当前位置：
纪实传记
> 新加坡研究（第1卷）
> 18、政治体制改革与政治转型――中国30年政治改革的回顾与展望
18、政治体制改革与政治转型――中国30年政治改革的回顾与展望
徐湘林
在过去的30年里，中国经历了一场因循渐进的政治经济体制性转型。在经济方面，经济体制已经摆脱过去高度集权的中央指令性计划体制，正在向具有中国特色的市场化经济新体制转换；在政治方面，政治体制业已告别过去的那种建立在超凡魅力权威之上的、权力高度集中的人格化集权政治体制，向制度化、民主化和法治化的政治体制转型。中国的政治体制改革是在渐进的策略中进行的，其发展明显地呈现出具有继承性的试探性改革、审慎性改革、结构性改革的三个阶段。2007年10月中国共产党的十七大政治报告，为今后5年的深化政治体制改革确定了基本的指向和内容，下一步的政治体制改革将更有可能仍然在结构性改革的框架里审慎推行。
中国政治改革的核心目标一直是人们争论的焦点。围绕这一问题，国内观点各异甚至对立的学者们大致可分为民主派、法治派和国家制度建设派。尽管目标的构想不同，三派观点在理论预设方面倒是相同的。无论是民主化改革、法治化改革或者是现代国家制度建设的改革目标构想，大都强调了或者预设了政治改革目标的可选择性理论假设，并把注意力集中在政治过程中各自制度选择的可行性，而多少忽略了经济环境和现有制度的约束。应该指出，政治改革从来都不是一个独立的变量，单从政治过程考察政治改革进程和制度设计已经被许多相关研究认为是片面的。无论是马克思主义关于经济基础和上层建筑关系的经典原理还是比较政治学近十来年大量经验性研究的结论，都认为政治改革与经济―社会转型密切相关，前者在相当大的程度上受到后者的制约。
本文的基本观点并不否认政治改革目标战略性选择的重要性，反而是承认关键参与者的战略选择至关重要。从近期许多相关文献的成果来看，关键参与者在体制转型和政治经济政策制定过程中的战略选择对政治改革的发展方向和体制转型的成败有决定性作用。但是，任何战略选择都必然受到经济环境和现有政治制度的约束，这些约束往往成为改革关键参与者实施其战略选择的先决条件并始终在一定程度上规定了选择的环境和制度空间。本文试图从两个部分来阐述这一立论。首先从经验层面总结中国30年政治改革的路径，然后从理论层面上论述中国政治体制改革和政治转型进程中逐渐明显的发展模式。
一、渐进式改革策略选择
从20世纪80年代以来，政治生活的民主化和国家治理的法治化是中国政治发展的主线。中国政治体制改革的总体目标是国家政治决策体制的民主化和政府管理体制的法治化。政治改革的政策过程基本上受国家领导层的主导，自上而下的民主化与法制化进程不但取决于领导人偏好，而且也取决于领导人对民主化结果的信心程度，而改革的进程则是按照渐进或试错的策略逐步往前推进的。这一改革策略被形象地形容为“摸着石头过河”。
“摸着石头过河”的改革策略由中共元老陈云首先提出，并得到改革工程师邓小平的肯定。1980年12月16日的中央工作会议上，陈云在论述改革开放的原则和方法时指出：“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。开始时步子要小，缓缓而行。”在12月25日的闭幕会上，邓小平明确表示完全同意陈云的讲话，他指出：陈云的“这个讲话在一系列问题上正确地总结了我国三十一年来经济工作的经验教训，是我们今后长期的指导方针”。
从经验观察的客观角度看，中国的政治体制改革是改革领导人自上而下推动并主导其进程的一个过程，改革是在不根本改变现行政治制度的条件下对现行政治运行体制的改良和变革。这一基本事实体现为改革主导者对渐进策略的坚持和把握之中。中国“文化大革命”十年动荡后的具体条件决定了政治改革更有可能通过渐进的方式，而不是通过激进的方式来推行。“文化大革命”的经历使党的高层领导人认识到激进改革可能产生的风险。激进改革一般表现为在特定的时间内对政治运行体制进行多方面的、大幅度的调整或改变，力求在短期内改变政治运行体制中被认为是“弊端”、“封建残余”或“不适应”的部分。这种激进改革往往会对整个运行体制产生剧烈的冲击，并可能进而危及到现行政治制度的维持。因此，激进改革会使改革推动者一时难以把握改革的后果而面临巨大的挑战。
