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第二十一章 江西的“协剿”政治
一、熊式辉主赣与革新政制
1？郾熊式辉出任省主席
1931年12月15日，国民政府下令改组江西省政府，任命熊式辉、吴健陶、陈剑翛、龚学遂、熊育钖、文群、熊遂、袁良、李德钊为江西省政府委员，以熊式辉任省主席兼民政厅长，吴、陈、龚分掌财政、教育、建设厅。17日，国民党中央党部撤销江西省党政委员会，改组省党部，任命熊式辉、王冠英等7人组成江西省党务整理委员会，代行省党部职权。
1932年1月，熊式辉正式就职。熊式辉（1893-1974年）是江西安义籍国民党高级官员、重要派系政学系的主要骨干。他1911年在南京陆军中学加入同盟会，参加辛亥革命。先后毕业于保定军校和日本陆军大学，在滇军和国民革命军中投身护法战争、北伐战争，任第十四军党代表兼师长。参加攻占上海、南京的作战，受到蒋介石的器重，被任为淞沪警备司令，第五师（原十四军改编）师长、苏浙皖三省“剿匪”总指挥、南昌行营参谋长，进而转任江西省政府主席。
熊式辉等上任时，社会上议论纷纷、说法甚多。他针对两个最流行的议论，在1932年1月25日特别作出回答：一是针对关于新一任省政府9个委员学问人格都很好的说法，明确指出这是恭维之词，学问人格是靠不住的东西，有所谓学问很好的人，做起事来却比所谓没有学问的更糟；有所谓人格很好的人，在可好的环境中会好、可坏的环境中会坏，而去年好今年坏的也不少，所以不要太迷信这种东西。他认为，在今日的江西，不是什么空空洞洞的学问人格，可以救得起来的，“我们要从实际工作上去研究，谁把江西土匪肃清了，谁就算是有学问；谁把江西的贪官污吏铲尽了，谁就算是有人格”，除此以外便无学问无人格。二是不赞同这一次新省府多是江西人、体现了赣人治赣精神，以后一切政治很有希望的说法，指出治中国的都是中国人，何以中国还是这样糟呢？可见光是几个主席、委员是赣人也难以治好江西，一个主席、几个委员，能力有限，要想江西政治有希望，要以江西三千万人的全力加上去才行。“如果江西三千万人民个个对于新江西的建设来努力，就是省政府九位委员，是个人类以外的猴子，江西也会得好；如果江西三千万人民个个对于新江西的建设不来努力，那末省政府九位委员，就是九个道地的江西宝贝文天祥，也不过为江西做一个忠臣孝子而已，江西仍然不会得好的。”因此，“新江西的建设，要以三千万人民一致的努力为基础”，要全体江西人一致努力来治江西的事，“三千万人民自治起来，这才是赣人治赣的真精神”。这个讲话，体现了熊式辉的务实精神和清醒头脑，特别是关于赣人治赣的问题，从1920年代初以来长期盛行，从无人对其进行科学性的分析和澄清，对于治政多少有些负面影响。熊的言论，应当说是比较得当的。这也为他尔后实行的大规模社会动员，埋下了伏笔。
熊式辉立即向社会宣揭其治赣方针。在其宣誓就职答词中，他强调江西只有“将匪患完全肃清之后，政治上才有办法”，因此他确定其施政方针为“一切以达成剿匪任务为基本原则”，以“动员全省民众集中力量，协助剿匪”为基本任务。在“协剿”的主题之下，他也发表了关于财政、建设、教育、民政等方面的设想，表示要设立财政委员会，以整治山穷水尽、混乱已达极点的江西财政；在民穷财尽的江西不易谈建设，拟先行筑路和整理矿产；注意实用之职业教育，培植技术人才；民政事业要靠县长去做，故要审慎选用县长。其总的施政精神，是要“事均实事求是，决不铺张扬厉，亦决不滥发空头支票欺骗吾赣人民。所以现在决定积极方面，多数人认为应做者，即积极去做，不应做者，即绝对不做；消极方面，首重澄清吏治，造成廉洁政府”，以“严明”治省。熊式辉的这些方针，在当时颇得人心。
2？郾行政体制的调整与县政的改造
熊式辉从调整政府机构体制着手施政，首先变更地方行政制度，在省县之间建立固定的权力机关组织行政区。1931年夏，南昌行营党政委员会为便利第三次“围剿”，将“围剿”区内的江西43县临时划分为9个区，每区辖数县，设党政委员分会处理全区一切党政事务。第三次“围剿”失败后，熊式辉检讨原来的省县两级行政体制，认为省县上下相隔，政令难通，督率不便，行政效率不高，决定依照分区办法，将南昌行营原在部分地区实行的临时性措施推行全省，在省县之间实行行政区制度。经过4个月的筹划，1932年6月2日，第471次省务会议根据交通、经济情况及“围剿”红军的需要，正式通过《江西省各行政区长官公署暂行规程》，将全省83县划分为13个行政区，每区设一行政长官，“兼领驻在地县长，综理辖区内行政及保安事宜”。至此，江西全省高中层行政组织由省县两级制改变为省区县三级制，省政府的行政效率及对全省的掌控能力都相应得到加强。这在全国也属创举。
1932年8月，行政院制定行政督察专员暂行条例，作为临时制度让有必要设置的省份照此办理，令江西省“所有各区行政长官应改为行政督察专员，即以现任各该区长官继续充任专员。从前颁行之江西省各行政区长官公署暂行规程，改称为江西省各区行政督察专员暂行规程，其余一切悉仍旧贯”。据此，江西各区行政长官改称行政督察专员。省政府先后任命彭程万、危宿钟、廖士翘、蒋笈、郭觫、周作孚、周桂薰、王有兰、谢远涵等为13区专员，各区驻在地分别为南昌、萍乡、武宁、九江、鄱阳、上饶、临川、宜黄、吉安、永新、赣县、宁都、龙南。1934年1月，南昌行营以江西做法与《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》（1932年10月颁行）并不相同，令江西省政府照条例改组扩展专员公署，各专员均兼任区保安司令及驻在地县长。1935年，省政府将全省行政区缩编为8个区，各专员任职、驻在地及辖县情况为：
