当前位置：
纪实传记
> 江西通史 11——民国卷
> 第二十五章 战时体制的形成与运作
第二十五章 战时体制的形成与运作
一、南昌会战与省会的迁移
1？郾南昌会战
南昌是江西省的省会和中国东南地区的战略重地。沪宁杭失陷后，南昌成为东南地区对日军作战的前沿城市，被人们视为“支撑江南抗战的堡垒”，“脱卸了繁荣的外衣，而披上了战时的戎装”。抗战前夕，沟通东南的大动脉--浙赣铁路已经建成通车，连接南昌与赣北的赣江公路大桥“中正桥”也告建成，南昌市人口增加到30万人，1932年因“经费支绌”而裁撤的南昌市政府已恢复成立，城防工事经过加紧修筑已经完成。这些，既使南昌在抗战中的国防地位更加凸显，也为南昌的抗战作了前期的准备。
早在武汉会战时，日军即曾企图进占南昌，终因其主力第一〇六师团在赣北万家岭受到毁灭性打击而作罢。1939年2月6日，日军华中派遣军重新部署，下达《对南昌的作战要领》。日军攻占南昌的目的，在于割断我方的浙赣铁路和安徽浙江方面的主要联络线，掩护其长江中下游交通，巩固对武汉地区的占领。其后，日军第十一军在司令官冈村宁次指挥下，按照“从现在的对峙状态下，以急袭突破敌阵地，一举沿南浔一线地区攻占南昌，分割和粉碎浙赣线沿线之敌”的计划，以两个师团牵制鄂南、湘北的中国军队，集结第一〇一师团和得到补充重新组建的一〇六师团，及第十一军直辖炮兵、坦克部队于德安以南地区，作为沿南浔线进攻南昌的主力；以第六师团从修水两岸向武宁攻击，阻止中国军队增援南昌；第一〇一师团的村井支队从星子经鄱阳湖南下，进攻吴城，打通赣江修水水道，并切断浙赣铁路。华中派遣军同时派出航空兵主力和海军舰艇，配合作战。冈村以赣北作战中的败军第一〇一师团及第一〇六师团为主攻部队，曾在日军中引起轩然大波。第一〇六师团刚刚在万家岭遭到冈村所说的“全军覆灭的严重打击”，是全日军中最弱的一个师团；而第一〇一师团从淞沪打到赣北，折耗甚惨，在万家岭也丢了两个联队。这两个师团因万家岭战败而成为日军中公认的最差的部队。因此，冈村的用兵，连东京大本营都表示强烈反对，但冈村坚持不变，后来据其在回忆录中所说，他的意图是要让这两个师团在南昌作战中“挽回名誉”，他同时“命令全军应采取-切手段予以协助，务必使其成功”。
2月下旬，中国统帅部已判明日军有攻占南昌的企图。为此，蒋介石曾电令第九战区代司令长官薛岳，要求九战区为确保南昌及其后方联络线，先发制敌，转取攻势，以摧破敌之企图。但这一意图因部队准备不及，未能实现。当时，参加南昌会战的第九战区部队，有10个军33个师共20万人，其部署为：第十九集团军罗卓英部防守南昌地区，该集团军以第七十、四十九、七十九、三十二军及第二十九军预备第五师，在箬溪以东修水南岸到鄱阳湖西岸，正面并列防御；第三十集团军王陵基部第七十二、七十三、七十八军防守武宁地区，牵制正面日军南渡修水河；湘鄂赣边区挺进军樊崧甫部第八军在武宁以北横路附近防守。此外，九战区令第三十一集团军汤恩伯部守备鄂南、湘北，第一集团军卢汉部及第七十四军控制于长沙、浏阳、醴陵地区，作为机动部队。
3月17日，日军发起前期作战。20日下午4时30分，实施全线总攻。敌一〇一、一〇六师团在200余门重炮、3个战车队、4个飞行战队狂轰滥炸配合下，强渡修水河，遭到中国守军第四十九、七十九军的猛烈抗击，日军“在19时20-30分的10分钟里，以全部炮兵进行化学急袭，共发射毒剂炮弹3000余发。随后，由野战瓦斯队在12公里的进攻正面同时施放中型毒剂筒15000个，毒烟越过约300米宽的修水河，将对岸国民党军队第一线阵地2公里的纵深完全覆盖了”。中国守军伤亡惨重。22日，日军戴着防毒面具，从虬津方面渡过修水河，在坦克掩护下，第一〇六师团向安义方向攻击，占领安义，次日占领奉新、高安，并由奉新、高安逼进南昌；一〇一师团一部沿南浔铁路西侧进攻南昌；一〇一师团与一〇六师团各一部于23日攻占吴城，随后进至南昌西南曾家、生米街地区，切断浙赣铁路。随后，各部日军对南昌实施猛攻，中国军队顽强抵抗，并将昌北通连南昌的赣江中正大桥炸毁，阻止敌军。27日，遭受严重伤亡的中国守军退向进贤，南昌被日军占领。配合南昌作战的日军第六师团，也在飞机、重炮和毒剂弹猛烈轰击下，向我第七十三、八军阵地猛攻，20日在箬溪以东渡过修河，向西突进，27日占领靖安，28日占领武宁。
南昌的迅速陷落使中国统帅部感到震惊。4月17日，蒋介石制定南昌失守后的攻略计划，令第九、第三战区协同，组织对占领南昌日军的反击战。21日，第三、第九两战区集中20个师在第十九集团军总司令罗卓英统一指挥下，分三路开始对南昌日军进行反击作战。第九战区第十九集团军由高安一线向南昌进攻，先后攻占高安、大城、生米街，进抵昌北牛行；第一集团军向奉新一线反攻；第三战区第三十二集团军由莲塘一线反击，迫近南昌城，“敌伤亡甚大，恐慌异常，殆有不保形势”。27日，日军出动大批飞机，向中国各反击部队大量施放毒气、投掷毒弹，并增调海军陆战队反攻，中国军队伤亡严重，反击作战受到抑制。5月1日，蒋介石向参战部队长官下达死命令：“限微日（即5日--作者注）以前攻克南昌，如不能达到任务，旅长以上连带负责。”同时，下令将“决心不坚，畏缩不前，坐失战机”的第七十九师师长段朗如“军前正法，以昭炯戒”。2日，各部遵令向南昌发动猛攻，在城东南、南郊和城北牛行与敌激烈冲杀，中国空军也投入了作战，5日，攻克南昌东侧的飞机场（今江西师范大学青山湖校区内）及南昌火车站。南昌地区的日军第一〇一、一〇六师团与增援的第一一六师团，在空军轰炸和狂施毒剂的配合下，也不断反击。6日，第三十二集团军第二十九军军长陈安宝亲上前线指挥作战，在莲塘中弹牺牲。中国军队在严重伤亡面前，攻势再次受挫。9日，蒋介石以南昌作战艰难，电令停止进攻。至此，南昌被日军完全占领。
中国军队的南昌会战，打得英勇顽强，可歌可泣。最终所以失败，既有后来总结时所指出的攻击部队缺乏一鼓作气之精神，南昌附近河流纵横的地形限制，以及“攻击部队多系前次南昌战役后尚未充分整补，战斗力尚未恢复”等原因，更是因为日军装备优良、调动灵活、炮火猛烈，特别是公然违反国际法连续地、大量地使用毒气武器。
南昌会战后，江西境内形成两个战区分驻南北作战的格局，即以抚河、鄱阳湖一线，作为第九战区与第三战区的分界线，赣北由第九战区驻防，赣东由第三战区驻防。
2.省会的迁移
鉴于日军攻占南昌的企图，在1938年7月赣北抗战之时，江西当局即已开始组织南昌的撤退。当时，战地记者在南昌所见，街上商店十之八九已关了门，许多房子的大门，被砖头砌得密不通风，差不多是“十室九封”。万家岭大捷后，阻止了日军对南昌的进攻，南昌形势有所稳定。
1939年初日军发动南昌作战后，省会的搬迁已势所难免。一方面，南昌是日军作战的重要目标，在日机的狂轰滥炸下，这时已是伤痕累累。据不完全统计，从1937年8月15日日机第一次空袭到南昌沦陷，日本侵略军对南昌进行的几十架机群的大轰炸即达49次，规模小一点的轰炸不计其数，先后炸死1200多人，炸毁房屋35000多栋。另一方面，由于执行坚壁清野政策，到战争开始时，南昌差不多已经成为一座空城。据记者1939年1月所见，南昌已披上战时戎装，“那巍峨的建筑物，犹如垒垒的碉堡，只有一些日用品商店和香烟零食担在照常营业。酒馆、戏院、妓寮也有多数关了门……三十万人口的大都市，现在已减少不到七万人口了，各机关团体也迁移了一部分到后方去办公，重要的物资运走了”。南昌与城外的水陆交通，也被完全截断。因此，熊式辉这时将南昌视为将是敌人手里的一个死城。3月24日晨，他在重庆呆了两个月后赶抵南昌后，即与罗卓英商定将留守的机构、人员撤至吉安。省会至此完成迁移。
南昌的失守，对全省人心多少有所影响。就在南昌失守几天后的4月5日，熊式辉发表告全省民众书，指出抗战的胜利不在于死守一城、硬争一地，南昌在我们手里是一个省会，在敌人手里则已变成一个空城、死城，失去了其政治地位；同时认为，“神圣伟大的战争，在江西战场上，更加白热化了”，要求全省每一个人，都以最英勇的姿态，出现于抗战行列中，“扫除逃避忍耐等卑怯的心理，迅速动员起来，现出铁骨鳞鳞的庐山真面目，积极奋勇，协力存[同]心，拼着我们的血肉与倭寇周旋，要协同军队，把进入江西的敌人，叫他活的进来，死的出去”。这篇告民众书，对于稳定南昌沦陷后的江西民心，有所作用。
撤出南昌后，省政府及大部分党政机关、民众团体、文化机构，迁到赣西重镇吉安，一部分机构和工商企业，搬至赣州。吉安人口，一下从原来的3千人增加到10万人，以致“一切公共的机关都住满了人，私人的房舍也没有办法再出租了”。特别是，闻名全国的“七君子”之一、江西安福人王造时，在吉安创办发行《前方日报》，宣传抗战和民主，影响极大。《江西民国日报》等众多报刊，也相继在吉安复刊。因此，吉安一时“形成为江西全省政治、经济、军事、文化的中心”，成为“江西的准省会”。
鉴于吉安也是日军的重要轰炸目标，省政府一开始确定的战时省会就是泰和。因此，在吉安停留几个月后，省党政机关即转到泰和。一直到1945年初再迁宁都，省政府在泰和驻留了4年多。泰和是抗日战争时期全省政治、经济和文化的中心，发挥了战时临时省会的作用。
二、战时行政制度的变化
赣北作战特别是南昌沦陷后，江西的政治格局和环境发生了重大的变化。在全国抗战进入战略相持阶段的大背景下，江西战时施政也进入一个比较困难的时期。江西省政府当时从四个方面对困难环境进行分析，指出：“军事上，破坏损害之程度愈大，而增设补充之需要愈迫。政治上，县城沦陷，而县府组织更应充实；地区缩小，而难民救济益形繁重。经济上，赋税收入锐减，而各项支出反增；交通建设频繁，而同时战区必须彻底破坏；运输阻滞，而农工产品亟待尽力推销。文化上，青年失学切盼救济，而学校迁移再四，难以维持；社会急需精神食粮，而书报流通，形成断绝。”为适应环境的变化和应对新出现的矛盾，江西战时行政从制度到运行，都有一个较大的改变。
1？郾战时施政纲要的颁布与临时参议会的成立
1938年3月，江西省政府为便于战时施政，设立江西省参议会。参议会以王平秋为议长，王又庸、罗隆基、王造时等为参议员，着手研究省政“革新”计划。10月，按照国民政府决定在全国各省统一设立临时参议会的决定和行政院颁发的省临时参议会组织条例，江西省遴选一批参议员候选人名单，呈报行政院选批。1939年4月5日，国民政府公布，选定江西省临时参议会，议长彭程万，副议长王有兰，参议员刘伯伦、王枕心、伍毓瑞、萧赣、辛安世、刘家树、欧阳武、王尹西、刘震宇、刘纪云、薛秋泉、吴益祥、李中安、吴继曾、许森、汪长桂、任寿祺、徐秉初、詹絜吾、傅庆炎、何人豪、杨庆珊、谢远涵、刘李柏、张明善、许调履、张申云、徐苏中、胡兰、王明选、刘耀翔、谭之澜、熊大蕙、贺治寰、戴源清、张裴然、熊在墀、余守真等38人，候补参议员段柏莪等20人。这些人，大体上包括了江西省各界有影响的一些人物。5月1日，临时参议会在吉安成立，6月5日召开第一届第一次常会，开始工作。此后终抗战时期，临参会的工作运转可称正常，在监督省政、提供建议和转达民情等方面，发挥了较积极的作用。