中国政治改革是在一种渐进模式下的体制变革，其策略是在改革结果的不确定性极高的情况下，尽可能的采用渐进的改革方式，以减少不确定性可能产生的危机风险。与激进的改革相比较，渐进政治改革在特定时间内仅就政治体制的某些方面进行有限的调整或对政治体制的某一领域进行一定规模的改革。这种改革在一时所带来的变化对整个政治体制的变化影响不明显，改革在每一阶段的方案和政策举措都带有局限性和不完整性，每一次改革方案和政策举措的实施结果都很难实现预定的目标，并可能带来新的问题，使得进一步的改革显得困难重重。但是，现在看来，渐进改革比“震荡疗法”的激进改革更有回旋的余地，更有可能避免类似前苏联体制转型中的政治失序和制度瓦解。渐进改革中产生的问题和困境，可以通过持续的改革探索得到解决，改革的社会成本也在渐进的过程中得到一定的化解。
二、1978―1989年：探索性的政治体制改革
政治体制改革的具体任务从一开始就被确定为五个基本的方面。这五个方面是：[1]通过确立集体领导体制和相关制度建设加强和改善党的领导，通过“党政分开”的决策体制改革和理顺党政关系；[2]建立和完善社会主义民主和法制，巩固和发展人民代表大会制度，赋予人民代表大会和人大常委会更具实质的立法权，以推动立法和法制体系的建设；[3]建立从国务院到地方各级政府从上而下的有效工作系统，建立法制化、规范化、程序化的政府管理体制；[4]通过政府机构改革精简机构，克服官僚主义，提高政府管理水平；[5]调整中央与地方的关系，适当地下放决策权、人事权和财权，调动地方和基层的积极性。
在改革的初期，无论是意志坚定的改革领导层还是充满神圣使命感的学者群，多数人都对中国的政治体制改革寄予了厚望。人们大都以为通过一定的民主建设和法制建设，就能够解决旧有体制存在的弊端，克服传统决策体制中的权力过于集中和政府行政体制中的官僚作风等问题，并在人民群众广泛的政治参与下创造一个人民享有公民权利、通过各种形式管理国家的社会主义民主的政治体制。
然而，改革的推进并不是那样让人乐观。80年代的思想解放运动和有限的政治自由化拓宽了政治表达的自主空间，激发了人们对过去历史问题和社会政治现状的新思考，但也带来了对正统意识形态的挑战和周期性的政治局势动荡。在党政关系调整和政府机构改革取得一定成果的同时，人们依然能够深切体验到来自庞大官僚体制在相当程度上对改革的阻碍。市场化经济体制改革所遇到的计划官僚体制掣肘激发了人们的不满和对政治体制改革的迫切要求。1988年物价改革的失败和经济体制双轨运行产生的种种腐败进一步激发社会的不满，最终引发了1989年春天的“政治风波”。
三、1989―1998年：审慎的政治体制改革
显性的政治危机基本平息之后，90年代的中国政治改革进入了一个谨慎时期。苏联、东欧政治经济体制改革所导致的“制度瓦解”以及俄罗斯在苏联“制度瓦解”之后的政治、社会和经济的“灾难性后果”给中国共产党领导人敲响了警钟。不过，中国的政治改革并没有就此发生重大的逆转，而是在更具可控性的前提下审慎推行。
这一时期政治改革政策和策略选择以政治稳定和国家长治久安为优先考虑。20世纪90年代的民主改革继续在农村基层的村民自治层面上推行，1998年11月第九届全国人大常委会正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民选举在全国范围内展开。人民代表大会的立法和监督职能在逐步地扩展和深入，1995年中共中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以来，党管干部体制的公开性和制度化有了一定进展。在政府体制方面，20世纪90年代初公务员制度的颁布和实施、五年一度的政府机构改革、依法行政制度的推行等，使得政府管理体制在职能转变、法制化和制度化方面都有了明显的进展。对党政官员腐败的惩治也在法律和制度建设层面上得到加强。
然而，审慎的改革仍然受到体制结构性的制约，每一项改革都会涉及到一些更加深层的体制问题。审慎的改革也不断受到政治体制内外的压力，政治体制改革必须以更大的步伐和更有效的政策措施去适应政治、经济和社会结构性变化的需要。
四、1998―2007年：结构性的政治体制改革