紧接着，熊式辉对县政进行了较大规模的改造。县政在政权体系中处于十分关键的位置，是政权有效运行的一个枢纽。但当时存在两个突出问题：一是县政府事务繁重，而“组织异常简单”，难以应对，1932年以前，江西一等县县政府内设置2科，月支经费1076元，二、三等县设置1科，月支经费890元。二是县长素质低下，将上级命令视为具文，对上报告多半是扯谎，重要事务做不下去，更有不少县长或因贪赃枉法、无所不为，或因没有见识胆量、“匪警”未到而率先开溜而遭到控告，至于漠视灾民、纵匪殃民、包庇烟赌、敲诈勒索等等，更不少见。以至于连熊式辉也认为，共产党在江西能够大发展，源于江西吏治不修，县政人员非庸惰即贪污。因此，他下决心整治吏治和公务人员，在建立行政区制度后，即着手大规模改造县政。
由于县政府机构受制度规定，熊式辉无法有更大改变，所以只是在1932年，以配合“围剿”军事需要充实县政府为由，令全省各县不分等次，一律设置两个科，每县每月增加经费250元。1935年实行县政府裁局设科后，每县再增设一科，人员、经费亦有较大增加。
熊式辉的举动主要是在更新县政人员上。一方面，他组织惩办贪污法庭和公务员惩戒会，亲兼法官及聘高等法院院长梅光羲兼任惩戒会委员长，强化对公务员的约束，重点惩治县政人员的庸惰贪污，提出治庸非教不可，治惰只有用罚，治贪唯有以杀。另一方面，注重对县政人员的培训。从1932年起到1934年底，熊式辉亲自选定人员，组织县政研究会。研究会实际上是备选县政人员训练班，会员经受一定训练（如学习国民党的党义和蒋介石、熊式辉的讲话等）后，调充县长、县佐等职位。县政研究会共办6期，先后培训人员344人。这批人员，在政治和现代知识上，较之朱培德、鲁涤平时期的县政干部总体上略强，他们同时也成为熊式辉培植的一批政治力量，为其大规模更换县长提供了条件。举办县政研究会的三年，正是熊式辉更换县长最多的时期。仅在他履任省主席的第一年即1932年，省政府即变动县长107人次，其中，免职、停职和撤职者25人，辞职者21人，调省闲置者57人，大批庸官劣吏被赶出县政位置。万安、乐安、清江等县县长因贪渎还受到通缉、判刑等司法处置。1935年2月，“为树立县政基础，广植县政人才”，“训练全省地方行政人员，谋增进县政效率”，熊式辉进一步将县政研究会扩充，改设“江西省县政人员训练所”。训练所内，分设县长班、县佐班、警官班、区长班，轮调全省现任县长、县佐、警官、区长及具备相当资格、可备选各职者分期训练，每期2个月。训练方法采用军事化组织形式，一般政治学科训练则以实用为主，主要由从省政府主席到各厅、院、会、处、局首长及行政督察专员讲授其主管业务、存在问题及改进方法、将来计划等，并注重学员讨论、研究及提交书面报告。仅1935年所办三期，县长班培训122人、县佐班培训216人、区长班培训349人。这些训练，既是熊式辉改造县政的重要内容，更对改造江西县政、推行省政府的政令发挥了基础性的作用。
3？郾省党部组织的整理
江西省党部组织曾经长期处于纷争、混乱状态。1929年12月举行第四次全省代表大会，并于1930年3月组成正式省党部后，江西开始重建各级党部正式组织。但随即因为中原大战发生，红军和革命根据地大发展，遍及全省大部分地区，国民党各县党务因之“或仅维持现状，或竟完全陷于停顿”。1930年底，蒋介石入赣指挥对红军的第一次“围剿”战争，同时负责统一指导地方党务。1931年12月，中央党部撤销江西省党政委员会，成立江西省党务整理委员会，以何应钦兼委员长，开始整顿全省党务。省整委会认为，全省党部组织“不健全，纠纷很多”；党员质量不高，“有不少贪污土劣，甚至有许多恶化分子混杂党内”；党员意志消沉，社会工作和协助“围剿”不力等。为此，省整委会下令各县市党部一律停止活动，秘密考察并重新在各县市陆续成立正式党部；进行党员总登记、思想检查和训练，淘汰“思想行为腐化或恶化”的党员，提高党员的精神和勇气；贯彻党治原则，开展和推进禁烟、合作、保甲、社会教育等社会工作；集中全力协助“围剿”，“把协剿工作作为党的工作最大目标，唤起全体党员和民众，动员参加协剿工作”。
1933年5月，在南昌举行中国国民党江西省第五次代表大会。会议总结江西省整理委员会和省政府的工作，讨论涉及“改进党务、清剿赤匪、复兴农村”三个方面的49项提案，选举了省党部组成人员。大会宣言将恢复民族精神、安内以攘外、恢复农村经济和集中力量巩固中枢，作为全省党务工作的目标。6月，经国民党中央圈定，由王冠英、李中襄、刘家树、苏邨圃、俞百庆、黄强、谭之澜任执行委员，段继典、刘已达、胡运鸿、廖上璠、章斗航为候补执行委员，组成正式的省党部。长期纷乱无序的江西国民党组织，至此实现了整理和统一，开始进行比较正常的活动。
二、“三保”政策的推行
创设行政区和改造县政、党务，为熊式辉在全省推行“协剿”政治、实行“三保”政策，提供了条件。所谓“三保”，指保甲、保卫和碉堡，是熊式辉名之为“自卫”实为动员农村民众“助剿”的三项主要措施。其实施情况为：
1？郾组织保甲。按照国民政府1929年6月颁布的县组织法，县以下地方行政机构，设置区、乡（镇）、闾、邻的四级自治组织。到1931年6月底，江西全省因省政混乱，仅有67个县划定了402个区，成立了379个区公所，编定乡镇闾邻的却只有21个县，远未完成设置地方自治组织的计划，更谈不上发挥基层组织的行政职能。1931年7月1日，南昌行营党政委员会为严密民众组织以便利第三次“围剿”，决定将江西43县划为“剿匪”区域，在该区域内按照行营颁发的保甲条例和区办公处组织条例，停办地方自治，对区公所及乡镇闾邻制度进行改组，实行保甲制度。“同时清查户口，发给户牌，并办理户口异动登记，以稽核人口，举办联保连坐切结及保甲规约，以促人民劝善规过，发伏诘奸。又将保甲内壮丁，编为壮丁队，以任劳役及自卫。”同年12月，江西省政府感觉保甲制度便利“协剿”，“江西情形特殊，非厉行保甲制度不足以清匪源而端治本”，进一步订颁《江西省政府修正保甲条例》等法规，次年3月，正式废止乡镇闾邻组织，在全省普遍推行保甲制度。江西成为民国时期全国第一个实行保甲制度的省份，其办法很快被国民政府推广到全国各省。