在江西省临时参议会第一届第一次常会上，最重要的议程是通过了《江西省战时施政纲要》。这个《纲要》，原是1938年3月省政府为“适应战时需要”而制订，它与同月在武汉国民党临时全国代表大会制定的《抗战建国纲领》，在精神和内容上是相一致的。因此，比较典型地反映了省主席熊式辉的政治敏感性及与中央的密切联系。《纲要》共82条（初订时为76条），涉及政治、军事、经济和文化各个方面，规定了全省抗战时期的施政方针和主要内容，其基本要求为：“在军事上务求增加抗战力量，巩固地方治安；在经济上力谋均平人民负担，改善人民生计；在文化方面，则普及大众教育，以提高民族的警觉性，并增进健康，以加强民族的活动力。为求上举各事项之实施，则革新地方行政与建立自治基础，又为最小限度的要求。”因此，该“纲要”内容也被归纳为八大纲领：加强抗战力量，维持地方治安，均平人民负担，改善人民生计，普及大众教育，增进人民健康，革新地方政治，建立自治基础。这个《纲要》的制定，客观上适应了战时环境的变化和抗战的要求。但也由于战时环境和施政重点的变化不定，因此它也仅是一个指导性的要求，省政府战时的具体行政，主要体现在各年度的施政方针和行政计划中。例如，根据形势的变化，省政府1943年即将铲除恶习以革新政治风气，稳定物价、掌握物资、取缔囤积以安定民生，扩充兵源、加强建军以策应军事反攻为“三大施政方针”。
为了顺利推行战时施政，“造就政治干部人才”，切实解决“县长及县行政人员人才均感缺乏”的问题，省政府致力于建立现代干部甄选和管理制度，在人才培养和人事管理上，都有新的措施。在人才培养上，当时最有影响也是最重要的措施，是在南昌梅岭开办“江西地方政治讲习院”。讲习院先是取名为江西地方政治学校，1938年3月改现名，5月1日正式举办第一期训练。1940年8月1日，为配合新县制的推行，改称“江西地方行政干部训练团”，由熊式辉兼任院长（团长），聘请专家担任教授。在1938至1941年间，该院（团）先后举行了16期训练，其中最多者为县政人员训练，内分18个业务组。另有区政人员训练班、乡政人员训练班及兵役人员、妇女干部、会计人员、国民教育人员、建设技术人员、卫生技术人员等训练班，共训练学员9152人。1941年后，各种训练继续进行，并曾增设党务训练班，将训练扩大到党务人员。花大力气进行从乡镇到县政干部人员的培训，有助于提高从政人员的现代政治知识和行政素养，解决知识分子纷纷流出乡村后县以下基层社会政治人力资源不足、土劣容易控制政权和民意机关等问题，是在当时条件下推进现代行政建设较为现实的好办法。江西的做法，当时得到了国民党中央的肯定。
在人事管理上，则建立了由甄拔、保障、考核、奖惩四环节构成的管理制度：甄拔，是按照《江西省县行政人员甄审规程》，从对现有干部的训练和向社会的招考中，甄别选录合格人才。保障，主要是对已任用人员实行相应权利、义务和工作条件的法令性规定，如明确管理权限，要求就任职务与所学（训）科目相符、保持职务的稳定性等。考核分年度与平时两种，年度考核，县长按中央制定的工作成绩百分比率标准，经省府并送内政部办理，县行政人员与全省公务员由赣浙闽铨叙处办理；平时考核，依据县政人员考核表（分学识、操行、工作三项打分，并列考语），由专署专员每半年对辖县县长及县佐治人员考核一次，县长每半年对县佐治人员及区乡镇人员考核一次，均列表送省府备案。奖惩，即依据考核情况，分别对有关人员实行相应的奖励和惩处。1943年，还专门成立了由省主席兼任主委的江西省设计考核委员会，办理行政设计、工作考核及工作竞赛等事项。这个委员会，一直存在到1948年。此外，尚有各主管机关主管长官及视察员的随时巡视考察，视察结果，也是实行奖惩的重要依据。当然，制度与实际并不总是一致的。事实上，吏治腐败也是抗战特别是抗战后期的突出问题。例如于都，“就充满着贪污的气氛……土豪劣绅与地方官勾结，对一切事务均公开贪污，没有谁敢向省府或专署告发……地方上所谓‘绅士’，实是一种间接参政的官吏”。这种情况，自然不仅于都一地才有。
江西抗战前期4年多的施政，系由省政府主席熊式辉主持进行。1942年2月24日，行政院第552次会议决定，熊式辉免职另用，由军政部政务次长曹浩森接任江西省政府主席（兼省保安司令）。国民党中央党部亦免去熊式辉的江西省执行委员会主任委员职务，任命梁栋接任。至此，由熊式辉一身兼任党政两职的格局，改为党政分任。
熊式辉从1931年底出任江西省主席，后又兼任省保安司令、省党部主任委员，到1942年初离职，是民国时期主持江西省政时间最长的人。在其10年任期中，他既曾动员全省力量投入反共“围剿”战争，推行“三保”政策困扼革命根据地，极力阻止革命力量在江西的发展和存在；也曾积极地想办法、下力气致力于江西的政治、经济和文化教育建设和民族抗战事业，在民国社会大转型的背景下，推动江西建立起现代政治、现代社会的初步框架，不少行政措置走在全国的前列，取得不俗的成绩。在他离任时，江西省政府专门编著了一本数十万言的《赣政十年》，分43个专题记述十年间江西的政事，歌颂他的政绩。熊式辉是一个在江西民国史上建树较大而留有深刻影响的人物。
继任者曹浩森（1884-1952年），字明巍，号浩笙。江西都昌人。1911年毕业于日本振武学校，返江西后在李烈钧都督府任职，参加“二次革命”。革命失败后流亡日本、南洋。后到云南、广东参加护国战争、护法战争。复留学日本陆军大学。回国后入冯玉祥部，任国民军联军副总参谋长、第二集团军总参谋长。后脱离冯玉祥投向蒋介石，历任军政部次长兼陆军署署长、南昌行营党政委员兼政务设计委员会主任等，参与组织对江西、湖北红军的“围剿”军事。返赣担任省主席时，他对治理赣政显然思想准备不足，面对的前任又是一个在赣经营10年、已在各方面建立强大影响且政绩确实突出的强人，因此他对熊式辉的治政极为赞扬，认为“赣省在熊主席主持之下已达十年，政绩斐然，为各省之冠”，熊式辉“具卓越之政治天才及伟大之创造精神”，他接替其任，殊感能薄。在上任之初回答记者关于其治赣方针及观感时，他未能提出自己的一套独立政见和打算，而是表示：“今后一切当本既定方针，继续努力，无论制度、人事，当一仍旧贯。”同时，他也希望各方多予指导，以收集思广益之效。唯一反映他自己的见解的，只是认为“赣省社会风气，稍嫌奢侈，较之陪都俭朴气象，殊有逊色。此种缺点，有纠正之必要”。在其后几年的施政中，他确实是“萧规曹随”，对熊式辉时代的制度和人事，基本上是“一仍旧贯”。个人生活亦极简朴，抗战胜利时设宴与省府幕僚同欢，被称为“曹主席破例吃喝第一局”。
2？郾三种行政区域的划分
因为日军的进占和进扰，全省行政区域被不同程度地分割，这给省政府的施政带来了相当大的困难。为适应这种状况，省政府遂将全省划分为游击区、邻战区和安全区三类区域，依据各类区域的不同情况，实行重点不同的施政。
游击区：游击区实际上就是敌占区、沦陷区。赣北沦陷后，南昌、九江、湖口、彭泽、星子、瑞昌、德安、永修、新建、安义、奉新、高安、靖安、武宁等14县市被日军占领或驻扰，国民政府的市县政权均遭破坏，转移到山区农村。省政府将这些地区划定为游击区，确定其施政方针为：“注重破坏，以破坏敌伪各种设施，打击敌人，使其加速崩溃。”为便利加强对日伪的斗争，省政府在该地区增设行政区的机构：增设第九行政区，辖九江、星子、德安、瑞昌、永修5县；第十行政区，辖新建、奉新、靖安、安义4县；第十一行政区，辖南昌、进贤、丰城3县。这3个区专员公署均与区保安司令部合并编制，各区下属县区乡的政权组织，按照1939年11月订颁的《江西省游击战区县份行政调整办法》、《江西省游击战区县份区乡镇调整办法》，仍分级设置县政府、区署、乡镇公所、保办公处。各县政府，依照其“行使职权范围大小”，分甲、乙、丙三种组织，甲种为新建、高安、武宁、奉新、靖安、南昌6县；乙种为永修、彭泽、瑞昌、湖口4县；丙种为九江、德安、安义、星子4县。如果全保均为敌占据，则按照《江西省游击战区各县民众组训办法》，以核心组织或外围组织作为替代。同时，省政府还派遣保安团队建立游击根据地，并配合活动于湘鄂赣边境的正规游击部队，坚持游击战争，骚扰和打击敌伪的统治。
邻战区：邻战区即毗邻敌占区的赣东、赣东南、赣西北的部分县区，约20多个县。这些地区也就是江西抗日的前线，在江西境内与日军对峙的中国军队，主要驻守在这些地区：赣东上饶地区，驻有第三战区司令长官部及所辖部分部队；南昌东南地区，驻有第三战区的第三十二集团军上官云相部；高安以西地区，驻有第九战区主力部队之一的第十九集团军罗卓英部；赣西北武宁地区，驻有第九战区的第一集团军商震部、第三十集团军王陵基部等。因此，省政府规定邻战区的施政方针，就是“注重协助，以服行战时各种任务，协助军事”，支援部队的对日作战。此外，由于邻战区地域、政权均在国民党掌握中，所以其施政方式及事务，与安全区并无多大区别。
安全区：安全区又称为后方，是离敌占区较远、由国民政府比较稳定控制的地区，这就是以泰和为中心的赣西南、赣南地区。省政府规定，安全区的施政方针为“注重建设，积极推进政治、经济、文化、军事各种建设，以适应抗战需要”。因此，江西的战时政治、经济和文化活动，主要是在安全区和邻战区进行。
3？郾新县制的推行与基层政权
战时行政制度的另一重大变化，是实行新县制。
新县制是抗战时期国民党在总结前十年经验的基础上而采行的一项重要行政制度，其基本内容是重新推行地方自治运动，增设县行政机构和人员，调整区乡镇保各级基层组织，以加强县级行政管理，提高由县到乡村的行政统制效能。1939年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》，正式实行并要求各地在3年内完成新县制。江西在“纲要”未颁布前，即依照获悉的草案，于1939年7月，选择赣县等南部10县首先推行（此前试行改善区乡镇组织方案的丰城等9县也一并实施）。10月《纲要》到省后，省政府制定实施计划，1940年初，扩大到安远、上犹、南丰等9县改行新制。到1941年6月，江西除游击区14县以外的69县，均按照《江西县政府组织规程及编制预算》改组完毕，实行新县制。
新县制的主要变化，一是对县政府性质、事务和编制的重新明确。按照《县各级组织纲要》的规定，“县为自治单位”，“县为法人”，是地方自治的最高执行机关，其事务主要是办理14项地方自治工作：编查户口；规定地价；开垦荒地；实行地方造产；整理财政；健全各级行政及自治机构；训练民众；开辟省县乡交通及电话网；设立学校；推行合作；办理警卫；推进卫生；实行救恤；厉行新生活，禁绝烟赌，改良风俗，养成良好习惯。为此，县政府得到较大的扩充，由原南昌行营“裁局改科”后设置的5科一股，增加为民政、教育、建设、军事、地政、社会等7科3室。此外，还设立作为合议制的县政会议，作为“全县人民代表机关”的县参议会（江西各县到1944年陆续设立县参议会），以防止县长专行独断和监督县政施行、反映民意。一等县县政人员由31人增至77人，二等县由27人增至64人，三等县由26人增至55人，均增加一倍以上，总计全省已行新县制的69县，县政人员增至4000人，经费增至350万元。由此，全省编制内的行政人员有一个很大的增长，到1944年，行政院确定的江西省编制人员为6500人，而江西实际在编人员已达8433人，超过将近30%，当年底江西遂有裁员18%之举。
