并有计划地以各种方式与这些部门开展联谊活动，在扩大接触中获得理解与合作，在合作与支持中加深感情，人防各项优惠政策得到很好落实。萍乡市人防办今年“八一”前夕，邀请市里六套领导班子视察平战结合工程，扩大了人防的社会影响和知名度，与领导机关的感情得到进一步加深，为人防优惠政策的落实奠定了良好的基础。事实证明：只有与各方面建立良好的协调关系，优惠政策落实才有可靠的保障，才能使政策法宝为人防建设作出更为积极的贡献，发挥出更为重要的作用。

　　九、搞好口部开发，地下地上结合

　　开发地下人防工程是我们的独特优势，也是人防部门的工作职责，因为这里面不仅涉及经济效益与社会效益的问题，而且还包含战时能够防空的战备效益内容，所以我们一定要紧紧抓住不放，把地下工程开发利用好。但同时我们也应该看到：目前我省人防工程大多数为早期工事，工事埋藏深、幅员窄、平面布局不利于平时使用，且运行成本高；而地面开发具有投入少、见效快、运行成本低、经济效益高的明显优势。因此，我们应逐步加大地面口部开发力度，依托地下人防工程最大限度地向地面延伸和发展，把地下开发与地面开发有机紧密地结合起来。口部高大宽敞、设置招牌醒目，对地下可以起到方便出入、广而告之、招揽顾客、吸引行人的良好作用；地面取得的高效益，可以弥补地下开发运行的经费不足，可以积累资金开发新的平战结合地下工程项目，促进地下开发步入良性循环的发展轨道。

　　江西省人防办、江西省建设厅《关于人防工程洞口房建设及其使用有关问题的通知》中规定：“人防工程需有通风口和人员物资出入口与地面贯通，并建设相应的洞口管理房，以适应战时掩蔽人员和物资，平时为经济建设和社会发展服务以及设备设施维护管理的需要。按照人防工程建设规划预留洞口管理房建设位置，对列入计划建设（含已建工程改造）的人防工程洞口房用地，应予规划控制并保证划拨。洞口管理房是人防工程的附属设施，其占地面积为：主要出入口200平方米，一般出入口100平方米，竖井口30～50平方米。”在贯彻此文件的过程之中，我们应不怕麻烦、不畏艰难地主动与有关部门协调，在落实上狠下工夫，用好用足这项政策，尽可能在临街市区多修建一些地面口部工程，可以地下建工事，地上盖楼房，使地下地上开发融为一个有机的整体，互为补充、相互促进、同步发展，使人防工程利用率与平战结合收入两大指标齐头并进，战备、社会、经济三个效益共同提高，以谋求人防平战结合的全面发展。九江市人防办在开发梅绽坡地下商业街的同时，利用坐落在大中路繁华街面上的口部兴建一栋四层楼房，效果很好。南昌市青云谱区人防办1995年新建、改造17个口部房，新开、启封6条斜坡口，均取得了良好的开发效益，有力促进了地下工程的平战结合工作。

　　十、加大执法力度，稳定外部环境

　　现在社会上有少数单位对人防工事使用不够重视，有的擅自将已利用的工事关闭，甚至发生损坏工事的现象，必须引起我们足够的重视。某单位今年将一个经营多年效益良好、使用面积达数千平方米的水果储存中心擅自关闭，给开发利用带来了相当消极的影响。某厂人武部原来利用工事储存香蕉效果一直较好，近来厂里将工事承包给某个人，片面追求经济效益，使用与管理发生脱节，工事维护管理跟不上去，使用者短期行为比较严重，在一定程度上制约了平战结合的长远发展。\[86\]9号文中规定：“任何单位或个人使用人防工程，都必须经城市人防部门批准，履行手续，并负责工程的维护管理，保证工程经常处于良好状态”。江西省人防办、江西省财政厅《平时使用人防工程收费的暂行实施办法》中又指明：“如果平时有使用价值的而本单位又不设法使用的单位工程，人防办有权调剂使用，工程拥有单位要给予支持，在进出、通风、水和电等方面提供方便，不得借故作梗”。国务院、中央军委《人民防空工程维护管理规定》中还明确指出：“保护人防工程，是每个单位、每个公民应尽的职责，任何单位和个人不准擅自改造、拆除人防工程，必须改造或拆除时，须经人防部门批准，拆除人防工程，应由拆除单位予以补建或赔偿”。对于影响平战结合的一些消极行为，人防部门应以人防政策法规为依据，晓之以理，据理力争，加大人防执法力度，积极纠正影响人防开发的消极行为。虽然这具有一定的难度，但这也是担负在我们肩上的职责，是涉及平战结合工作顺利进行的重要外部环境工作。全国人大常委会和中央军委已将《人民防空法》纳入立法规划，预计明年初将正式颁布执行，这将是人防建设史上的一件大事。我们要认真研究人防政策法规，以法律为武器，加大人防执法力度，建立一支像南昌市人防中队这样的专（兼）职执法队伍，为平战结合提供一个稳定良好的社会环境。

　　迈入“九五”，随着人防建设的不断发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，人防平战结合工作面临许多新的机遇和挑战。让我们在邓小平建设有中国特色社会主义理论的指引下，进一步解放思想、开拓进取，把全省人防平战结合工作推进到一个新阶段，提高到一个新水平，为人防建设作出更大的贡献！

　　\[注\]1995年下半年在总结“八五”的过程中，本人对几年来的人防平战结合工作进行了一些梳理和提炼，以期对“九五”工作有一些参考和启发，写下了这篇工作研究。