《江西省编组保甲实施办法》规定，保甲在编制上，以户为单位，10户组成一甲，10甲组成一保，分别设立户长、甲长和保长，户长由各户家长充任，甲长、保长由各甲、各保公推。在县长或区长查明保甲长不能胜任或认为有更换之必要时，得令原推选人另行改推保甲长；如原推选人认为保甲长不能胜任或认为有更换之必要时，亦可联名呈明保长或区长核准后另行改推。每保设保长办公处，数保设一保长联合办公处，直接由区办公处（1935年改称区署）管辖，形成区、保联、保、甲的基层行政制度。保甲内的最高权力形式则是保甲会议（后改称保民大会），它议决包括保甲规约在内的重大事务。保甲长均属义务职务，仅保长办公处书记酌给一定津贴。保甲经费则由保甲内住民分摊。在职能上，保长受区长的指挥和监督，对上辅助区长、对下监督甲长执行职务，分派和督率保内一切公共事务，维持保内治安秩序；甲长在保长指挥下主持“清查甲内户口，编订门牌，取具联保连坐切结，检查甲内奸宄，取缔出境入境之人，辅助军警及保长搜查逮捕匪犯”等；保甲长对县区下达的筑碉修路等事务，可随时调集保甲内壮丁担当。“办法”还规定，保甲内实行互相监督和互相告发的联保连坐切结，即所谓一人“通匪”，全户同罪，并类推而株连全甲、全保。可见，保甲制度具有行政管理、人身管制、地方自治和自卫、劳役等多种职能。因此，熊式辉强调“政府要厉行保甲制度”，因为“清匪工作靠它，代理乡镇闾邻的自治制度也靠它”。1934年上半年，江西已在67县及凤岗、藤田两特别区建立了保甲制度，共编定424区，2022保联办公处，21905保，219882甲，2351963户，内有人口11673185人，壮丁1976090名。红军长征后，省政府将全省划分为清乡、自卫、保甲三种区域，在原革命根据地地域推行保甲制度，“使其组织更趋严密，训练更臻普遍，运用更加紧张”。据省民政厅编制的1935年12月《江西省各县编组保甲实况统计表》的记载，到该年底，全省83县2市（南昌、九江）已共编组了461个区，2638个保联办公处，26548保，269066甲。这时，保甲制度已在江西全面实施，成为国民党政权的基层行政组织。
保甲制度是国民党当局以“剿共”为目的，吸取古代政治管理经验，改革基层行政体制的一项重要措施。这项措施，不仅有古代保甲之表，更重要的是具有现代社会控制之实。它在一定程度上，以居民自治的组织形式，将国家权力延伸到了城乡底层，从而构建了国家的基层权力基础，形成了对基层社会的严密控制，这对于执政党及其政权的意志、法令和政策的推行，对于民间力量的组织动员以及社会资源的汲取，都产生了不小的作用--尽管这种作用因各种原因越到后面越弱。另一方面，保甲制度的推行，也使民国江西第一次有了比较准确的现代户籍登记和人口统计（1935年前人口数都是估计，最好的估计也仅是有依据很小区域或某一点的抽样调查）。
2？郾编组保卫团。该政策要点为在各县普遍组织民团、保安团，运用民间“自卫力量”来协助正规军“围剿”革命根据地、守卫碉堡和后方。熊式辉认为，“中央军军容未尝不盛，器械未尝不精，然不能消灭朱毛者，其最大原因，在于剿赤军无助手也”，得不到有组织的民众的帮助，所以，要“分区组织民团”，“极力组织民众，扶植民众自卫，借以补助军队”。1932年，省政府首先对省属保安部队进行整理，将原保安警察队伍整编为4个团，成立江西保安旅，由省政府保安处指挥。1933年春，开始整理县属武装，将民团等各种地方武装统一整编为县保卫团，由县长兼任团长。同年5月，蒋介石令省政府组建江西保卫师，规定每县组织一个保卫团，若干县合成一个保卫师，直辖于由省主席兼任司令的省保安司令部（江西编成3个保卫师）。8月，南昌行营颁发《整理江西保卫团计划纲要》，以及江西各县团队训练方案暨考试规则，由省保安处组织实施，统一编制，核定中队设置及人枪数额。到1934年6月，在全省各县成立保卫团63个团，下辖268个中队，12个直属分队；并在3个行政区成立区保卫团3个团又4个中队，形成一支力量可观的地方武装部队。红军长征后，保卫团改称保安团，仍有32团之众。1935年中央停拨经费，江西缩编成20个保安团（1937年6月将12个团改为县保安警察总队，其余8个团并编为6个团），仍是一支很大的武装力量。
保卫团之外，省政府还编组了“铲共义勇队”、守望队、童子军等半脱产、半军事的武装组织。1933年9月，省政府为配合即将开始的第五次“围剿”，制发《各县保甲及义勇队训练办法》，要求各县组织义勇队并进行政治、军事训练。到1934年，全省义勇队、守望队、童子军等人员达220万人，拥有枪支1.1万多支，土枪土炮9.9万多件，大刀长矛175万多柄。他们的任务，主要是建筑碉堡、侦探送信、守岗放哨、运输向导等。