基层行政组织的调整是实行新县制的另一主要变化。抗战爆发后，省政府感觉过去废除乡镇的做法，不利于战时动员，遂于1938年2月制定《江西省改善区乡镇组织方案》，对基层组织作出两项变动：一是重新划分乡镇，废除保联办公处，设立乡（镇）公所（由原保联办公处改组），在乡镇内重编保甲；二是将区署改为督导机关（当时先在丰城等9县实行），充实乡镇公所。全省实行新县制后，安全区和邻战区的基层组织，一律先后改行新制。新制规定，区为县府之辅助机关，只负督导各乡镇办理行政及自治事务的责任；乡镇公所为县以下的自治单位，“乡为法人”，办理本乡镇自治事项及执行县政府委办事项，内设民政、经济、文化、警卫4股，并组成乡（镇）务会议。因此，这次变动最大的特点，是加强了乡镇一级政权组织的建置与权力，建立起了较之以往更为严密与健全的基层行政机构。到1941年，全省安全区及邻战区69县共设置区署265个（每区设区长1人，民教、财建、军事指导员各1人，书记1人，区丁5人，共10人），游击区14县设置区署55个（每区设区长1人，指导员2人，书记1人，区丁5人，共9人）；乡镇（1940年底）安全区等69县为1984个，游击区14县为361个，每一乡镇公所设正副乡镇长各1人，民政（兼户籍员）、文化、经济、警卫干事各1人，书记1人，所丁4人，共11人，月支经费200元。游击区的乡镇，则仅设乡镇长1人，干事1人，所丁4人，共6人，月支经费90元。
新县制“纳保甲于自治之中”，作为乡镇基层组织细胞的保甲，其地位和职能进一步得到强化。此前，江西每保仅设保长1人、书记1人（保学校长或教师兼），均无薪酬，每月由县政府发给办公费1元。省政府认为，这种情况与“管教养卫种种工作，以及各级政府一切法令之推行，均集中于保”的现实，形成头重脚轻的矛盾，迫切需要充实保甲的组织。因此，在实行新县制时，省政府重新制定了《江西省保办公处组织规程》，对保甲制度进行调整。主要内容，一是规定保甲长应选择国民党员或“思想纯正之青年”担任，“使每一保甲长均能兼尽政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党之活动”，实行保甲制度的“党化”和“警察化”。二是扩大保办公处组织，增设副保长1人，无给职干事4人，月支经费增为7元，将保办公处确立为一级行政机构。江西在1939年底，还明确了乡镇保甲长为公务员（但乡镇长须为政府任命者而非完全民选者）。这使得当时69县的19465个保办公处，在职能和机构上，都得到了加强。三是设立保民大会和甲民大会。据内政部派员考察，江西各县之保民大会，在1942年度即已达到普遍成立之标准，除九江等3县因战区情形特殊进行极感困难外，各保开会6次以上者已达80县。保民大会的设立，使民国保甲制度与古代有了重要的区别。全省实行保民大会制度最好的地方是赣县，赣县在蒋经国督导下，保民大会成为经常性的制度，民国时期编纂的县志记载说：
实施保民大会为训练民众运用四权之基本方式。本县爰遵照省府暨专署颁发保民大会组织规程及办法细则，并按照实际情形，于民国三十年七月先后普遍举行。除城东、城南、城西、城北四镇（即今赣州镇之一部）由县府指派科员以上人员分别担任保指导员，按期出席，其余各乡镇保民大会每届举行时，则由各该乡镇直接派员督导。兹将办理情形统计如次：
江西迅速完成新县制的推行，较快地建立起了战时基层行政体制，有推进适应抗战需要的地方工作的积极作用。同时，由于新县制的建立，也使国民党的统治，比较切实地从上层深入到了农村和农民当中，对于强化其对人民和农村社会的控制，起到了此前不可比拟的作用。因此，一直到1949年国民党统治结束，新县制成为国民政府的基本的行政制度，未再改变。
三、国民党江西组织的改制及党务活动
1938年3月，国民党临时全国代表大会在武汉召开，会议推举蒋介石为中国国民党总裁，实行全党领袖制。7月，省党部按照改进党务的中央指令，实行改组改制。这次改组改制的中心，是“建立各级的全党领袖制”。主要内容有：
一是改变委员制的制度，在设置执行委员会的基础上，省党部实行主任委员制，县党部实行书记长制，区党部、区分部实行书记制。
二是改组省党部，中央委员、省政府主席熊式辉被中央党部任命兼任江西省执行委员会主任委员，主任委员主持全省党务，对外代表省执行委员会；范争波、刘家树等11人为执行委员，范争波兼任书记长，执行委员分区督导全省党务，书记长协助主任委员处理省党部日常事务。新任省党部主委、委员和书记长，于8月8日正式开始工作，17日补办宣誓就职仪式。
三是取消预备党员制，设立三民主义青年团。三民主义青年团江西支团部筹备处，1939年7月20在赣县西津路传习堂成立，三青团中央团部派委江西第四行政区专员蒋经国为主任。蒋经国在筹备工作时期，注重进行青年干部训练，1939年、1942年先后在赣州赤珠岭、黎芫背举办团务工作人员训练班两期，培训学员272人，派往各县组建团组织。1943年10月，召开三青团江西省第一次代表大会，正式成立江西支团部。支团部设在赣州，领导机构为监事会、监察会，蒋经国当选为监事会干事长，刘已达为监察会常务监察。1944年，支团部迁往泰和孔庙办公。在此期间，支团部在全省先后建立了25个分团，15个直属区队，到1945年7月，全省有三青团员47343名。
四是按照临全会通过的中央“以党统政”、省一级“党政联系”、县一级“党政融化”的调整党政关系原则，以及1939年1月五届五中全会调整党政关系的指示，调整和确立江西全省的党政关系。其办法为省级成立省党政联席会议，特别小组会议，县级成立特别小组会议。即省党部委员与省政府委员，按党团办法合编为一个特别小组，直隶省党部，定期举行省特别小组会议，省党部与省政府定期举行党政联席会议。县党部与县政府照样办理，成立并定期举行县特别小组会议。据省党部的报告，到1945年5月，“省特别小组会议，迄今已举行十三次，举凡党政工作之配合，县党部经济基础之建立以及各项有关实际问题，莫不详加商讨，互换意见，决定后即由出席人员分别就其权责范围，协同一致，竭力推进。县级小组会议，自卅年奉令办理以来，各县业经成立，多能按期召开。其吸收政府人员参加会议，策动优秀党员参加公职候选，以利达成融党于政之目的，各项工作，均能切实奉行。其中偶有人事方面，不能协调者，则由省级党政双方设法纠正”。但实际上，党政之间尤其是县一级，不少地方矛盾相当尖锐，党政融合的形态并未真正形成。
经过这次改制，省党部的组织体制和工作制度，比较稳定地确定下来。省县党部权力，分别向主任委员和书记长集中，国民党组织控制力，较之以往有很大的强化。
抗战期间的党务活动，在组织训练方面，侧重于建立健全党的横向组织与纵向系统，“发挥以党透政、以党透民之精神”，增进党政联系，通过加强组织和活动来掌握民众团体，特别强调在农民、妇女和技术人员中发展党员。在宣传方面，以“发扬党义，改造社会风气，打击敌伪奸伪宣传，建立三民主义的思想体系”为重心，建立有抗敌宣传委员会和乡村抗敌宣传队；在1941年至1945年5月间，曾组织文化和艺术活动6000多次，审查、出版书刊27600多册，全省设有出版机构269个，新闻机构60个，省党部直辖通讯社、报社11个。在社会活动方面，普遍设立社会服务处，展开党员服务、国民精神动员、青年从军、献金献粮、慰劳伤兵等活动。在抗敌方面，有防谍锄伪、收集情报和建立内线等活动，抗战后期曾在伪江西省党部和政府内建立高级内线19人、低级内线21人，策动南昌等处小股伪军、伪警反正，在九江地区先后两次援救盟军美国飞行员脱险。在建立经济基础、“以党养党”方面，以劝募基金为主要形式，在各县建立了数量不等的党产，有现金、储券、田租、田产、地基、山地、林场、鱼池、房屋等。在指导和控制民众运动方面，继颁布《抗日救亡团体总登记办法》等条令规定，通过重新登记等办法，取缔所谓“无中心思想，不受党政当局指使者”，1940年重加整理，准许设立人民团体73个。1942年为加强民运，省、县均分设省民众运动委员会，形成党部直接领导民运的体制，完全将救亡团体和民众运动纳入国民党的轨道。此外，防制和反对共产党活动甚力。
在与上届省代会相隔11年后，1944年5月23日至30日，国民党江西省第六次代表大会在瑞金召开。出席大会代表154人，代表全省约11万名党员。国民党中央党部派中央委员方觉慧为监选员出席会议。会议总结了“五大”以来11年的全省党务工作，认为“历年来特别重要或为其他各省向未举办的事项”，主要有8项：增加党员人数，健全基层组织与区乡镇自治机构的配合，建立党团及推行各项捐献慰劳工作，建立各县党部经济基础，设置中山堂和民运机构，发展社会服务，恢复党的选举制度，改进省党部机关管理。会议以“唯一目的在求建设三民主义新中国”，促进地方建设为各级党部主要任务，审查讨论了167件提案，涉及党务、政治、军队、经济和教育各个方面。原主任委员梁栋自动退出新一届执委候选人，大会选举刘已达、周步光、冯琦、曹浩森、胡运鸿、陈协中、王次甫、陈际唐、苏村圃、熊在渭、幸华铁等11人为执行委员，王枕心等5人为候补执行委员，匡正宇、文群、柳藩国，胡德馨、丁砥南等5人为监察委员，庄祖方等3人为候补监察委员。同年8月，国民党中央派陈肇英为江西省执行委员会主任委员，胡利峰为书记长，监察委员互推匡正宇为常务监察委员，这一届执监委员会于9月宣誓就职。
四、保安团的扩大与役政管理
1？郾保安团的扩大
扩大保安团是战时江西地方军事建设的基本内容。
战前，江西曾经建立有庞大的保安团组织。1937年6月，根据行政院关于团队分期改警的训令，江西将12个保安团改为县保安警察总队后，省保安处辖下，仅余6个保安团。抗战爆发后，兵员需求急迫，军政部紧急发出“人民动员办法”，要求各地扩编保安团。江西立即采取多种办法扩编团队，将已改编为保安警察的队伍，复编成10个保安团；下令全省每保征集壮丁一人，编成4个保安团；又从各县壮丁常备大队抽调一部分壮丁，同时收编一部分志愿抗敌的民间武装，编成8个保安团。因此，到1938年上半年，全省已经拥有保安团28个团，及工兵大队、通讯大队、高射炮中队、特务中队、监护中队各一个，成为一支数量颇为可观的地方武装和后备兵役部队。
在1940年5月之前，江西保安部队主要承担补充正规军和支援正面战场作战两大任务。在补充正规军方面，从1937年八一三淞沪抗战开始，江西兵源不断调补到战场。到1938年6月，即划拨了8个保安团补充到正规部队。1939年1月，因国家需要兵员急迫，江西再调拨8个保安团，改编为陆军第五、第六预备师，由曾戛初、郭礼伯分任师长，编入第三战区作战部队（预五师随后在反击南昌的作战中表现英勇，也伤亡严重）。1940年5月，将保安第十二团拨归第二十三集团军改编。几年间，江西仅保安团即有17个团补充到正规军，进入抗日前线作战。到这时，连同1938年8月整编赣南民间武装成立的4个保安团，全省保安团尚有15个。在支援正面战场作战方面，如前所述，在赣北会战、南昌会战中，江西保安团均有英勇的、上乘的表现，留下了如庐山孤军长期抗战等可歌可泣的动人事迹。