党的十六大之后，新一代领导人似乎面临着更多的挑战。市场化改革以及相应的政府体制改革使中国维持了20多年的高经济增长。然而，持续的经济繁荣也带来了一系列的严重问题，并威胁着中国的经济、社会乃至政治稳定。加入WTO使中国的经济体系和政府管理体制受到国际经济体系更多的压力；成为“世界工厂”的中国正经受着巨大的生态、资源和环境保护的困境；城乡差别和区域经济差别的扩大、三农问题和乡村治理的困境、社会保障制度和社会再分配政策的滞后都在困扰着中央和各级地方政府。尤其是社会阶层的分化和分配机制失衡以及官员行为失范和腐败成为社会政治稳定的重大隐患。面对经济-社会结构性变化所带来的挑战，新一代领导层提出了以人为本、建立和谐社会的新的改革和治理理念，并正在通过重大的政策结构调整逐步建立有效的社会政策体系来回应诸多的社会经济问题。
政治体制改革仍然是面临的重大政治议题。构建和谐社会要求国家政策更加体现社会公平和公正，公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿和得到更加完善的法律体系的保护；政府体系应该更具有对社会的责任性（accountability）和在行政管理上的有效性，政府部门和政府官员更需要廉洁和依法行政。中国共产党作为唯一合法的执政党，在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着无法替代的重要力量。如何保证党的先进性和自律性成为政治改革中的重要内容。
面对这诸多的问题和挑战，新世纪的政治体制改革在许多更加具体的领域审慎地推进。这些改革尝试包括了以下方面：党内民主制度和党委会常任制的试点改革；自上而下的政府官员责任制的推行；党政领导干部选拔任命制度的透明化和民主化的试点改革；人民代表大会常务委员会制度的深化改革；司法制度的改革，乡村基层民主选举制度的完善；城市社区建设的试点改革，等等。
五、十七大确定的“深化政治体制改革”动向
2007年10月党的十七大政治报告中，总书记胡锦涛在概括总结改革开放以来党在积极稳妥推进政治体制改革所取得的政治改革成果后，提出要“发展社会主义民主政治，深化政治体制改革”相关论述。深化改革的主要目标被确定为：[1]坚持中国特色社会主义政治发展道路；[2]坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一；[3]坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；[4]不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。
在深化政治体制改革的具体方面，首先是扩大党内民主。政治改革将进一步扩大党内重大决策的“表决制”，完善各级代表大会的任期制，党的常委会接受全委会监督，在中央和省市党委实行垂直的巡视制度，从而扩大党内民主和加强对权力的监督，并通过扩大党内民主带动人民民主的发展。
其次，在人民代表大会的代表比例上逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权。
其三，发展基层民主，加快建立基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，切实推进基层的政务公开制度。
其四，进一步深化立法司法体制的改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法司法的科学化和民主化，有效解决现行法律体系的不完备，逐步解决对司法的人为干预较为严重、公民的法治意识比较淡薄，以及现行司法体制中存在等级化、行政化、商业化和地方化等问题。保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，防止利益相关部门通过立法获取不当利益，在法律的实施细则方面加强监督。
其五，加快推进行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展，减少行政层次，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，使政府管理体制和职能从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权。