保卫团队在“协剿”革命根据地中发挥了很大的作用。据省保安处的统计，从1933年7月至1935年4月，全省团队参加较大的对红军作战战斗达600余次，“至任向导、侦探、游击、守护碉堡等，更为经常工作，成绩颇著”。但保安团队也是一支纪律极差的队伍，连兼省保安司令的熊式辉也说，在城乡各地，“一般不肖官佐，凭借武力，态度骄傲，举动粗浮，往往与地方机关发生纠纷，对待人民，尤多蛮不讲理，经委废弛，军誉扫地，而于本身职责，放弃疏虞，影响防剿，言之殊堪痛恨。揆厥原因，多由各该主管官，藐视法令，管教无方所致。如保安第六、九两团，纪律不良，剿匪不力，该前任团长吴骥、吴宏文，咎无可辞，均已明令免职，以示惩儆。”另外，由于保安团人员数额巨大，同时也占用了江西大量的财政经费。以1935年为例，全省保安警察经费高达539万多元，不但位列江西各项支出之首位，而且在全国有统计的21个省市中名列第一。这种情况，此后仍延续了几年。
3？郾构筑碉堡。如前所述，碉堡政策是蒋介石及其将领总结历年“围剿”战争实践，在1933年6月为第五次“围剿”制定的一项军事措施，内容为建筑碉堡与修筑公路并进，形成纵横相连的路碉封锁线，以逐步紧缩革命根据地和围困红军。熊式辉推行该政策，主要是组织民众协助军队修建堡垒碉寨和公路。在1933年6月的县长会议上，他下令各县长赶紧办理“保甲保卫与碉堡的事”，“凡桥头堡以及指定地带所应建筑的碉堡，都应认真去做，在八月一日以前完成”。但筑碉修路是随军事进展而进行的一项长期的、繁重的任务，这项事务在江西整整进行了一年半的时间。在此期间，省政府动员民众，在环绕中央革命根据地和湘赣、湘鄂赣、闽浙赣革命根据地的江西地域内，修筑碉堡14294座，公路4479公里，修通了粤赣、湘赣、浙赣、闽赣4大省道和至革命根据地的各支路。筑碉修路中，民众不仅需自备工具做无偿劳动，而且被勒派材料，以至有不少庙宇、祠堂和民房因此被拆毁，民众对此怨声载道。
“三保”政策虽然盛行一时，但就在国民党内，也不乏批评者。金溪县县长朱一民在1933年8月致蒋介石的意见书中即尖锐地指出：“保甲造成土劣集团，保卫团成为地痞渊薮，建筑堡垒，徒劳民伤财，演成政府求治之心益切，而人民所受痛苦则日深。其原因均为政繁赋重，处处予贪污土劣剥削之机会。”
三、“剿匪年”的确定和“协剿会”的成立
江西的“协剿”活动在熊式辉的推动下不断走向高潮。确定所谓“剿匪年”和成立“协剿会”，是与推行“三保”政策并行的另外两大活动。
1932年，经省党务整理委员会提议，省政府召开有省内外人士参加的全省“清匪”会议，并在有关各县成立“清匪委员会”，“欲以政治力量达到清匪目的”，“以收党政军民切实合作之实效”。1933年，省政府、省党部为突出“协剿”这一中心任务，联合决定该年为“江西剿匪年”，以“一为安定剿匪环境，二为充实剿匪力量，三为党政军民协力合作”作为全省工作的三大重点，动员各界“一致努力协剿”。但原来期以年内“剿灭”革命根据地的计划落空，省政府、省党部遂举行党政联席会议，商议1934年的“协剿”计划。熊式辉断然拒绝李中襄、文群、熊在渭、程时煃、鲁师曾、李德钊等委员取消“剿匪”年号的意见，决定1934年为“江西剿匪第二年”，以继续协剿工作、改善协剿办法和紧张协剿风气作为三大目标，以“厉行剿匪教育、完成人民自卫、救济农村经济”为工作纲要。“剿匪年”及其中心任务的确定，强化了全社会的“协剿”意识与紧张气氛，成为熊式辉社会动员的特殊形式和总揽政局的中心环节。
为进一步“全体动员，集中力量”“协剿”，1933年2月，省党政各界还在南昌成立了“江西省会各界民众协助剿匪会”的实体组织。“协剿会”推举党政军民各界代表26人为委员，由胡思义、欧阳武、范争波、王明选、李右襄5人任常务委员，据其“组织大纲”规定主持日常会务；内设6组，各组设一主任，由委员兼任，并为筹款和南昌修建机场，专门组设了经济委员会和建筑飞机场委员会。“协剿会”对“举凡关于协剿方面的调查、视察、宣传、慰劳、救护、赈济、修路、通讯、运输、货物的采办贩卖以及匪区经济封锁等一切事项，详拟方略，或在后方，或赴前线，作全民动员，求军民合作，不灭赤匪，誓不中止”。因此，它是一个庞大的以民间名义相号召，实则由省党部主导的严密的“助剿”组织。该会在1935年5月结束前的两年多时间内，经常性地举行会议和活动，为第五次“围剿”战争做了大量宣传动员和后方支援的事情。仅组织“铁肩队”为军队解决粮弹运输一项，即被认为“成效卓著”。该会招募成立的宣传队、筑路队、救护队、贩卖团、哨探队等组织，也均具有规模。在省“协剿会”外，同时还成立了由章益修等领导的江西省会新闻界、程时煃等领导的江西省会教育界“协剿会”，以及各有关区县“协剿会”。江西全省上下，形成纵横交错的严密的“协剿”体制。
为了最大限度动员地方力量“协剿”，蒋介石还赋予江西党政人员超出制度规定的权限，如特许县长兼任行营军法官等。在1933年6月的江西县长会议上，蒋介石即席赋予县长因地制宜、因时制宜的特权，“即与法令词句稍有冲突，但求事能办通，如果有人告发，我来替你们负责，各县长如果遇到紧急的时候，可以行营军法官名义去做”。南昌行营随即颁布《剿匪区域各县县长兼军法官暂行条例》，予县长以随时纠正、拘捕、审理“赤匪盗匪”和违反军令、政令者等司法权力。从这时到抗战前，江西几乎各县县长均兼此职。蒋介石还令临川等17县县长，兼任行营谍报主任。这类措施，极大地便利了地方的“协剿”行为，但对转型中的现代政治颇为不利，正如有的学者所言，江西县长均兼有行政和司法的权力，“显示传统县长角色直到抗战前都还没有褪尽，也说明中国司法现代化的脚步相当迟缓”。
上述情况说明，由于熊式辉的回赣主政，在地缘、人缘和亲缘各方面，凝聚起较之其前任更大的反对革命的力量，对江西革命根据地形成了前所未有的“协剿”攻势，从而对第五次“围剿”发挥了重大的作用。因此，蒋介石对江西的“协剿”工作相当满意。在为第五次“围剿”召开的“庆祝大会”上，他指出“尤赖于后方同志任劳任怨，不辞艰巨，巩固政治，维持秩序，策划财政，筹济军实之毅力与苦心，用能使前方将士，饷糈不匮，械弹无缺，绝后顾之忧，励前进之勇”。此虽不仅指江西，但江西的作用不言而喻。