由实行兵役制度解决兵员补充后到抗战胜利，江西保安团一直保持15个团的规模。其承担的任务，主要为支援正面战场作战、开展敌后游击战争和维持后方治安。在1941年3月开始的上高会战中，省政府按第九战区司令长官薛岳的要求，调集保安第一、三、七、九团组成江西保安纵队，开赴上高参加对日作战，弥补了主力部队防守兵力的不足。同年9月在阻击突进锦河日军的作战中，该保安纵队英勇防堵，表现突出。为配合长沙作战，保安第六团在奉新、靖安间阻击日军西进，英勇顽强，因伤亡惨重而被调到宜丰进行休整补充，其游击任务由第四团接替。在1942年的浙赣战役中，驻守赣东南的江西保安团被扩编为预备第九师，也以作战英勇、首挫敌锋，受到第三战区司令长官部的嘉奖。1945年上半年保安团在赣西、赣北对日伪的游击作战中，“获有战果”，曾毙伤日伪军500余名。但抗战后期，保安团的职责主要转向地方治安。在1942年全省行政会议上，省保安处处长廖士翘提议“责成各区保安司令，严督所属各保安团长及各县县长，遵照颁发各县剿匪计划”，把保安团的任务转为维持地方治安。次年1月，即明确了“保安团工作今后在维持地方治安”。
2？郾战时兵役制度的建立与实施
江西实行兵役制度始于1936年。按照国民政府1936年3月1日施行《兵役法》的规定，江西首先成立了浔饶师管区（下辖九江、武宁、上饶、浮梁4个团管区），依照《兵役法》和《兵役法施行暂行条例》，办理兵役事务。次年（1937年），续增赣南师管区（辖吉安、赣县、万安、宁都4个团管区）和南抚师管区（辖南昌、清江、萍乡、南城4个团管区），同时在各县市政府内设立兵役股，在全省普遍实施兵役制度。当时规定，凡20-25岁的男子，均属常备兵现役适龄，应征集入营服现役，服役3年期满后退伍。
抗日战争爆发，兵员需求急增，全省立即转入战时兵役体制。为保证及时征补兵员，按照国民政府关于各省统一设置兵役机构令，1937年9月，在南昌成立“江西省兵役管区司令部”，由省政府保安处长廖士翘兼任司令。次年2月，将该机构进一步改组为“江西省军管区司令部”，由省政府主席熊式辉兼任司令，统一指挥各师、团管区和各县市政府（县市主管机构由兵役股升为兵役科，复改称军事科），紧急办理战时征补兵员事务。这时，根据中央和省政府的战时征兵规定和办法，凡18-35岁的男子，经身家调查、体格检查、抽签后，无免、缓、禁役原因者，均须应征服现役；36-45岁男子，也须参加调检、抽签，其无免、缓、禁役原因者，得征集服运输兵役；退伍归休一律停办。同时，在全省进行国民兵组织、训练，以求增进国民军事知识、技能及其生活习惯，保证充裕的兵役来源。
1941年9月，江西实施中央推行的征、补、训区制度，裁撤团管区，将原有3个师管区、12个团管区，合并为南浔、饶梁、南抚、清萍、吉泰、赣南等6个师管区，每一个师管区配属给一个军，由配属军负责协助该区的兵员征集、补充和训练。各师管区司令，则多由配属军的副军长或师长兼任。兵员征补制度，由是更趋严密。这一制度的实施，基本适应了战时前方军队大量征补兵员的需要。
为了保证战时兵役制度的施行，江西省先后采取多种办法，集合和训练壮丁，按照军政部指令，随时补充部队。1937年10月，在各县市成立义勇壮丁队222个，每队收训队丁150人，连同9个保安团，作随时拨补军队之用。当时因准备较好，“故国军缺额，指定由本省补充者，或由保安团送至其驻地拨交，或由部队派员至保安团驻地整批接收，素质数量均称满意”。次年6月，省政府为改进壮丁队教育及减缩经费，将各县壮丁队与9个保安团混编为18个壮丁常备队训练团（年底裁减为9个）。1939年2月，又在全省另行组建了28个战区壮丁大队（6月复将其与9个壮丁常训团合编为12个壮丁常备大队）。1940年1月，裁撤常备大队，将各县原设主管壮丁队的“战时民众组训总队部”，改组为各县国民兵团部，乡镇保相应组织国民兵队，全面推行国民兵征兵制度。国民兵团常年向各师管区拨交壮丁，输送部队。至抗战胜利，各县国民兵团方告裁撤，并入县政府军事科。
整个抗战期间，江西为国家输送了1037880名兵员。各年情况为：
1937年：43742名；1938年：237404名；1939年：167338名；1940年：133535名；1941年：105839名；1942年：105159名；1943年：88583名；1944年：98085名；1945年：58185名。
据统计，全国在抗战期间的征兵总数，为14050521人。江西实际征交的兵员，约占这一总数的7.4%。如以1935年全省人口总数计，约占6.4%；以1945年人口计，则占9.3%。恩格斯认为，按照近代各国国民经济和人力情况估算，一国投入战争的兵力，一般可以达到人口总数的5%，甚至7%，达到7%，便到了极限。由此可见，在全国抗战中，江西在兵役动员上，大多数年份达到乃至超过了人口承受的极限，江西壮丁源源不断地补充前方部队，为民族抗战作出了巨大的贡献。
五、上饶、马家洲反共集中营的设立
抗战初中期，江西国民党当局与中共的关系，经历了由表面融洽到破坏剿灭的过程。
抗日民族统一战线建立后，在江西的中共组织与人员纷纷下山，江西国民党当局对此非常欢迎，帮助解决给养，在态度上“很客气”。因此，各地区中共组织由山内转向山外，在中共东南分局和新四军驻赣机构建立后，找上门来的人很多，中共组织有一个大的发展，编入新四军的部队也有相当的扩大。新四军军部开赴前线后，中共东南分局和新成立的江西省委为维护统一战线和支援前线抗日作战，做了大量工作。特别是日军发动赣北进攻后，1938年7月下旬，东南分局在南昌洪都招待所邀请江西党政军要人40多人座谈，会上散发了由曾山、黄道、涂振农署名的《我们对于保卫江西的意见》。“意见”分析了日军发动进攻后的形势和江西的战略地位，从军事、政治、经济和社会、人才等方面，提出了许多适应抗战需要的正确建议，“当时影响很大”，在社会上，引导形成了一个“保卫大江西”的热潮。
江西国民党当局对中共的活动，很快产生戒备和恐惧心理，“熊式辉及其所属，遂集中视线到我们方面”，不但布置特务侦察中共组织和活动，严密注意项英、黄道等领导人，而且在红军游击队集结地周围部署保安团进行威胁和监视，胁迫新四军部队尽速离开江西开赴前方。同时，先后制造了“瑞金事件”等多起逮捕和杀害中共、新四军人员的事件，并在全省各地扩大进行“‘只有一个信仰和主义，只有一个党和政府，只有一个领袖’等宣传……木牌标语到处树立”，防共气氛日益浓烈。
1939年1月国民党五届五中全会制定限共、防共、反共、溶共方针后，江西当局对中共的态度进一步发生根本性的变化。1940年1月，熊式辉组织成立“江西省特种工作委员会”，亲自兼任特委会主任，成员包括党政军主要负责人，全面负责指导全省应对中共的工作。在特委会下，由江西三方特务组织，即调查统计室（中统设在省党部的特务组织）、保四科（军统设在江西保安处的特务组织--第四科）和情报总站（原江西省特务处，设在省会警察局的特务组织），合组“江西省特种工作办事处”，由中统特务、省党部执行委员、中共叛徒冯琦主持，“专负防制共党的设计、指导和统一秘密行动指挥之责”。特办处复在各行政区设立“特种督导员”，在各县设立“特种秘书”或“特种科员”，形成上下纵横的庞大特务系统。同年，熊式辉按照国民党中央关于“地方党政军每月或一旬开联席会议一次”，“研讨对共党问题之处置”的密令，设立“江西省党政军联席会报”制度，讨论对付江西境内的中共组织及其活动，并将该制度推行到各县。
继1939年接连制造摧毁共产党人领导的赣北抗日游击队（岷山惨案），和收买医生毒死新四军驻赣办事处主任、中共江西省委书记黄道之后，1940年5月，由国民党特务陈宗莹主持，在赣州一夜间秘密逮捕中共党员和进步人士40多人，冯琦指挥特办处在吉安、泰和、赣州制造“吉泰赣惨案”，捕杀中共党员和进步人士30多人。6月，在泰和马家洲松山村设立秘密监狱“马家洲集中营”。该营对外名称为“江西省青年留训所”，由省党部调查统计室代主任施锦任所长。先后关押被捕的中共干部、党员和进步人士近500人，其中包括中共南方工委领导人廖承志、张文彬，中共江西省委书记谢育才等重要干部和漆裕元等进步知识分子。他们在狱中坚贞不屈，受到残酷的折磨，不少人惨遭杀害。该集中营1944年底因日军进攻移到吉安富田，次年6月迁永丰潭头，1946年迁南昌潮王洲，直至国民党统治垮台。
与马家洲集中营同为江西境内著名的反共监狱的是上饶集中营。“上饶集中营为华中最大集中营”。它是第三战区为关押在皖南事变中被捕的部分新四军将士，于1941年3月设立的战时监狱，对外称“第三战区长官司令部训练总队”。负责人为第三战区政治部少将张超。总队最初内设2个大队、1个军官队、1个军士队，关押新四军干部战士4276名。数月间病死和逃走800余名、经“训练”后编补到其他部队2400多名。其后，将军官大队657名新四军干部长期关押；同时成立“第三战区长官司令部特别训练班”，关押80多名东南各省的中共党员和爱国人士，及30多名新四军干部。1942年4月，将军官大队和特训班合并，改称“战时青年训导团东南分团”。集中营以周田为中心，包括李村、七峰岩、茅家岭、石底等处的监所所组成。据亲历者记载：“七峰岩可以说是政治软化所，周田村是苦工营，茅家岭是活地狱，李村是高等软化所。被捕入集中营的大致先经过七峰岩，然后周田村，最后便是茅家岭；上了茅家岭，纵算不死也弄得你酷刑余生，奄奄一息了。”被关押者，包括叶挺、林植夫、黄诚、李子芳、张正坤等高级将领和冯雪峰等著名人士、著名记者。他们坚贞不屈，与国民党当局进行了不屈不挠的斗争，有近200人先后被酷刑杀害和秘密枪决。1942年6月，集中营为避日军进攻，转到福建。
由于国民党江西当局的大肆镇压，江西中共组织遭到毁灭性的破坏。1941年7月，中共江西省委书记谢育才被捕，至年底，中共江西省委工作人员全部被捕，省委组织被彻底破坏，江西境内由此到1949年5月没有中共省级组织。1942年，江西的国民党特务机构利用缴获的电台，完全破坏中共南方工作委员会。中共江西省委所属的4个特委、44个县委、200多个区委和绝大多数支部，均遭破坏，2000多名中共党员被捕。剩余党员以各种方式隐蔽下来，坚持斗争。
江西国共关系尖锐对立以至中共组织被当局彻底破坏，具有深刻的原因：一是地方当局执行国民党中央的防共反共政策极为坚决，省主席熊式辉甚至在公开演说中，也毫不隐讳地表示“我们在江西一天，即一天不容许共产党存在”，省党部书记长范争波如项英所说也“是极端的反共分子”；二是江西原为十年内战的主要战场，阶级矛盾特别尖锐，成见与仇恨没有因为抗战而完全化解，而是“存在于我们的同志[和]过去革命根据地的群众、地主、绅士及许多上层分子中”，特别是过去受到中共“打击的人们，旧的仇恨仍深刻在心上”；三是主持特务和反共工作的主要是中共的叛徒分子，他们熟悉中共的工作方法，具有很大的破坏力。当时还有个说法：“因历史关系，江西的叛徒特别多”，几乎在省县各机关和地方武装中都有分布 ，抗战初期不少人曾找到中共组织表示“悔过”，但都遭到严厉斥责，因而“拼命反共”；四是也有中共地方组织自身转变未能跟上形势变化的问题，如杨尚奎所说：“赣南两年来的工作，存在着最严重的缺点，旧有的工作方式转变和进步十分迟缓，直到今天还残留着”，故而“对地方工作特别上层统战工作失了不少良好的机会”。