可以看出，十七大所确定的政治改革部署仍然是在两个层面展开的。在政治结构的层面进一步扩大民主的参与，而在政府治理的层面进一步推进制度的理性化。
六、战略性渐进改革
过去30年中国政治体制改革总体上是一个因循渐进、不断探索的过程。改革在中央领导层的主导下，通过中央与地方、政府与社会、政治与经济的互动，对中国的政治体制进行了持续的调整，使其不断适应中国经济和社会发展的需要。这种渐进的改革维持了中国政治的基本稳定和经济的快速增长。与前苏联激进的政治转型相比，中国的民主化和法治化进行得比较平稳，市场化改革的高额社会成本在渐进的政治经济体制改革过程中比较妥善地得到转移。从现实主义的角度来看，中国的政治体制改革经验，或许已经在经验的摸索总结中，形成了一种特有的政治转型模式。
政治转型是个非常复杂的变化过程，它与经济发展和社会转型形成一种多要素的互动关系。民主化转型往往与经济发展的挑战密切相关，其结果充满着不确定性。以往30年发展中国家的政治经济体制转型的经验显示，在这场世界范围的权威主义向民主治理转型的运动中，各国都在相当程度上经历了政治不确定性所带来的国家治理危机。因此，能否减少政治不确定性以及提高国家治理能力成为政治转型过程中的重要战略选择。
回顾总结中国30年来的政治改革经验，我仍然认为，中国政治改革的模式主要体现在它的渐进性。但需要强调的是，这种渐进性不是所谓的消极的拖延战术，也不是所谓的面对“政治体制的严重弊端”和“政治体制改革……难以预料的后果”两难困境下的“无奈的选择”许和隆：《冲突与互动：转型社会政治发展中的制度与文化》，中山大学出版社，2000年版，第257页。中国渐进政治体制改革30年的历程已经逐渐形成了在推进中国政治转型过程中的现实可行的一种独特的模式。这种模式或许可以称之为“战略性渐进改革”的转型模式。我所提到的“战略性渐进改革”指的是改革的主导者通过全盘考虑社会―经济发展的需要，在政治上自始至终保持着一种战略性的思考和理性的政策选择，并通过有效的管理手段和方式，保持改革进程中几种重要关系的有机协调和平衡。这些关系分别为以下几个方面：
（1）变革与秩序的关系。
（2）意识形态的改造和延续性。
（3）市场化与民主化互动关系。
（4）社会结构性转型与政治结构性调试直接的关系。
（5）制度创新与效能之间的关系。
（北京大学政府管理学院）
在过去的30年里，中国经历了一场因循渐进的政治经济体制性转型。在经济方面，经济体制已经摆脱过去高度集权的中央指令性计划体制，正在向具有中国特色的市场化经济新体制转换；在政治方面，政治体制业已告别过去的那种建立在超凡魅力权威之上的、权力高度集中的人格化集权政治体制，向制度化、民主化和法治化的政治体制转型。中国的政治体制改革是在渐进的策略中进行的，其发展明显地呈现出具有继承性的试探性改革、审慎性改革、结构性改革的三个阶段。2007年10月中国共产党的十七大政治报告，为今后5年的深化政治体制改革确定了基本的指向和内容，下一步的政治体制改革将更有可能仍然在结构性改革的框架里审慎推行。
中国政治改革的核心目标一直是人们争论的焦点。围绕这一问题，国内观点各异甚至对立的学者们大致可分为民主派、法治派和国家制度建设派。尽管目标的构想不同，三派观点在理论预设方面倒是相同的。无论是民主化改革、法治化改革或者是现代国家制度建设的改革目标构想，大都强调了或者预设了政治改革目标的可选择性理论假设，并把注意力集中在政治过程中各自制度选择的可行性，而多少忽略了经济环境和现有制度的约束。应该指出，政治改革从来都不是一个独立的变量，单从政治过程考察政治改革进程和制度设计已经被许多相关研究认为是片面的。无论是马克思主义关于经济基础和上层建筑关系的经典原理还是比较政治学近十来年大量经验性研究的结论，都认为政治改革与经济―社会转型密切相关，前者在相当大的程度上受到后者的制约。
本文的基本观点并不否认政治改革目标战略性选择的重要性，反而是承认关键参与者的战略选择至关重要。从近期许多相关文献的成果来看，关键参与者在体制转型和政治经济政策制定过程中的战略选择对政治改革的发展方向和体制转型的成败有决定性作用。但是，任何战略选择都必然受到经济环境和现有政治制度的约束，这些约束往往成为改革关键参与者实施其战略选择的先决条件并始终在一定程度上规定了选择的环境和制度空间。本文试图从两个部分来阐述这一立论。首先从经验层面总结中国30年政治改革的路径，然后从理论层面上论述中国政治体制改革和政治转型进程中逐渐明显的发展模式。