1？郾熊式辉出任省主席
1931年12月15日，国民政府下令改组江西省政府，任命熊式辉、吴健陶、陈剑翛、龚学遂、熊育钖、文群、熊遂、袁良、李德钊为江西省政府委员，以熊式辉任省主席兼民政厅长，吴、陈、龚分掌财政、教育、建设厅。17日，国民党中央党部撤销江西省党政委员会，改组省党部，任命熊式辉、王冠英等7人组成江西省党务整理委员会，代行省党部职权。
1932年1月，熊式辉正式就职。熊式辉（1893-1974年）是江西安义籍国民党高级官员、重要派系政学系的主要骨干。他1911年在南京陆军中学加入同盟会，参加辛亥革命。先后毕业于保定军校和日本陆军大学，在滇军和国民革命军中投身护法战争、北伐战争，任第十四军党代表兼师长。参加攻占上海、南京的作战，受到蒋介石的器重，被任为淞沪警备司令，第五师（原十四军改编）师长、苏浙皖三省“剿匪”总指挥、南昌行营参谋长，进而转任江西省政府主席。
熊式辉等上任时，社会上议论纷纷、说法甚多。他针对两个最流行的议论，在1932年1月25日特别作出回答：一是针对关于新一任省政府9个委员学问人格都很好的说法，明确指出这是恭维之词，学问人格是靠不住的东西，有所谓学问很好的人，做起事来却比所谓没有学问的更糟；有所谓人格很好的人，在可好的环境中会好、可坏的环境中会坏，而去年好今年坏的也不少，所以不要太迷信这种东西。他认为，在今日的江西，不是什么空空洞洞的学问人格，可以救得起来的，“我们要从实际工作上去研究，谁把江西土匪肃清了，谁就算是有学问；谁把江西的贪官污吏铲尽了，谁就算是有人格”，除此以外便无学问无人格。二是不赞同这一次新省府多是江西人、体现了赣人治赣精神，以后一切政治很有希望的说法，指出治中国的都是中国人，何以中国还是这样糟呢？可见光是几个主席、委员是赣人也难以治好江西，一个主席、几个委员，能力有限，要想江西政治有希望，要以江西三千万人的全力加上去才行。“如果江西三千万人民个个对于新江西的建设来努力，就是省政府九位委员，是个人类以外的猴子，江西也会得好；如果江西三千万人民个个对于新江西的建设不来努力，那末省政府九位委员，就是九个道地的江西宝贝文天祥，也不过为江西做一个忠臣孝子而已，江西仍然不会得好的。”因此，“新江西的建设，要以三千万人民一致的努力为基础”，要全体江西人一致努力来治江西的事，“三千万人民自治起来，这才是赣人治赣的真精神”。这个讲话，体现了熊式辉的务实精神和清醒头脑，特别是关于赣人治赣的问题，从1920年代初以来长期盛行，从无人对其进行科学性的分析和澄清，对于治政多少有些负面影响。熊的言论，应当说是比较得当的。这也为他尔后实行的大规模社会动员，埋下了伏笔。
熊式辉立即向社会宣揭其治赣方针。在其宣誓就职答词中，他强调江西只有“将匪患完全肃清之后，政治上才有办法”，因此他确定其施政方针为“一切以达成剿匪任务为基本原则”，以“动员全省民众集中力量，协助剿匪”为基本任务。在“协剿”的主题之下，他也发表了关于财政、建设、教育、民政等方面的设想，表示要设立财政委员会，以整治山穷水尽、混乱已达极点的江西财政；在民穷财尽的江西不易谈建设，拟先行筑路和整理矿产；注意实用之职业教育，培植技术人才；民政事业要靠县长去做，故要审慎选用县长。其总的施政精神，是要“事均实事求是，决不铺张扬厉，亦决不滥发空头支票欺骗吾赣人民。所以现在决定积极方面，多数人认为应做者，即积极去做，不应做者，即绝对不做；消极方面，首重澄清吏治，造成廉洁政府”，以“严明”治省。熊式辉的这些方针，在当时颇得人心。
2？郾行政体制的调整与县政的改造
熊式辉从调整政府机构体制着手施政，首先变更地方行政制度，在省县之间建立固定的权力机关组织行政区。1931年夏，南昌行营党政委员会为便利第三次“围剿”，将“围剿”区内的江西43县临时划分为9个区，每区辖数县，设党政委员分会处理全区一切党政事务。第三次“围剿”失败后，熊式辉检讨原来的省县两级行政体制，认为省县上下相隔，政令难通，督率不便，行政效率不高，决定依照分区办法，将南昌行营原在部分地区实行的临时性措施推行全省，在省县之间实行行政区制度。经过4个月的筹划，1932年6月2日，第471次省务会议根据交通、经济情况及“围剿”红军的需要，正式通过《江西省各行政区长官公署暂行规程》，将全省83县划分为13个行政区，每区设一行政长官，“兼领驻在地县长，综理辖区内行政及保安事宜”。至此，江西全省高中层行政组织由省县两级制改变为省区县三级制，省政府的行政效率及对全省的掌控能力都相应得到加强。这在全国也属创举。
1932年8月，行政院制定行政督察专员暂行条例，作为临时制度让有必要设置的省份照此办理，令江西省“所有各区行政长官应改为行政督察专员，即以现任各该区长官继续充任专员。从前颁行之江西省各行政区长官公署暂行规程，改称为江西省各区行政督察专员暂行规程，其余一切悉仍旧贯”。据此，江西各区行政长官改称行政督察专员。省政府先后任命彭程万、危宿钟、廖士翘、蒋笈、郭觫、周作孚、周桂薰、王有兰、谢远涵等为13区专员，各区驻在地分别为南昌、萍乡、武宁、九江、鄱阳、上饶、临川、宜黄、吉安、永新、赣县、宁都、龙南。1934年1月，南昌行营以江西做法与《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》（1932年10月颁行）并不相同，令江西省政府照条例改组扩展专员公署，各专员均兼任区保安司令及驻在地县长。1935年，省政府将全省行政区缩编为8个区，各专员任职、驻在地及辖县情况为：