1？郾南昌会战
南昌是江西省的省会和中国东南地区的战略重地。沪宁杭失陷后，南昌成为东南地区对日军作战的前沿城市，被人们视为“支撑江南抗战的堡垒”，“脱卸了繁荣的外衣，而披上了战时的戎装”。抗战前夕，沟通东南的大动脉--浙赣铁路已经建成通车，连接南昌与赣北的赣江公路大桥“中正桥”也告建成，南昌市人口增加到30万人，1932年因“经费支绌”而裁撤的南昌市政府已恢复成立，城防工事经过加紧修筑已经完成。这些，既使南昌在抗战中的国防地位更加凸显，也为南昌的抗战作了前期的准备。
早在武汉会战时，日军即曾企图进占南昌，终因其主力第一〇六师团在赣北万家岭受到毁灭性打击而作罢。1939年2月6日，日军华中派遣军重新部署，下达《对南昌的作战要领》。日军攻占南昌的目的，在于割断我方的浙赣铁路和安徽浙江方面的主要联络线，掩护其长江中下游交通，巩固对武汉地区的占领。其后，日军第十一军在司令官冈村宁次指挥下，按照“从现在的对峙状态下，以急袭突破敌阵地，一举沿南浔一线地区攻占南昌，分割和粉碎浙赣线沿线之敌”的计划，以两个师团牵制鄂南、湘北的中国军队，集结第一〇一师团和得到补充重新组建的一〇六师团，及第十一军直辖炮兵、坦克部队于德安以南地区，作为沿南浔线进攻南昌的主力；以第六师团从修水两岸向武宁攻击，阻止中国军队增援南昌；第一〇一师团的村井支队从星子经鄱阳湖南下，进攻吴城，打通赣江修水水道，并切断浙赣铁路。华中派遣军同时派出航空兵主力和海军舰艇，配合作战。冈村以赣北作战中的败军第一〇一师团及第一〇六师团为主攻部队，曾在日军中引起轩然大波。第一〇六师团刚刚在万家岭遭到冈村所说的“全军覆灭的严重打击”，是全日军中最弱的一个师团；而第一〇一师团从淞沪打到赣北，折耗甚惨，在万家岭也丢了两个联队。这两个师团因万家岭战败而成为日军中公认的最差的部队。因此，冈村的用兵，连东京大本营都表示强烈反对，但冈村坚持不变，后来据其在回忆录中所说，他的意图是要让这两个师团在南昌作战中“挽回名誉”，他同时“命令全军应采取-切手段予以协助，务必使其成功”。
2月下旬，中国统帅部已判明日军有攻占南昌的企图。为此，蒋介石曾电令第九战区代司令长官薛岳，要求九战区为确保南昌及其后方联络线，先发制敌，转取攻势，以摧破敌之企图。但这一意图因部队准备不及，未能实现。当时，参加南昌会战的第九战区部队，有10个军33个师共20万人，其部署为：第十九集团军罗卓英部防守南昌地区，该集团军以第七十、四十九、七十九、三十二军及第二十九军预备第五师，在箬溪以东修水南岸到鄱阳湖西岸，正面并列防御；第三十集团军王陵基部第七十二、七十三、七十八军防守武宁地区，牵制正面日军南渡修水河；湘鄂赣边区挺进军樊崧甫部第八军在武宁以北横路附近防守。此外，九战区令第三十一集团军汤恩伯部守备鄂南、湘北，第一集团军卢汉部及第七十四军控制于长沙、浏阳、醴陵地区，作为机动部队。
3月17日，日军发起前期作战。20日下午4时30分，实施全线总攻。敌一〇一、一〇六师团在200余门重炮、3个战车队、4个飞行战队狂轰滥炸配合下，强渡修水河，遭到中国守军第四十九、七十九军的猛烈抗击，日军“在19时20-30分的10分钟里，以全部炮兵进行化学急袭，共发射毒剂炮弹3000余发。随后，由野战瓦斯队在12公里的进攻正面同时施放中型毒剂筒15000个，毒烟越过约300米宽的修水河，将对岸国民党军队第一线阵地2公里的纵深完全覆盖了”。中国守军伤亡惨重。22日，日军戴着防毒面具，从虬津方面渡过修水河，在坦克掩护下，第一〇六师团向安义方向攻击，占领安义，次日占领奉新、高安，并由奉新、高安逼进南昌；一〇一师团一部沿南浔铁路西侧进攻南昌；一〇一师团与一〇六师团各一部于23日攻占吴城，随后进至南昌西南曾家、生米街地区，切断浙赣铁路。随后，各部日军对南昌实施猛攻，中国军队顽强抵抗，并将昌北通连南昌的赣江中正大桥炸毁，阻止敌军。27日，遭受严重伤亡的中国守军退向进贤，南昌被日军占领。配合南昌作战的日军第六师团，也在飞机、重炮和毒剂弹猛烈轰击下，向我第七十三、八军阵地猛攻，20日在箬溪以东渡过修河，向西突进，27日占领靖安，28日占领武宁。
南昌的迅速陷落使中国统帅部感到震惊。4月17日，蒋介石制定南昌失守后的攻略计划，令第九、第三战区协同，组织对占领南昌日军的反击战。21日，第三、第九两战区集中20个师在第十九集团军总司令罗卓英统一指挥下，分三路开始对南昌日军进行反击作战。第九战区第十九集团军由高安一线向南昌进攻，先后攻占高安、大城、生米街，进抵昌北牛行；第一集团军向奉新一线反攻；第三战区第三十二集团军由莲塘一线反击，迫近南昌城，“敌伤亡甚大，恐慌异常，殆有不保形势”。27日，日军出动大批飞机，向中国各反击部队大量施放毒气、投掷毒弹，并增调海军陆战队反攻，中国军队伤亡严重，反击作战受到抑制。5月1日，蒋介石向参战部队长官下达死命令：“限微日（即5日--作者注）以前攻克南昌，如不能达到任务，旅长以上连带负责。”同时，下令将“决心不坚，畏缩不前，坐失战机”的第七十九师师长段朗如“军前正法，以昭炯戒”。2日，各部遵令向南昌发动猛攻，在城东南、南郊和城北牛行与敌激烈冲杀，中国空军也投入了作战，5日，攻克南昌东侧的飞机场（今江西师范大学青山湖校区内）及南昌火车站。南昌地区的日军第一〇一、一〇六师团与增援的第一一六师团，在空军轰炸和狂施毒剂的配合下，也不断反击。6日，第三十二集团军第二十九军军长陈安宝亲上前线指挥作战，在莲塘中弹牺牲。中国军队在严重伤亡面前，攻势再次受挫。9日，蒋介石以南昌作战艰难，电令停止进攻。至此，南昌被日军完全占领。
中国军队的南昌会战，打得英勇顽强，可歌可泣。最终所以失败，既有后来总结时所指出的攻击部队缺乏一鼓作气之精神，南昌附近河流纵横的地形限制，以及“攻击部队多系前次南昌战役后尚未充分整补，战斗力尚未恢复”等原因，更是因为日军装备优良、调动灵活、炮火猛烈，特别是公然违反国际法连续地、大量地使用毒气武器。
南昌会战后，江西境内形成两个战区分驻南北作战的格局，即以抚河、鄱阳湖一线，作为第九战区与第三战区的分界线，赣北由第九战区驻防，赣东由第三战区驻防。
2.省会的迁移
鉴于日军攻占南昌的企图，在1938年7月赣北抗战之时，江西当局即已开始组织南昌的撤退。当时，战地记者在南昌所见，街上商店十之八九已关了门，许多房子的大门，被砖头砌得密不通风，差不多是“十室九封”。万家岭大捷后，阻止了日军对南昌的进攻，南昌形势有所稳定。
1939年初日军发动南昌作战后，省会的搬迁已势所难免。一方面，南昌是日军作战的重要目标，在日机的狂轰滥炸下，这时已是伤痕累累。据不完全统计，从1937年8月15日日机第一次空袭到南昌沦陷，日本侵略军对南昌进行的几十架机群的大轰炸即达49次，规模小一点的轰炸不计其数，先后炸死1200多人，炸毁房屋35000多栋。另一方面，由于执行坚壁清野政策，到战争开始时，南昌差不多已经成为一座空城。据记者1939年1月所见，南昌已披上战时戎装，“那巍峨的建筑物，犹如垒垒的碉堡，只有一些日用品商店和香烟零食担在照常营业。酒馆、戏院、妓寮也有多数关了门……三十万人口的大都市，现在已减少不到七万人口了，各机关团体也迁移了一部分到后方去办公，重要的物资运走了”。南昌与城外的水陆交通，也被完全截断。因此，熊式辉这时将南昌视为将是敌人手里的一个死城。3月24日晨，他在重庆呆了两个月后赶抵南昌后，即与罗卓英商定将留守的机构、人员撤至吉安。省会至此完成迁移。
南昌的失守，对全省人心多少有所影响。就在南昌失守几天后的4月5日，熊式辉发表告全省民众书，指出抗战的胜利不在于死守一城、硬争一地，南昌在我们手里是一个省会，在敌人手里则已变成一个空城、死城，失去了其政治地位；同时认为，“神圣伟大的战争，在江西战场上，更加白热化了”，要求全省每一个人，都以最英勇的姿态，出现于抗战行列中，“扫除逃避忍耐等卑怯的心理，迅速动员起来，现出铁骨鳞鳞的庐山真面目，积极奋勇，协力存[同]心，拼着我们的血肉与倭寇周旋，要协同军队，把进入江西的敌人，叫他活的进来，死的出去”。这篇告民众书，对于稳定南昌沦陷后的江西民心，有所作用。
撤出南昌后，省政府及大部分党政机关、民众团体、文化机构，迁到赣西重镇吉安，一部分机构和工商企业，搬至赣州。吉安人口，一下从原来的3千人增加到10万人，以致“一切公共的机关都住满了人，私人的房舍也没有办法再出租了”。特别是，闻名全国的“七君子”之一、江西安福人王造时，在吉安创办发行《前方日报》，宣传抗战和民主，影响极大。《江西民国日报》等众多报刊，也相继在吉安复刊。因此，吉安一时“形成为江西全省政治、经济、军事、文化的中心”，成为“江西的准省会”。
鉴于吉安也是日军的重要轰炸目标，省政府一开始确定的战时省会就是泰和。因此，在吉安停留几个月后，省党政机关即转到泰和。一直到1945年初再迁宁都，省政府在泰和驻留了4年多。泰和是抗日战争时期全省政治、经济和文化的中心，发挥了战时临时省会的作用。
二、战时行政制度的变化
赣北作战特别是南昌沦陷后，江西的政治格局和环境发生了重大的变化。在全国抗战进入战略相持阶段的大背景下，江西战时施政也进入一个比较困难的时期。江西省政府当时从四个方面对困难环境进行分析，指出：“军事上，破坏损害之程度愈大，而增设补充之需要愈迫。政治上，县城沦陷，而县府组织更应充实；地区缩小，而难民救济益形繁重。经济上，赋税收入锐减，而各项支出反增；交通建设频繁，而同时战区必须彻底破坏；运输阻滞，而农工产品亟待尽力推销。文化上，青年失学切盼救济，而学校迁移再四，难以维持；社会急需精神食粮，而书报流通，形成断绝。”为适应环境的变化和应对新出现的矛盾，江西战时行政从制度到运行，都有一个较大的改变。
1？郾战时施政纲要的颁布与临时参议会的成立
1938年3月，江西省政府为便于战时施政，设立江西省参议会。参议会以王平秋为议长，王又庸、罗隆基、王造时等为参议员，着手研究省政“革新”计划。10月，按照国民政府决定在全国各省统一设立临时参议会的决定和行政院颁发的省临时参议会组织条例，江西省遴选一批参议员候选人名单，呈报行政院选批。1939年4月5日，国民政府公布，选定江西省临时参议会，议长彭程万，副议长王有兰，参议员刘伯伦、王枕心、伍毓瑞、萧赣、辛安世、刘家树、欧阳武、王尹西、刘震宇、刘纪云、薛秋泉、吴益祥、李中安、吴继曾、许森、汪长桂、任寿祺、徐秉初、詹絜吾、傅庆炎、何人豪、杨庆珊、谢远涵、刘李柏、张明善、许调履、张申云、徐苏中、胡兰、王明选、刘耀翔、谭之澜、熊大蕙、贺治寰、戴源清、张裴然、熊在墀、余守真等38人，候补参议员段柏莪等20人。这些人，大体上包括了江西省各界有影响的一些人物。5月1日，临时参议会在吉安成立，6月5日召开第一届第一次常会，开始工作。此后终抗战时期，临参会的工作运转可称正常，在监督省政、提供建议和转达民情等方面，发挥了较积极的作用。