一、渐进式改革策略选择
从20世纪80年代以来，政治生活的民主化和国家治理的法治化是中国政治发展的主线。中国政治体制改革的总体目标是国家政治决策体制的民主化和政府管理体制的法治化。政治改革的政策过程基本上受国家领导层的主导，自上而下的民主化与法制化进程不但取决于领导人偏好，而且也取决于领导人对民主化结果的信心程度，而改革的进程则是按照渐进或试错的策略逐步往前推进的。这一改革策略被形象地形容为“摸着石头过河”。
“摸着石头过河”的改革策略由中共元老陈云首先提出，并得到改革工程师邓小平的肯定。1980年12月16日的中央工作会议上，陈云在论述改革开放的原则和方法时指出：“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。开始时步子要小，缓缓而行。”在12月25日的闭幕会上，邓小平明确表示完全同意陈云的讲话，他指出：陈云的“这个讲话在一系列问题上正确地总结了我国三十一年来经济工作的经验教训，是我们今后长期的指导方针”。
从经验观察的客观角度看，中国的政治体制改革是改革领导人自上而下推动并主导其进程的一个过程，改革是在不根本改变现行政治制度的条件下对现行政治运行体制的改良和变革。这一基本事实体现为改革主导者对渐进策略的坚持和把握之中。中国“文化大革命”十年动荡后的具体条件决定了政治改革更有可能通过渐进的方式，而不是通过激进的方式来推行。“文化大革命”的经历使党的高层领导人认识到激进改革可能产生的风险。激进改革一般表现为在特定的时间内对政治运行体制进行多方面的、大幅度的调整或改变，力求在短期内改变政治运行体制中被认为是“弊端”、“封建残余”或“不适应”的部分。这种激进改革往往会对整个运行体制产生剧烈的冲击，并可能进而危及到现行政治制度的维持。因此，激进改革会使改革推动者一时难以把握改革的后果而面临巨大的挑战。
中国政治改革是在一种渐进模式下的体制变革，其策略是在改革结果的不确定性极高的情况下，尽可能的采用渐进的改革方式，以减少不确定性可能产生的危机风险。与激进的改革相比较，渐进政治改革在特定时间内仅就政治体制的某些方面进行有限的调整或对政治体制的某一领域进行一定规模的改革。这种改革在一时所带来的变化对整个政治体制的变化影响不明显，改革在每一阶段的方案和政策举措都带有局限性和不完整性，每一次改革方案和政策举措的实施结果都很难实现预定的目标，并可能带来新的问题，使得进一步的改革显得困难重重。但是，现在看来，渐进改革比“震荡疗法”的激进改革更有回旋的余地，更有可能避免类似前苏联体制转型中的政治失序和制度瓦解。渐进改革中产生的问题和困境，可以通过持续的改革探索得到解决，改革的社会成本也在渐进的过程中得到一定的化解。
二、1978―1989年：探索性的政治体制改革
政治体制改革的具体任务从一开始就被确定为五个基本的方面。这五个方面是：[1]通过确立集体领导体制和相关制度建设加强和改善党的领导，通过“党政分开”的决策体制改革和理顺党政关系；[2]建立和完善社会主义民主和法制，巩固和发展人民代表大会制度，赋予人民代表大会和人大常委会更具实质的立法权，以推动立法和法制体系的建设；[3]建立从国务院到地方各级政府从上而下的有效工作系统，建立法制化、规范化、程序化的政府管理体制；[4]通过政府机构改革精简机构，克服官僚主义，提高政府管理水平；[5]调整中央与地方的关系，适当地下放决策权、人事权和财权，调动地方和基层的积极性。
在改革的初期，无论是意志坚定的改革领导层还是充满神圣使命感的学者群，多数人都对中国的政治体制改革寄予了厚望。人们大都以为通过一定的民主建设和法制建设，就能够解决旧有体制存在的弊端，克服传统决策体制中的权力过于集中和政府行政体制中的官僚作风等问题，并在人民群众广泛的政治参与下创造一个人民享有公民权利、通过各种形式管理国家的社会主义民主的政治体制。
然而，改革的推进并不是那样让人乐观。80年代的思想解放运动和有限的政治自由化拓宽了政治表达的自主空间，激发了人们对过去历史问题和社会政治现状的新思考，但也带来了对正统意识形态的挑战和周期性的政治局势动荡。在党政关系调整和政府机构改革取得一定成果的同时，人们依然能够深切体验到来自庞大官僚体制在相当程度上对改革的阻碍。市场化经济体制改革所遇到的计划官僚体制掣肘激发了人们的不满和对政治体制改革的迫切要求。1988年物价改革的失败和经济体制双轨运行产生的种种腐败进一步激发社会的不满，最终引发了1989年春天的“政治风波”。