紧接着，熊式辉对县政进行了较大规模的改造。县政在政权体系中处于十分关键的位置，是政权有效运行的一个枢纽。但当时存在两个突出问题：一是县政府事务繁重，而“组织异常简单”，难以应对，1932年以前，江西一等县县政府内设置2科，月支经费1076元，二、三等县设置1科，月支经费890元。二是县长素质低下，将上级命令视为具文，对上报告多半是扯谎，重要事务做不下去，更有不少县长或因贪赃枉法、无所不为，或因没有见识胆量、“匪警”未到而率先开溜而遭到控告，至于漠视灾民、纵匪殃民、包庇烟赌、敲诈勒索等等，更不少见。以至于连熊式辉也认为，共产党在江西能够大发展，源于江西吏治不修，县政人员非庸惰即贪污。因此，他下决心整治吏治和公务人员，在建立行政区制度后，即着手大规模改造县政。
由于县政府机构受制度规定，熊式辉无法有更大改变，所以只是在1932年，以配合“围剿”军事需要充实县政府为由，令全省各县不分等次，一律设置两个科，每县每月增加经费250元。1935年实行县政府裁局设科后，每县再增设一科，人员、经费亦有较大增加。
熊式辉的举动主要是在更新县政人员上。一方面，他组织惩办贪污法庭和公务员惩戒会，亲兼法官及聘高等法院院长梅光羲兼任惩戒会委员长，强化对公务员的约束，重点惩治县政人员的庸惰贪污，提出治庸非教不可，治惰只有用罚，治贪唯有以杀。另一方面，注重对县政人员的培训。从1932年起到1934年底，熊式辉亲自选定人员，组织县政研究会。研究会实际上是备选县政人员训练班，会员经受一定训练（如学习国民党的党义和蒋介石、熊式辉的讲话等）后，调充县长、县佐等职位。县政研究会共办6期，先后培训人员344人。这批人员，在政治和现代知识上，较之朱培德、鲁涤平时期的县政干部总体上略强，他们同时也成为熊式辉培植的一批政治力量，为其大规模更换县长提供了条件。举办县政研究会的三年，正是熊式辉更换县长最多的时期。仅在他履任省主席的第一年即1932年，省政府即变动县长107人次，其中，免职、停职和撤职者25人，辞职者21人，调省闲置者57人，大批庸官劣吏被赶出县政位置。万安、乐安、清江等县县长因贪渎还受到通缉、判刑等司法处置。1935年2月，“为树立县政基础，广植县政人才”，“训练全省地方行政人员，谋增进县政效率”，熊式辉进一步将县政研究会扩充，改设“江西省县政人员训练所”。训练所内，分设县长班、县佐班、警官班、区长班，轮调全省现任县长、县佐、警官、区长及具备相当资格、可备选各职者分期训练，每期2个月。训练方法采用军事化组织形式，一般政治学科训练则以实用为主，主要由从省政府主席到各厅、院、会、处、局首长及行政督察专员讲授其主管业务、存在问题及改进方法、将来计划等，并注重学员讨论、研究及提交书面报告。仅1935年所办三期，县长班培训122人、县佐班培训216人、区长班培训349人。这些训练，既是熊式辉改造县政的重要内容，更对改造江西县政、推行省政府的政令发挥了基础性的作用。
3？郾省党部组织的整理
江西省党部组织曾经长期处于纷争、混乱状态。1929年12月举行第四次全省代表大会，并于1930年3月组成正式省党部后，江西开始重建各级党部正式组织。但随即因为中原大战发生，红军和革命根据地大发展，遍及全省大部分地区，国民党各县党务因之“或仅维持现状，或竟完全陷于停顿”。1930年底，蒋介石入赣指挥对红军的第一次“围剿”战争，同时负责统一指导地方党务。1931年12月，中央党部撤销江西省党政委员会，成立江西省党务整理委员会，以何应钦兼委员长，开始整顿全省党务。省整委会认为，全省党部组织“不健全，纠纷很多”；党员质量不高，“有不少贪污土劣，甚至有许多恶化分子混杂党内”；党员意志消沉，社会工作和协助“围剿”不力等。为此，省整委会下令各县市党部一律停止活动，秘密考察并重新在各县市陆续成立正式党部；进行党员总登记、思想检查和训练，淘汰“思想行为腐化或恶化”的党员，提高党员的精神和勇气；贯彻党治原则，开展和推进禁烟、合作、保甲、社会教育等社会工作；集中全力协助“围剿”，“把协剿工作作为党的工作最大目标，唤起全体党员和民众，动员参加协剿工作”。
1933年5月，在南昌举行中国国民党江西省第五次代表大会。会议总结江西省整理委员会和省政府的工作，讨论涉及“改进党务、清剿赤匪、复兴农村”三个方面的49项提案，选举了省党部组成人员。大会宣言将恢复民族精神、安内以攘外、恢复农村经济和集中力量巩固中枢，作为全省党务工作的目标。6月，经国民党中央圈定，由王冠英、李中襄、刘家树、苏邨圃、俞百庆、黄强、谭之澜任执行委员，段继典、刘已达、胡运鸿、廖上璠、章斗航为候补执行委员，组成正式的省党部。长期纷乱无序的江西国民党组织，至此实现了整理和统一，开始进行比较正常的活动。
二、“三保”政策的推行
创设行政区和改造县政、党务，为熊式辉在全省推行“协剿”政治、实行“三保”政策，提供了条件。所谓“三保”，指保甲、保卫和碉堡，是熊式辉名之为“自卫”实为动员农村民众“助剿”的三项主要措施。其实施情况为：
1？郾组织保甲。按照国民政府1929年6月颁布的县组织法，县以下地方行政机构，设置区、乡（镇）、闾、邻的四级自治组织。到1931年6月底，江西全省因省政混乱，仅有67个县划定了402个区，成立了379个区公所，编定乡镇闾邻的却只有21个县，远未完成设置地方自治组织的计划，更谈不上发挥基层组织的行政职能。1931年7月1日，南昌行营党政委员会为严密民众组织以便利第三次“围剿”，决定将江西43县划为“剿匪”区域，在该区域内按照行营颁发的保甲条例和区办公处组织条例，停办地方自治，对区公所及乡镇闾邻制度进行改组，实行保甲制度。“同时清查户口，发给户牌，并办理户口异动登记，以稽核人口，举办联保连坐切结及保甲规约，以促人民劝善规过，发伏诘奸。又将保甲内壮丁，编为壮丁队，以任劳役及自卫。”同年12月，江西省政府感觉保甲制度便利“协剿”，“江西情形特殊，非厉行保甲制度不足以清匪源而端治本”，进一步订颁《江西省政府修正保甲条例》等法规，次年3月，正式废止乡镇闾邻组织，在全省普遍推行保甲制度。江西成为民国时期全国第一个实行保甲制度的省份，其办法很快被国民政府推广到全国各省。