在江西省临时参议会第一届第一次常会上，最重要的议程是通过了《江西省战时施政纲要》。这个《纲要》，原是1938年3月省政府为“适应战时需要”而制订，它与同月在武汉国民党临时全国代表大会制定的《抗战建国纲领》，在精神和内容上是相一致的。因此，比较典型地反映了省主席熊式辉的政治敏感性及与中央的密切联系。《纲要》共82条（初订时为76条），涉及政治、军事、经济和文化各个方面，规定了全省抗战时期的施政方针和主要内容，其基本要求为：“在军事上务求增加抗战力量，巩固地方治安；在经济上力谋均平人民负担，改善人民生计；在文化方面，则普及大众教育，以提高民族的警觉性，并增进健康，以加强民族的活动力。为求上举各事项之实施，则革新地方行政与建立自治基础，又为最小限度的要求。”因此，该“纲要”内容也被归纳为八大纲领：加强抗战力量，维持地方治安，均平人民负担，改善人民生计，普及大众教育，增进人民健康，革新地方政治，建立自治基础。这个《纲要》的制定，客观上适应了战时环境的变化和抗战的要求。但也由于战时环境和施政重点的变化不定，因此它也仅是一个指导性的要求，省政府战时的具体行政，主要体现在各年度的施政方针和行政计划中。例如，根据形势的变化，省政府1943年即将铲除恶习以革新政治风气，稳定物价、掌握物资、取缔囤积以安定民生，扩充兵源、加强建军以策应军事反攻为“三大施政方针”。
为了顺利推行战时施政，“造就政治干部人才”，切实解决“县长及县行政人员人才均感缺乏”的问题，省政府致力于建立现代干部甄选和管理制度，在人才培养和人事管理上，都有新的措施。在人才培养上，当时最有影响也是最重要的措施，是在南昌梅岭开办“江西地方政治讲习院”。讲习院先是取名为江西地方政治学校，1938年3月改现名，5月1日正式举办第一期训练。1940年8月1日，为配合新县制的推行，改称“江西地方行政干部训练团”，由熊式辉兼任院长（团长），聘请专家担任教授。在1938至1941年间，该院（团）先后举行了16期训练，其中最多者为县政人员训练，内分18个业务组。另有区政人员训练班、乡政人员训练班及兵役人员、妇女干部、会计人员、国民教育人员、建设技术人员、卫生技术人员等训练班，共训练学员9152人。1941年后，各种训练继续进行，并曾增设党务训练班，将训练扩大到党务人员。花大力气进行从乡镇到县政干部人员的培训，有助于提高从政人员的现代政治知识和行政素养，解决知识分子纷纷流出乡村后县以下基层社会政治人力资源不足、土劣容易控制政权和民意机关等问题，是在当时条件下推进现代行政建设较为现实的好办法。江西的做法，当时得到了国民党中央的肯定。
在人事管理上，则建立了由甄拔、保障、考核、奖惩四环节构成的管理制度：甄拔，是按照《江西省县行政人员甄审规程》，从对现有干部的训练和向社会的招考中，甄别选录合格人才。保障，主要是对已任用人员实行相应权利、义务和工作条件的法令性规定，如明确管理权限，要求就任职务与所学（训）科目相符、保持职务的稳定性等。考核分年度与平时两种，年度考核，县长按中央制定的工作成绩百分比率标准，经省府并送内政部办理，县行政人员与全省公务员由赣浙闽铨叙处办理；平时考核，依据县政人员考核表（分学识、操行、工作三项打分，并列考语），由专署专员每半年对辖县县长及县佐治人员考核一次，县长每半年对县佐治人员及区乡镇人员考核一次，均列表送省府备案。奖惩，即依据考核情况，分别对有关人员实行相应的奖励和惩处。1943年，还专门成立了由省主席兼任主委的江西省设计考核委员会，办理行政设计、工作考核及工作竞赛等事项。这个委员会，一直存在到1948年。此外，尚有各主管机关主管长官及视察员的随时巡视考察，视察结果，也是实行奖惩的重要依据。当然，制度与实际并不总是一致的。事实上，吏治腐败也是抗战特别是抗战后期的突出问题。例如于都，“就充满着贪污的气氛……土豪劣绅与地方官勾结，对一切事务均公开贪污，没有谁敢向省府或专署告发……地方上所谓‘绅士’，实是一种间接参政的官吏”。这种情况，自然不仅于都一地才有。
江西抗战前期4年多的施政，系由省政府主席熊式辉主持进行。1942年2月24日，行政院第552次会议决定，熊式辉免职另用，由军政部政务次长曹浩森接任江西省政府主席（兼省保安司令）。国民党中央党部亦免去熊式辉的江西省执行委员会主任委员职务，任命梁栋接任。至此，由熊式辉一身兼任党政两职的格局，改为党政分任。
熊式辉从1931年底出任江西省主席，后又兼任省保安司令、省党部主任委员，到1942年初离职，是民国时期主持江西省政时间最长的人。在其10年任期中，他既曾动员全省力量投入反共“围剿”战争，推行“三保”政策困扼革命根据地，极力阻止革命力量在江西的发展和存在；也曾积极地想办法、下力气致力于江西的政治、经济和文化教育建设和民族抗战事业，在民国社会大转型的背景下，推动江西建立起现代政治、现代社会的初步框架，不少行政措置走在全国的前列，取得不俗的成绩。在他离任时，江西省政府专门编著了一本数十万言的《赣政十年》，分43个专题记述十年间江西的政事，歌颂他的政绩。熊式辉是一个在江西民国史上建树较大而留有深刻影响的人物。
继任者曹浩森（1884-1952年），字明巍，号浩笙。江西都昌人。1911年毕业于日本振武学校，返江西后在李烈钧都督府任职，参加“二次革命”。革命失败后流亡日本、南洋。后到云南、广东参加护国战争、护法战争。复留学日本陆军大学。回国后入冯玉祥部，任国民军联军副总参谋长、第二集团军总参谋长。后脱离冯玉祥投向蒋介石，历任军政部次长兼陆军署署长、南昌行营党政委员兼政务设计委员会主任等，参与组织对江西、湖北红军的“围剿”军事。返赣担任省主席时，他对治理赣政显然思想准备不足，面对的前任又是一个在赣经营10年、已在各方面建立强大影响且政绩确实突出的强人，因此他对熊式辉的治政极为赞扬，认为“赣省在熊主席主持之下已达十年，政绩斐然，为各省之冠”，熊式辉“具卓越之政治天才及伟大之创造精神”，他接替其任，殊感能薄。在上任之初回答记者关于其治赣方针及观感时，他未能提出自己的一套独立政见和打算，而是表示：“今后一切当本既定方针，继续努力，无论制度、人事，当一仍旧贯。”同时，他也希望各方多予指导，以收集思广益之效。唯一反映他自己的见解的，只是认为“赣省社会风气，稍嫌奢侈，较之陪都俭朴气象，殊有逊色。此种缺点，有纠正之必要”。在其后几年的施政中，他确实是“萧规曹随”，对熊式辉时代的制度和人事，基本上是“一仍旧贯”。个人生活亦极简朴，抗战胜利时设宴与省府幕僚同欢，被称为“曹主席破例吃喝第一局”。
2？郾三种行政区域的划分
因为日军的进占和进扰，全省行政区域被不同程度地分割，这给省政府的施政带来了相当大的困难。为适应这种状况，省政府遂将全省划分为游击区、邻战区和安全区三类区域，依据各类区域的不同情况，实行重点不同的施政。
游击区：游击区实际上就是敌占区、沦陷区。赣北沦陷后，南昌、九江、湖口、彭泽、星子、瑞昌、德安、永修、新建、安义、奉新、高安、靖安、武宁等14县市被日军占领或驻扰，国民政府的市县政权均遭破坏，转移到山区农村。省政府将这些地区划定为游击区，确定其施政方针为：“注重破坏，以破坏敌伪各种设施，打击敌人，使其加速崩溃。”为便利加强对日伪的斗争，省政府在该地区增设行政区的机构：增设第九行政区，辖九江、星子、德安、瑞昌、永修5县；第十行政区，辖新建、奉新、靖安、安义4县；第十一行政区，辖南昌、进贤、丰城3县。这3个区专员公署均与区保安司令部合并编制，各区下属县区乡的政权组织，按照1939年11月订颁的《江西省游击战区县份行政调整办法》、《江西省游击战区县份区乡镇调整办法》，仍分级设置县政府、区署、乡镇公所、保办公处。各县政府，依照其“行使职权范围大小”，分甲、乙、丙三种组织，甲种为新建、高安、武宁、奉新、靖安、南昌6县；乙种为永修、彭泽、瑞昌、湖口4县；丙种为九江、德安、安义、星子4县。如果全保均为敌占据，则按照《江西省游击战区各县民众组训办法》，以核心组织或外围组织作为替代。同时，省政府还派遣保安团队建立游击根据地，并配合活动于湘鄂赣边境的正规游击部队，坚持游击战争，骚扰和打击敌伪的统治。
邻战区：邻战区即毗邻敌占区的赣东、赣东南、赣西北的部分县区，约20多个县。这些地区也就是江西抗日的前线，在江西境内与日军对峙的中国军队，主要驻守在这些地区：赣东上饶地区，驻有第三战区司令长官部及所辖部分部队；南昌东南地区，驻有第三战区的第三十二集团军上官云相部；高安以西地区，驻有第九战区主力部队之一的第十九集团军罗卓英部；赣西北武宁地区，驻有第九战区的第一集团军商震部、第三十集团军王陵基部等。因此，省政府规定邻战区的施政方针，就是“注重协助，以服行战时各种任务，协助军事”，支援部队的对日作战。此外，由于邻战区地域、政权均在国民党掌握中，所以其施政方式及事务，与安全区并无多大区别。
安全区：安全区又称为后方，是离敌占区较远、由国民政府比较稳定控制的地区，这就是以泰和为中心的赣西南、赣南地区。省政府规定，安全区的施政方针为“注重建设，积极推进政治、经济、文化、军事各种建设，以适应抗战需要”。因此，江西的战时政治、经济和文化活动，主要是在安全区和邻战区进行。
3？郾新县制的推行与基层政权
战时行政制度的另一重大变化，是实行新县制。
新县制是抗战时期国民党在总结前十年经验的基础上而采行的一项重要行政制度，其基本内容是重新推行地方自治运动，增设县行政机构和人员，调整区乡镇保各级基层组织，以加强县级行政管理，提高由县到乡村的行政统制效能。1939年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》，正式实行并要求各地在3年内完成新县制。江西在“纲要”未颁布前，即依照获悉的草案，于1939年7月，选择赣县等南部10县首先推行（此前试行改善区乡镇组织方案的丰城等9县也一并实施）。10月《纲要》到省后，省政府制定实施计划，1940年初，扩大到安远、上犹、南丰等9县改行新制。到1941年6月，江西除游击区14县以外的69县，均按照《江西县政府组织规程及编制预算》改组完毕，实行新县制。
新县制的主要变化，一是对县政府性质、事务和编制的重新明确。按照《县各级组织纲要》的规定，“县为自治单位”，“县为法人”，是地方自治的最高执行机关，其事务主要是办理14项地方自治工作：编查户口；规定地价；开垦荒地；实行地方造产；整理财政；健全各级行政及自治机构；训练民众；开辟省县乡交通及电话网；设立学校；推行合作；办理警卫；推进卫生；实行救恤；厉行新生活，禁绝烟赌，改良风俗，养成良好习惯。为此，县政府得到较大的扩充，由原南昌行营“裁局改科”后设置的5科一股，增加为民政、教育、建设、军事、地政、社会等7科3室。此外，还设立作为合议制的县政会议，作为“全县人民代表机关”的县参议会（江西各县到1944年陆续设立县参议会），以防止县长专行独断和监督县政施行、反映民意。一等县县政人员由31人增至77人，二等县由27人增至64人，三等县由26人增至55人，均增加一倍以上，总计全省已行新县制的69县，县政人员增至4000人，经费增至350万元。由此，全省编制内的行政人员有一个很大的增长，到1944年，行政院确定的江西省编制人员为6500人，而江西实际在编人员已达8433人，超过将近30%，当年底江西遂有裁员18%之举。