三、1989―1998年：审慎的政治体制改革
显性的政治危机基本平息之后，90年代的中国政治改革进入了一个谨慎时期。苏联、东欧政治经济体制改革所导致的“制度瓦解”以及俄罗斯在苏联“制度瓦解”之后的政治、社会和经济的“灾难性后果”给中国共产党领导人敲响了警钟。不过，中国的政治改革并没有就此发生重大的逆转，而是在更具可控性的前提下审慎推行。
这一时期政治改革政策和策略选择以政治稳定和国家长治久安为优先考虑。20世纪90年代的民主改革继续在农村基层的村民自治层面上推行，1998年11月第九届全国人大常委会正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民选举在全国范围内展开。人民代表大会的立法和监督职能在逐步地扩展和深入，1995年中共中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以来，党管干部体制的公开性和制度化有了一定进展。在政府体制方面，20世纪90年代初公务员制度的颁布和实施、五年一度的政府机构改革、依法行政制度的推行等，使得政府管理体制在职能转变、法制化和制度化方面都有了明显的进展。对党政官员腐败的惩治也在法律和制度建设层面上得到加强。
然而，审慎的改革仍然受到体制结构性的制约，每一项改革都会涉及到一些更加深层的体制问题。审慎的改革也不断受到政治体制内外的压力，政治体制改革必须以更大的步伐和更有效的政策措施去适应政治、经济和社会结构性变化的需要。
四、1998―2007年：结构性的政治体制改革
党的十六大之后，新一代领导人似乎面临着更多的挑战。市场化改革以及相应的政府体制改革使中国维持了20多年的高经济增长。然而，持续的经济繁荣也带来了一系列的严重问题，并威胁着中国的经济、社会乃至政治稳定。加入WTO使中国的经济体系和政府管理体制受到国际经济体系更多的压力；成为“世界工厂”的中国正经受着巨大的生态、资源和环境保护的困境；城乡差别和区域经济差别的扩大、三农问题和乡村治理的困境、社会保障制度和社会再分配政策的滞后都在困扰着中央和各级地方政府。尤其是社会阶层的分化和分配机制失衡以及官员行为失范和腐败成为社会政治稳定的重大隐患。面对经济-社会结构性变化所带来的挑战，新一代领导层提出了以人为本、建立和谐社会的新的改革和治理理念，并正在通过重大的政策结构调整逐步建立有效的社会政策体系来回应诸多的社会经济问题。
政治体制改革仍然是面临的重大政治议题。构建和谐社会要求国家政策更加体现社会公平和公正，公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿和得到更加完善的法律体系的保护；政府体系应该更具有对社会的责任性（accountability）和在行政管理上的有效性，政府部门和政府官员更需要廉洁和依法行政。中国共产党作为唯一合法的执政党，在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着无法替代的重要力量。如何保证党的先进性和自律性成为政治改革中的重要内容。
面对这诸多的问题和挑战，新世纪的政治体制改革在许多更加具体的领域审慎地推进。这些改革尝试包括了以下方面：党内民主制度和党委会常任制的试点改革；自上而下的政府官员责任制的推行；党政领导干部选拔任命制度的透明化和民主化的试点改革；人民代表大会常务委员会制度的深化改革；司法制度的改革，乡村基层民主选举制度的完善；城市社区建设的试点改革，等等。
五、十七大确定的“深化政治体制改革”动向
2007年10月党的十七大政治报告中，总书记胡锦涛在概括总结改革开放以来党在积极稳妥推进政治体制改革所取得的政治改革成果后，提出要“发展社会主义民主政治，深化政治体制改革”相关论述。深化改革的主要目标被确定为：[1]坚持中国特色社会主义政治发展道路；[2]坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一；[3]坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；[4]不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。