《江西省编组保甲实施办法》规定，保甲在编制上，以户为单位，10户组成一甲，10甲组成一保，分别设立户长、甲长和保长，户长由各户家长充任，甲长、保长由各甲、各保公推。在县长或区长查明保甲长不能胜任或认为有更换之必要时，得令原推选人另行改推保甲长；如原推选人认为保甲长不能胜任或认为有更换之必要时，亦可联名呈明保长或区长核准后另行改推。每保设保长办公处，数保设一保长联合办公处，直接由区办公处（1935年改称区署）管辖，形成区、保联、保、甲的基层行政制度。保甲内的最高权力形式则是保甲会议（后改称保民大会），它议决包括保甲规约在内的重大事务。保甲长均属义务职务，仅保长办公处书记酌给一定津贴。保甲经费则由保甲内住民分摊。在职能上，保长受区长的指挥和监督，对上辅助区长、对下监督甲长执行职务，分派和督率保内一切公共事务，维持保内治安秩序；甲长在保长指挥下主持“清查甲内户口，编订门牌，取具联保连坐切结，检查甲内奸宄，取缔出境入境之人，辅助军警及保长搜查逮捕匪犯”等；保甲长对县区下达的筑碉修路等事务，可随时调集保甲内壮丁担当。“办法”还规定，保甲内实行互相监督和互相告发的联保连坐切结，即所谓一人“通匪”，全户同罪，并类推而株连全甲、全保。可见，保甲制度具有行政管理、人身管制、地方自治和自卫、劳役等多种职能。因此，熊式辉强调“政府要厉行保甲制度”，因为“清匪工作靠它，代理乡镇闾邻的自治制度也靠它”。1934年上半年，江西已在67县及凤岗、藤田两特别区建立了保甲制度，共编定424区，2022保联办公处，21905保，219882甲，2351963户，内有人口11673185人，壮丁1976090名。红军长征后，省政府将全省划分为清乡、自卫、保甲三种区域，在原革命根据地地域推行保甲制度，“使其组织更趋严密，训练更臻普遍，运用更加紧张”。据省民政厅编制的1935年12月《江西省各县编组保甲实况统计表》的记载，到该年底，全省83县2市（南昌、九江）已共编组了461个区，2638个保联办公处，26548保，269066甲。这时，保甲制度已在江西全面实施，成为国民党政权的基层行政组织。
保甲制度是国民党当局以“剿共”为目的，吸取古代政治管理经验，改革基层行政体制的一项重要措施。这项措施，不仅有古代保甲之表，更重要的是具有现代社会控制之实。它在一定程度上，以居民自治的组织形式，将国家权力延伸到了城乡底层，从而构建了国家的基层权力基础，形成了对基层社会的严密控制，这对于执政党及其政权的意志、法令和政策的推行，对于民间力量的组织动员以及社会资源的汲取，都产生了不小的作用--尽管这种作用因各种原因越到后面越弱。另一方面，保甲制度的推行，也使民国江西第一次有了比较准确的现代户籍登记和人口统计（1935年前人口数都是估计，最好的估计也仅是有依据很小区域或某一点的抽样调查）。
2？郾编组保卫团。该政策要点为在各县普遍组织民团、保安团，运用民间“自卫力量”来协助正规军“围剿”革命根据地、守卫碉堡和后方。熊式辉认为，“中央军军容未尝不盛，器械未尝不精，然不能消灭朱毛者，其最大原因，在于剿赤军无助手也”，得不到有组织的民众的帮助，所以，要“分区组织民团”，“极力组织民众，扶植民众自卫，借以补助军队”。1932年，省政府首先对省属保安部队进行整理，将原保安警察队伍整编为4个团，成立江西保安旅，由省政府保安处指挥。1933年春，开始整理县属武装，将民团等各种地方武装统一整编为县保卫团，由县长兼任团长。同年5月，蒋介石令省政府组建江西保卫师，规定每县组织一个保卫团，若干县合成一个保卫师，直辖于由省主席兼任司令的省保安司令部（江西编成3个保卫师）。8月，南昌行营颁发《整理江西保卫团计划纲要》，以及江西各县团队训练方案暨考试规则，由省保安处组织实施，统一编制，核定中队设置及人枪数额。到1934年6月，在全省各县成立保卫团63个团，下辖268个中队，12个直属分队；并在3个行政区成立区保卫团3个团又4个中队，形成一支力量可观的地方武装部队。红军长征后，保卫团改称保安团，仍有32团之众。1935年中央停拨经费，江西缩编成20个保安团（1937年6月将12个团改为县保安警察总队，其余8个团并编为6个团），仍是一支很大的武装力量。
保卫团之外，省政府还编组了“铲共义勇队”、守望队、童子军等半脱产、半军事的武装组织。1933年9月，省政府为配合即将开始的第五次“围剿”，制发《各县保甲及义勇队训练办法》，要求各县组织义勇队并进行政治、军事训练。到1934年，全省义勇队、守望队、童子军等人员达220万人，拥有枪支1.1万多支，土枪土炮9.9万多件，大刀长矛175万多柄。他们的任务，主要是建筑碉堡、侦探送信、守岗放哨、运输向导等。
保卫团队在“协剿”革命根据地中发挥了很大的作用。据省保安处的统计，从1933年7月至1935年4月，全省团队参加较大的对红军作战战斗达600余次，“至任向导、侦探、游击、守护碉堡等，更为经常工作，成绩颇著”。但保安团队也是一支纪律极差的队伍，连兼省保安司令的熊式辉也说，在城乡各地，“一般不肖官佐，凭借武力，态度骄傲，举动粗浮，往往与地方机关发生纠纷，对待人民，尤多蛮不讲理，经委废弛，军誉扫地，而于本身职责，放弃疏虞，影响防剿，言之殊堪痛恨。揆厥原因，多由各该主管官，藐视法令，管教无方所致。如保安第六、九两团，纪律不良，剿匪不力，该前任团长吴骥、吴宏文，咎无可辞，均已明令免职，以示惩儆。”另外，由于保安团人员数额巨大，同时也占用了江西大量的财政经费。以1935年为例，全省保安警察经费高达539万多元，不但位列江西各项支出之首位，而且在全国有统计的21个省市中名列第一。这种情况，此后仍延续了几年。