基层行政组织的调整是实行新县制的另一主要变化。抗战爆发后，省政府感觉过去废除乡镇的做法，不利于战时动员，遂于1938年2月制定《江西省改善区乡镇组织方案》，对基层组织作出两项变动：一是重新划分乡镇，废除保联办公处，设立乡（镇）公所（由原保联办公处改组），在乡镇内重编保甲；二是将区署改为督导机关（当时先在丰城等9县实行），充实乡镇公所。全省实行新县制后，安全区和邻战区的基层组织，一律先后改行新制。新制规定，区为县府之辅助机关，只负督导各乡镇办理行政及自治事务的责任；乡镇公所为县以下的自治单位，“乡为法人”，办理本乡镇自治事项及执行县政府委办事项，内设民政、经济、文化、警卫4股，并组成乡（镇）务会议。因此，这次变动最大的特点，是加强了乡镇一级政权组织的建置与权力，建立起了较之以往更为严密与健全的基层行政机构。到1941年，全省安全区及邻战区69县共设置区署265个（每区设区长1人，民教、财建、军事指导员各1人，书记1人，区丁5人，共10人），游击区14县设置区署55个（每区设区长1人，指导员2人，书记1人，区丁5人，共9人）；乡镇（1940年底）安全区等69县为1984个，游击区14县为361个，每一乡镇公所设正副乡镇长各1人，民政（兼户籍员）、文化、经济、警卫干事各1人，书记1人，所丁4人，共11人，月支经费200元。游击区的乡镇，则仅设乡镇长1人，干事1人，所丁4人，共6人，月支经费90元。
新县制“纳保甲于自治之中”，作为乡镇基层组织细胞的保甲，其地位和职能进一步得到强化。此前，江西每保仅设保长1人、书记1人（保学校长或教师兼），均无薪酬，每月由县政府发给办公费1元。省政府认为，这种情况与“管教养卫种种工作，以及各级政府一切法令之推行，均集中于保”的现实，形成头重脚轻的矛盾，迫切需要充实保甲的组织。因此，在实行新县制时，省政府重新制定了《江西省保办公处组织规程》，对保甲制度进行调整。主要内容，一是规定保甲长应选择国民党员或“思想纯正之青年”担任，“使每一保甲长均能兼尽政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党之活动”，实行保甲制度的“党化”和“警察化”。二是扩大保办公处组织，增设副保长1人，无给职干事4人，月支经费增为7元，将保办公处确立为一级行政机构。江西在1939年底，还明确了乡镇保甲长为公务员（但乡镇长须为政府任命者而非完全民选者）。这使得当时69县的19465个保办公处，在职能和机构上，都得到了加强。三是设立保民大会和甲民大会。据内政部派员考察，江西各县之保民大会，在1942年度即已达到普遍成立之标准，除九江等3县因战区情形特殊进行极感困难外，各保开会6次以上者已达80县。保民大会的设立，使民国保甲制度与古代有了重要的区别。全省实行保民大会制度最好的地方是赣县，赣县在蒋经国督导下，保民大会成为经常性的制度，民国时期编纂的县志记载说：
实施保民大会为训练民众运用四权之基本方式。本县爰遵照省府暨专署颁发保民大会组织规程及办法细则，并按照实际情形，于民国三十年七月先后普遍举行。除城东、城南、城西、城北四镇（即今赣州镇之一部）由县府指派科员以上人员分别担任保指导员，按期出席，其余各乡镇保民大会每届举行时，则由各该乡镇直接派员督导。兹将办理情形统计如次：
江西迅速完成新县制的推行，较快地建立起了战时基层行政体制，有推进适应抗战需要的地方工作的积极作用。同时，由于新县制的建立，也使国民党的统治，比较切实地从上层深入到了农村和农民当中，对于强化其对人民和农村社会的控制，起到了此前不可比拟的作用。因此，一直到1949年国民党统治结束，新县制成为国民政府的基本的行政制度，未再改变。
三、国民党江西组织的改制及党务活动
1938年3月，国民党临时全国代表大会在武汉召开，会议推举蒋介石为中国国民党总裁，实行全党领袖制。7月，省党部按照改进党务的中央指令，实行改组改制。这次改组改制的中心，是“建立各级的全党领袖制”。主要内容有：
一是改变委员制的制度，在设置执行委员会的基础上，省党部实行主任委员制，县党部实行书记长制，区党部、区分部实行书记制。
二是改组省党部，中央委员、省政府主席熊式辉被中央党部任命兼任江西省执行委员会主任委员，主任委员主持全省党务，对外代表省执行委员会；范争波、刘家树等11人为执行委员，范争波兼任书记长，执行委员分区督导全省党务，书记长协助主任委员处理省党部日常事务。新任省党部主委、委员和书记长，于8月8日正式开始工作，17日补办宣誓就职仪式。
三是取消预备党员制，设立三民主义青年团。三民主义青年团江西支团部筹备处，1939年7月20在赣县西津路传习堂成立，三青团中央团部派委江西第四行政区专员蒋经国为主任。蒋经国在筹备工作时期，注重进行青年干部训练，1939年、1942年先后在赣州赤珠岭、黎芫背举办团务工作人员训练班两期，培训学员272人，派往各县组建团组织。1943年10月，召开三青团江西省第一次代表大会，正式成立江西支团部。支团部设在赣州，领导机构为监事会、监察会，蒋经国当选为监事会干事长，刘已达为监察会常务监察。1944年，支团部迁往泰和孔庙办公。在此期间，支团部在全省先后建立了25个分团，15个直属区队，到1945年7月，全省有三青团员47343名。
四是按照临全会通过的中央“以党统政”、省一级“党政联系”、县一级“党政融化”的调整党政关系原则，以及1939年1月五届五中全会调整党政关系的指示，调整和确立江西全省的党政关系。其办法为省级成立省党政联席会议，特别小组会议，县级成立特别小组会议。即省党部委员与省政府委员，按党团办法合编为一个特别小组，直隶省党部，定期举行省特别小组会议，省党部与省政府定期举行党政联席会议。县党部与县政府照样办理，成立并定期举行县特别小组会议。据省党部的报告，到1945年5月，“省特别小组会议，迄今已举行十三次，举凡党政工作之配合，县党部经济基础之建立以及各项有关实际问题，莫不详加商讨，互换意见，决定后即由出席人员分别就其权责范围，协同一致，竭力推进。县级小组会议，自卅年奉令办理以来，各县业经成立，多能按期召开。其吸收政府人员参加会议，策动优秀党员参加公职候选，以利达成融党于政之目的，各项工作，均能切实奉行。其中偶有人事方面，不能协调者，则由省级党政双方设法纠正”。但实际上，党政之间尤其是县一级，不少地方矛盾相当尖锐，党政融合的形态并未真正形成。
经过这次改制，省党部的组织体制和工作制度，比较稳定地确定下来。省县党部权力，分别向主任委员和书记长集中，国民党组织控制力，较之以往有很大的强化。
抗战期间的党务活动，在组织训练方面，侧重于建立健全党的横向组织与纵向系统，“发挥以党透政、以党透民之精神”，增进党政联系，通过加强组织和活动来掌握民众团体，特别强调在农民、妇女和技术人员中发展党员。在宣传方面，以“发扬党义，改造社会风气，打击敌伪奸伪宣传，建立三民主义的思想体系”为重心，建立有抗敌宣传委员会和乡村抗敌宣传队；在1941年至1945年5月间，曾组织文化和艺术活动6000多次，审查、出版书刊27600多册，全省设有出版机构269个，新闻机构60个，省党部直辖通讯社、报社11个。在社会活动方面，普遍设立社会服务处，展开党员服务、国民精神动员、青年从军、献金献粮、慰劳伤兵等活动。在抗敌方面，有防谍锄伪、收集情报和建立内线等活动，抗战后期曾在伪江西省党部和政府内建立高级内线19人、低级内线21人，策动南昌等处小股伪军、伪警反正，在九江地区先后两次援救盟军美国飞行员脱险。在建立经济基础、“以党养党”方面，以劝募基金为主要形式，在各县建立了数量不等的党产，有现金、储券、田租、田产、地基、山地、林场、鱼池、房屋等。在指导和控制民众运动方面，继颁布《抗日救亡团体总登记办法》等条令规定，通过重新登记等办法，取缔所谓“无中心思想，不受党政当局指使者”，1940年重加整理，准许设立人民团体73个。1942年为加强民运，省、县均分设省民众运动委员会，形成党部直接领导民运的体制，完全将救亡团体和民众运动纳入国民党的轨道。此外，防制和反对共产党活动甚力。
在与上届省代会相隔11年后，1944年5月23日至30日，国民党江西省第六次代表大会在瑞金召开。出席大会代表154人，代表全省约11万名党员。国民党中央党部派中央委员方觉慧为监选员出席会议。会议总结了“五大”以来11年的全省党务工作，认为“历年来特别重要或为其他各省向未举办的事项”，主要有8项：增加党员人数，健全基层组织与区乡镇自治机构的配合，建立党团及推行各项捐献慰劳工作，建立各县党部经济基础，设置中山堂和民运机构，发展社会服务，恢复党的选举制度，改进省党部机关管理。会议以“唯一目的在求建设三民主义新中国”，促进地方建设为各级党部主要任务，审查讨论了167件提案，涉及党务、政治、军队、经济和教育各个方面。原主任委员梁栋自动退出新一届执委候选人，大会选举刘已达、周步光、冯琦、曹浩森、胡运鸿、陈协中、王次甫、陈际唐、苏村圃、熊在渭、幸华铁等11人为执行委员，王枕心等5人为候补执行委员，匡正宇、文群、柳藩国，胡德馨、丁砥南等5人为监察委员，庄祖方等3人为候补监察委员。同年8月，国民党中央派陈肇英为江西省执行委员会主任委员，胡利峰为书记长，监察委员互推匡正宇为常务监察委员，这一届执监委员会于9月宣誓就职。
四、保安团的扩大与役政管理
1？郾保安团的扩大
扩大保安团是战时江西地方军事建设的基本内容。
战前，江西曾经建立有庞大的保安团组织。1937年6月，根据行政院关于团队分期改警的训令，江西将12个保安团改为县保安警察总队后，省保安处辖下，仅余6个保安团。抗战爆发后，兵员需求急迫，军政部紧急发出“人民动员办法”，要求各地扩编保安团。江西立即采取多种办法扩编团队，将已改编为保安警察的队伍，复编成10个保安团；下令全省每保征集壮丁一人，编成4个保安团；又从各县壮丁常备大队抽调一部分壮丁，同时收编一部分志愿抗敌的民间武装，编成8个保安团。因此，到1938年上半年，全省已经拥有保安团28个团，及工兵大队、通讯大队、高射炮中队、特务中队、监护中队各一个，成为一支数量颇为可观的地方武装和后备兵役部队。
在1940年5月之前，江西保安部队主要承担补充正规军和支援正面战场作战两大任务。在补充正规军方面，从1937年八一三淞沪抗战开始，江西兵源不断调补到战场。到1938年6月，即划拨了8个保安团补充到正规部队。1939年1月，因国家需要兵员急迫，江西再调拨8个保安团，改编为陆军第五、第六预备师，由曾戛初、郭礼伯分任师长，编入第三战区作战部队（预五师随后在反击南昌的作战中表现英勇，也伤亡严重）。1940年5月，将保安第十二团拨归第二十三集团军改编。几年间，江西仅保安团即有17个团补充到正规军，进入抗日前线作战。到这时，连同1938年8月整编赣南民间武装成立的4个保安团，全省保安团尚有15个。在支援正面战场作战方面，如前所述，在赣北会战、南昌会战中，江西保安团均有英勇的、上乘的表现，留下了如庐山孤军长期抗战等可歌可泣的动人事迹。