在深化政治体制改革的具体方面，首先是扩大党内民主。政治改革将进一步扩大党内重大决策的“表决制”，完善各级代表大会的任期制，党的常委会接受全委会监督，在中央和省市党委实行垂直的巡视制度，从而扩大党内民主和加强对权力的监督，并通过扩大党内民主带动人民民主的发展。
其次，在人民代表大会的代表比例上逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权。
其三，发展基层民主，加快建立基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，切实推进基层的政务公开制度。
其四，进一步深化立法司法体制的改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法司法的科学化和民主化，有效解决现行法律体系的不完备，逐步解决对司法的人为干预较为严重、公民的法治意识比较淡薄，以及现行司法体制中存在等级化、行政化、商业化和地方化等问题。保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，防止利益相关部门通过立法获取不当利益，在法律的实施细则方面加强监督。
其五，加快推进行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展，减少行政层次，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，使政府管理体制和职能从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权。
可以看出，十七大所确定的政治改革部署仍然是在两个层面展开的。在政治结构的层面进一步扩大民主的参与，而在政府治理的层面进一步推进制度的理性化。
六、战略性渐进改革
过去30年中国政治体制改革总体上是一个因循渐进、不断探索的过程。改革在中央领导层的主导下，通过中央与地方、政府与社会、政治与经济的互动，对中国的政治体制进行了持续的调整，使其不断适应中国经济和社会发展的需要。这种渐进的改革维持了中国政治的基本稳定和经济的快速增长。与前苏联激进的政治转型相比，中国的民主化和法治化进行得比较平稳，市场化改革的高额社会成本在渐进的政治经济体制改革过程中比较妥善地得到转移。从现实主义的角度来看，中国的政治体制改革经验，或许已经在经验的摸索总结中，形成了一种特有的政治转型模式。
政治转型是个非常复杂的变化过程，它与经济发展和社会转型形成一种多要素的互动关系。民主化转型往往与经济发展的挑战密切相关，其结果充满着不确定性。以往30年发展中国家的政治经济体制转型的经验显示，在这场世界范围的权威主义向民主治理转型的运动中，各国都在相当程度上经历了政治不确定性所带来的国家治理危机。因此，能否减少政治不确定性以及提高国家治理能力成为政治转型过程中的重要战略选择。
回顾总结中国30年来的政治改革经验，我仍然认为，中国政治改革的模式主要体现在它的渐进性。但需要强调的是，这种渐进性不是所谓的消极的拖延战术，也不是所谓的面对“政治体制的严重弊端”和“政治体制改革……难以预料的后果”两难困境下的“无奈的选择”许和隆：《冲突与互动：转型社会政治发展中的制度与文化》，中山大学出版社，2000年版，第257页。中国渐进政治体制改革30年的历程已经逐渐形成了在推进中国政治转型过程中的现实可行的一种独特的模式。这种模式或许可以称之为“战略性渐进改革”的转型模式。我所提到的“战略性渐进改革”指的是改革的主导者通过全盘考虑社会―经济发展的需要，在政治上自始至终保持着一种战略性的思考和理性的政策选择，并通过有效的管理手段和方式，保持改革进程中几种重要关系的有机协调和平衡。这些关系分别为以下几个方面：
（1）变革与秩序的关系。
（2）意识形态的改造和延续性。
（3）市场化与民主化互动关系。
（4）社会结构性转型与政治结构性调试直接的关系。
（5）制度创新与效能之间的关系。
（北京大学政府管理学院）