3？郾构筑碉堡。如前所述，碉堡政策是蒋介石及其将领总结历年“围剿”战争实践，在1933年6月为第五次“围剿”制定的一项军事措施，内容为建筑碉堡与修筑公路并进，形成纵横相连的路碉封锁线，以逐步紧缩革命根据地和围困红军。熊式辉推行该政策，主要是组织民众协助军队修建堡垒碉寨和公路。在1933年6月的县长会议上，他下令各县长赶紧办理“保甲保卫与碉堡的事”，“凡桥头堡以及指定地带所应建筑的碉堡，都应认真去做，在八月一日以前完成”。但筑碉修路是随军事进展而进行的一项长期的、繁重的任务，这项事务在江西整整进行了一年半的时间。在此期间，省政府动员民众，在环绕中央革命根据地和湘赣、湘鄂赣、闽浙赣革命根据地的江西地域内，修筑碉堡14294座，公路4479公里，修通了粤赣、湘赣、浙赣、闽赣4大省道和至革命根据地的各支路。筑碉修路中，民众不仅需自备工具做无偿劳动，而且被勒派材料，以至有不少庙宇、祠堂和民房因此被拆毁，民众对此怨声载道。
“三保”政策虽然盛行一时，但就在国民党内，也不乏批评者。金溪县县长朱一民在1933年8月致蒋介石的意见书中即尖锐地指出：“保甲造成土劣集团，保卫团成为地痞渊薮，建筑堡垒，徒劳民伤财，演成政府求治之心益切，而人民所受痛苦则日深。其原因均为政繁赋重，处处予贪污土劣剥削之机会。”
三、“剿匪年”的确定和“协剿会”的成立
江西的“协剿”活动在熊式辉的推动下不断走向高潮。确定所谓“剿匪年”和成立“协剿会”，是与推行“三保”政策并行的另外两大活动。
1932年，经省党务整理委员会提议，省政府召开有省内外人士参加的全省“清匪”会议，并在有关各县成立“清匪委员会”，“欲以政治力量达到清匪目的”，“以收党政军民切实合作之实效”。1933年，省政府、省党部为突出“协剿”这一中心任务，联合决定该年为“江西剿匪年”，以“一为安定剿匪环境，二为充实剿匪力量，三为党政军民协力合作”作为全省工作的三大重点，动员各界“一致努力协剿”。但原来期以年内“剿灭”革命根据地的计划落空，省政府、省党部遂举行党政联席会议，商议1934年的“协剿”计划。熊式辉断然拒绝李中襄、文群、熊在渭、程时煃、鲁师曾、李德钊等委员取消“剿匪”年号的意见，决定1934年为“江西剿匪第二年”，以继续协剿工作、改善协剿办法和紧张协剿风气作为三大目标，以“厉行剿匪教育、完成人民自卫、救济农村经济”为工作纲要。“剿匪年”及其中心任务的确定，强化了全社会的“协剿”意识与紧张气氛，成为熊式辉社会动员的特殊形式和总揽政局的中心环节。
为进一步“全体动员，集中力量”“协剿”，1933年2月，省党政各界还在南昌成立了“江西省会各界民众协助剿匪会”的实体组织。“协剿会”推举党政军民各界代表26人为委员，由胡思义、欧阳武、范争波、王明选、李右襄5人任常务委员，据其“组织大纲”规定主持日常会务；内设6组，各组设一主任，由委员兼任，并为筹款和南昌修建机场，专门组设了经济委员会和建筑飞机场委员会。“协剿会”对“举凡关于协剿方面的调查、视察、宣传、慰劳、救护、赈济、修路、通讯、运输、货物的采办贩卖以及匪区经济封锁等一切事项，详拟方略，或在后方，或赴前线，作全民动员，求军民合作，不灭赤匪，誓不中止”。因此，它是一个庞大的以民间名义相号召，实则由省党部主导的严密的“助剿”组织。该会在1935年5月结束前的两年多时间内，经常性地举行会议和活动，为第五次“围剿”战争做了大量宣传动员和后方支援的事情。仅组织“铁肩队”为军队解决粮弹运输一项，即被认为“成效卓著”。该会招募成立的宣传队、筑路队、救护队、贩卖团、哨探队等组织，也均具有规模。在省“协剿会”外，同时还成立了由章益修等领导的江西省会新闻界、程时煃等领导的江西省会教育界“协剿会”，以及各有关区县“协剿会”。江西全省上下，形成纵横交错的严密的“协剿”体制。
为了最大限度动员地方力量“协剿”，蒋介石还赋予江西党政人员超出制度规定的权限，如特许县长兼任行营军法官等。在1933年6月的江西县长会议上，蒋介石即席赋予县长因地制宜、因时制宜的特权，“即与法令词句稍有冲突，但求事能办通，如果有人告发，我来替你们负责，各县长如果遇到紧急的时候，可以行营军法官名义去做”。南昌行营随即颁布《剿匪区域各县县长兼军法官暂行条例》，予县长以随时纠正、拘捕、审理“赤匪盗匪”和违反军令、政令者等司法权力。从这时到抗战前，江西几乎各县县长均兼此职。蒋介石还令临川等17县县长，兼任行营谍报主任。这类措施，极大地便利了地方的“协剿”行为，但对转型中的现代政治颇为不利，正如有的学者所言，江西县长均兼有行政和司法的权力，“显示传统县长角色直到抗战前都还没有褪尽，也说明中国司法现代化的脚步相当迟缓”。
上述情况说明，由于熊式辉的回赣主政，在地缘、人缘和亲缘各方面，凝聚起较之其前任更大的反对革命的力量，对江西革命根据地形成了前所未有的“协剿”攻势，从而对第五次“围剿”发挥了重大的作用。因此，蒋介石对江西的“协剿”工作相当满意。在为第五次“围剿”召开的“庆祝大会”上，他指出“尤赖于后方同志任劳任怨，不辞艰巨，巩固政治，维持秩序，策划财政，筹济军实之毅力与苦心，用能使前方将士，饷糈不匮，械弹无缺，绝后顾之忧，励前进之勇”。此虽不仅指江西，但江西的作用不言而喻。