由实行兵役制度解决兵员补充后到抗战胜利，江西保安团一直保持15个团的规模。其承担的任务，主要为支援正面战场作战、开展敌后游击战争和维持后方治安。在1941年3月开始的上高会战中，省政府按第九战区司令长官薛岳的要求，调集保安第一、三、七、九团组成江西保安纵队，开赴上高参加对日作战，弥补了主力部队防守兵力的不足。同年9月在阻击突进锦河日军的作战中，该保安纵队英勇防堵，表现突出。为配合长沙作战，保安第六团在奉新、靖安间阻击日军西进，英勇顽强，因伤亡惨重而被调到宜丰进行休整补充，其游击任务由第四团接替。在1942年的浙赣战役中，驻守赣东南的江西保安团被扩编为预备第九师，也以作战英勇、首挫敌锋，受到第三战区司令长官部的嘉奖。1945年上半年保安团在赣西、赣北对日伪的游击作战中，“获有战果”，曾毙伤日伪军500余名。但抗战后期，保安团的职责主要转向地方治安。在1942年全省行政会议上，省保安处处长廖士翘提议“责成各区保安司令，严督所属各保安团长及各县县长，遵照颁发各县剿匪计划”，把保安团的任务转为维持地方治安。次年1月，即明确了“保安团工作今后在维持地方治安”。
2？郾战时兵役制度的建立与实施
江西实行兵役制度始于1936年。按照国民政府1936年3月1日施行《兵役法》的规定，江西首先成立了浔饶师管区（下辖九江、武宁、上饶、浮梁4个团管区），依照《兵役法》和《兵役法施行暂行条例》，办理兵役事务。次年（1937年），续增赣南师管区（辖吉安、赣县、万安、宁都4个团管区）和南抚师管区（辖南昌、清江、萍乡、南城4个团管区），同时在各县市政府内设立兵役股，在全省普遍实施兵役制度。当时规定，凡20-25岁的男子，均属常备兵现役适龄，应征集入营服现役，服役3年期满后退伍。
抗日战争爆发，兵员需求急增，全省立即转入战时兵役体制。为保证及时征补兵员，按照国民政府关于各省统一设置兵役机构令，1937年9月，在南昌成立“江西省兵役管区司令部”，由省政府保安处长廖士翘兼任司令。次年2月，将该机构进一步改组为“江西省军管区司令部”，由省政府主席熊式辉兼任司令，统一指挥各师、团管区和各县市政府（县市主管机构由兵役股升为兵役科，复改称军事科），紧急办理战时征补兵员事务。这时，根据中央和省政府的战时征兵规定和办法，凡18-35岁的男子，经身家调查、体格检查、抽签后，无免、缓、禁役原因者，均须应征服现役；36-45岁男子，也须参加调检、抽签，其无免、缓、禁役原因者，得征集服运输兵役；退伍归休一律停办。同时，在全省进行国民兵组织、训练，以求增进国民军事知识、技能及其生活习惯，保证充裕的兵役来源。
1941年9月，江西实施中央推行的征、补、训区制度，裁撤团管区，将原有3个师管区、12个团管区，合并为南浔、饶梁、南抚、清萍、吉泰、赣南等6个师管区，每一个师管区配属给一个军，由配属军负责协助该区的兵员征集、补充和训练。各师管区司令，则多由配属军的副军长或师长兼任。兵员征补制度，由是更趋严密。这一制度的实施，基本适应了战时前方军队大量征补兵员的需要。
为了保证战时兵役制度的施行，江西省先后采取多种办法，集合和训练壮丁，按照军政部指令，随时补充部队。1937年10月，在各县市成立义勇壮丁队222个，每队收训队丁150人，连同9个保安团，作随时拨补军队之用。当时因准备较好，“故国军缺额，指定由本省补充者，或由保安团送至其驻地拨交，或由部队派员至保安团驻地整批接收，素质数量均称满意”。次年6月，省政府为改进壮丁队教育及减缩经费，将各县壮丁队与9个保安团混编为18个壮丁常备队训练团（年底裁减为9个）。1939年2月，又在全省另行组建了28个战区壮丁大队（6月复将其与9个壮丁常训团合编为12个壮丁常备大队）。1940年1月，裁撤常备大队，将各县原设主管壮丁队的“战时民众组训总队部”，改组为各县国民兵团部，乡镇保相应组织国民兵队，全面推行国民兵征兵制度。国民兵团常年向各师管区拨交壮丁，输送部队。至抗战胜利，各县国民兵团方告裁撤，并入县政府军事科。
整个抗战期间，江西为国家输送了1037880名兵员。各年情况为：
1937年：43742名；1938年：237404名；1939年：167338名；1940年：133535名；1941年：105839名；1942年：105159名；1943年：88583名；1944年：98085名；1945年：58185名。
据统计，全国在抗战期间的征兵总数，为14050521人。江西实际征交的兵员，约占这一总数的7.4%。如以1935年全省人口总数计，约占6.4%；以1945年人口计，则占9.3%。恩格斯认为，按照近代各国国民经济和人力情况估算，一国投入战争的兵力，一般可以达到人口总数的5%，甚至7%，达到7%，便到了极限。由此可见，在全国抗战中，江西在兵役动员上，大多数年份达到乃至超过了人口承受的极限，江西壮丁源源不断地补充前方部队，为民族抗战作出了巨大的贡献。
五、上饶、马家洲反共集中营的设立
抗战初中期，江西国民党当局与中共的关系，经历了由表面融洽到破坏剿灭的过程。
抗日民族统一战线建立后，在江西的中共组织与人员纷纷下山，江西国民党当局对此非常欢迎，帮助解决给养，在态度上“很客气”。因此，各地区中共组织由山内转向山外，在中共东南分局和新四军驻赣机构建立后，找上门来的人很多，中共组织有一个大的发展，编入新四军的部队也有相当的扩大。新四军军部开赴前线后，中共东南分局和新成立的江西省委为维护统一战线和支援前线抗日作战，做了大量工作。特别是日军发动赣北进攻后，1938年7月下旬，东南分局在南昌洪都招待所邀请江西党政军要人40多人座谈，会上散发了由曾山、黄道、涂振农署名的《我们对于保卫江西的意见》。“意见”分析了日军发动进攻后的形势和江西的战略地位，从军事、政治、经济和社会、人才等方面，提出了许多适应抗战需要的正确建议，“当时影响很大”，在社会上，引导形成了一个“保卫大江西”的热潮。
江西国民党当局对中共的活动，很快产生戒备和恐惧心理，“熊式辉及其所属，遂集中视线到我们方面”，不但布置特务侦察中共组织和活动，严密注意项英、黄道等领导人，而且在红军游击队集结地周围部署保安团进行威胁和监视，胁迫新四军部队尽速离开江西开赴前方。同时，先后制造了“瑞金事件”等多起逮捕和杀害中共、新四军人员的事件，并在全省各地扩大进行“‘只有一个信仰和主义，只有一个党和政府，只有一个领袖’等宣传……木牌标语到处树立”，防共气氛日益浓烈。
1939年1月国民党五届五中全会制定限共、防共、反共、溶共方针后，江西当局对中共的态度进一步发生根本性的变化。1940年1月，熊式辉组织成立“江西省特种工作委员会”，亲自兼任特委会主任，成员包括党政军主要负责人，全面负责指导全省应对中共的工作。在特委会下，由江西三方特务组织，即调查统计室（中统设在省党部的特务组织）、保四科（军统设在江西保安处的特务组织--第四科）和情报总站（原江西省特务处，设在省会警察局的特务组织），合组“江西省特种工作办事处”，由中统特务、省党部执行委员、中共叛徒冯琦主持，“专负防制共党的设计、指导和统一秘密行动指挥之责”。特办处复在各行政区设立“特种督导员”，在各县设立“特种秘书”或“特种科员”，形成上下纵横的庞大特务系统。同年，熊式辉按照国民党中央关于“地方党政军每月或一旬开联席会议一次”，“研讨对共党问题之处置”的密令，设立“江西省党政军联席会报”制度，讨论对付江西境内的中共组织及其活动，并将该制度推行到各县。
继1939年接连制造摧毁共产党人领导的赣北抗日游击队（岷山惨案），和收买医生毒死新四军驻赣办事处主任、中共江西省委书记黄道之后，1940年5月，由国民党特务陈宗莹主持，在赣州一夜间秘密逮捕中共党员和进步人士40多人，冯琦指挥特办处在吉安、泰和、赣州制造“吉泰赣惨案”，捕杀中共党员和进步人士30多人。6月，在泰和马家洲松山村设立秘密监狱“马家洲集中营”。该营对外名称为“江西省青年留训所”，由省党部调查统计室代主任施锦任所长。先后关押被捕的中共干部、党员和进步人士近500人，其中包括中共南方工委领导人廖承志、张文彬，中共江西省委书记谢育才等重要干部和漆裕元等进步知识分子。他们在狱中坚贞不屈，受到残酷的折磨，不少人惨遭杀害。该集中营1944年底因日军进攻移到吉安富田，次年6月迁永丰潭头，1946年迁南昌潮王洲，直至国民党统治垮台。
与马家洲集中营同为江西境内著名的反共监狱的是上饶集中营。“上饶集中营为华中最大集中营”。它是第三战区为关押在皖南事变中被捕的部分新四军将士，于1941年3月设立的战时监狱，对外称“第三战区长官司令部训练总队”。负责人为第三战区政治部少将张超。总队最初内设2个大队、1个军官队、1个军士队，关押新四军干部战士4276名。数月间病死和逃走800余名、经“训练”后编补到其他部队2400多名。其后，将军官大队657名新四军干部长期关押；同时成立“第三战区长官司令部特别训练班”，关押80多名东南各省的中共党员和爱国人士，及30多名新四军干部。1942年4月，将军官大队和特训班合并，改称“战时青年训导团东南分团”。集中营以周田为中心，包括李村、七峰岩、茅家岭、石底等处的监所所组成。据亲历者记载：“七峰岩可以说是政治软化所，周田村是苦工营，茅家岭是活地狱，李村是高等软化所。被捕入集中营的大致先经过七峰岩，然后周田村，最后便是茅家岭；上了茅家岭，纵算不死也弄得你酷刑余生，奄奄一息了。”被关押者，包括叶挺、林植夫、黄诚、李子芳、张正坤等高级将领和冯雪峰等著名人士、著名记者。他们坚贞不屈，与国民党当局进行了不屈不挠的斗争，有近200人先后被酷刑杀害和秘密枪决。1942年6月，集中营为避日军进攻，转到福建。
由于国民党江西当局的大肆镇压，江西中共组织遭到毁灭性的破坏。1941年7月，中共江西省委书记谢育才被捕，至年底，中共江西省委工作人员全部被捕，省委组织被彻底破坏，江西境内由此到1949年5月没有中共省级组织。1942年，江西的国民党特务机构利用缴获的电台，完全破坏中共南方工作委员会。中共江西省委所属的4个特委、44个县委、200多个区委和绝大多数支部，均遭破坏，2000多名中共党员被捕。剩余党员以各种方式隐蔽下来，坚持斗争。
江西国共关系尖锐对立以至中共组织被当局彻底破坏，具有深刻的原因：一是地方当局执行国民党中央的防共反共政策极为坚决，省主席熊式辉甚至在公开演说中，也毫不隐讳地表示“我们在江西一天，即一天不容许共产党存在”，省党部书记长范争波如项英所说也“是极端的反共分子”；二是江西原为十年内战的主要战场，阶级矛盾特别尖锐，成见与仇恨没有因为抗战而完全化解，而是“存在于我们的同志[和]过去革命根据地的群众、地主、绅士及许多上层分子中”，特别是过去受到中共“打击的人们，旧的仇恨仍深刻在心上”；三是主持特务和反共工作的主要是中共的叛徒分子，他们熟悉中共的工作方法，具有很大的破坏力。当时还有个说法：“因历史关系，江西的叛徒特别多”，几乎在省县各机关和地方武装中都有分布 ，抗战初期不少人曾找到中共组织表示“悔过”，但都遭到严厉斥责，因而“拼命反共”；四是也有中共地方组织自身转变未能跟上形势变化的问题，如杨尚奎所说：“赣南两年来的工作，存在着最严重的缺点，旧有的工作方式转变和进步十分迟缓，直到今天还残留着”，故而“对地方工作特别上层统战工作失了不少良好的机会”。
