拓荒者的恋歌（天津卷）

第六节 民主管理的新曙光

　　题引：1986年8月19日晚。天津东站灯火辉煌。当时任中顾委主任的邓小平刚走下火车，即对天津市市长李瑞环说：“我要看看你们的开发区。天津开发区很好嘛，已经创出了牌子，投资环境有所改善，外国人到这里投资就比较放心了。”21日，邓小平在天津开发区挥毫题词：“开发区大有希望。”

　　是啊，“天津开发区很好”。这里应该包括多么丰富的内涵呀！

　　这里的太阳，每天都是新的。

　　当1986年8月11日太阳升起的时候，一个新型的群众机构——“民主评议会”在这里诞生了。

　　随着《天津日报》的首次披露，国内外报刊掀起一股宣传热潮：《中国青年报》：使公仆真正置于主人监督之下，天津开发区民主评议会有权质询弹劾干部；

　　《发展战略报》：民主评议会——中国政治体制改革大舞台上独具创见的剧目；——中国民主化潮流向纵深发展的见证；——中国民主化进程上的先遣队；

　　《蛇口通讯报》：注意：蛇口民主落后于天津了！试问：蛇口人何日方有弹劾权；

　　《深圳特区报》套红的大字标题：天津开发区的“下议院”；《经济日报》连续发消息、评论，认为这是干部考核和民主管理的一项尝试，天津开发区在这方面的探索，值得各地借鉴；

　　香港英文版《亚洲周刊》声称：有朝一日，历史学家们会将天津郊外33平方公里被开发利用的盐场，列为中国民主的发源地……开发区内，更是一片繁忙：

　　一百多个单位来人、来函，祝贺，询问，取经，索取《章程》。

　　——“你们的实践无论能走多远，都是意义重大的”；

　　——“在这里，我看到了一批高智能的人组合在一起所进行的创造性实践”；

　　——“搞改革的党委”，“年轻开明的领导人”，“在这里工作是幸福的”，“希望之星从这里升起”……

　　一时间，那片被誉为已经形成了“小气候”的土地，又一次牵动了人们的目光。

　　那么在这片热土上发生了什么事？“民主评议会”的来龙去脉是什么？在改革的天平上它是一个多重的砝码？带着这些问题，我们决定到渤海之滨去进行一番考察。

　　采访中，我们“发现”了孕育评议会的“摇篮”。开发区的许多好思想、好策略、好点子都产生在这里。它就是开发区的中青年干部“读书会”。

　　开发的事业，是我们时代最有引力的磁石。当年，天津开发区大旗一树，400余名仁人志士相继来归，聚拢旗下。

　　70%大专以上文化程度；

　　平均年龄33岁；

　　一支充满理想、充满朝气的生力军！

　　不久，他们发现自己面临着一个严峻的现实；作为对外开放的第一线，作为以外资为主、出口为主、市场经济为主并实行某些特区政策的开发区，本应实行一套适应商品经济的管理体制和管理方法，以为全国经济体制改革和对外开放摸索积累经验。但事实并非如此，由于市场机制尚未形成，由于以老市区为依托，许多方面还要受到旧体制的种种制约，尤其是多年来产品、经济高度集中的管理体制，封闭保守的思维方式和工作习惯，对改革都形成了一种巨大阻力。许多工作还处于沿袭旧体制、旧做法的境地。

　　一句话，天津开发区也面临着一个“新鞋”与“老路”的问题。

　　就是带着这些沉重的思考，一些中青年干部在1985年夏季聚拢到一块儿。

　　开始是下了班凑在一起聊天：世界，中国；本区，外区；山南海北，纵横捭阖。随之内容深化：思想，理论；形势，对策；难题，点子；知识不够用就回去读书，然后接着讨论。大家普遍感到这种学习方法提高很快。此后，干脆预定课题，分头读书，钻研，到时汇总，集思广益。他们影响越来越大，人丁越来越旺，好点子也越来越多，逐渐形成了一个小“沙龙”。后来，正式成立了“读书会”。

　　有的报刊把它描述成“民主的讲坛”，“学习现代知识的课堂”，“开发区的智囊团、思想库”，把它比喻成“思想激光器的共振腔”，“许多瞬间思想火花在这里都会受到重视，讨论切磋，共激放大，最后形成强有力的‘思想束’”。

　　然而，在读书会里考虑最多的，在“共振腔”中始终共激着的一个意义重大的“思想火花”，却是如何建立一种群众性的民主参政形式。在党委领导下，使其对政府、企业形成监督，促进决策民主化、科学化，促进干部职工政治素质和工作效率的不断提高。

　　他们探索了中外多种政治结构，对比了兄弟开发区的民主参政措施。他们想找到一种更新、更科学、更有实效的形式。机遇垂青于有准备的头脑，他们终于找到了，这就是“民主评议会”。

　　显然，“读书会”是“民主评议会”的“摇篮”。

　　评议会是个什么性质的组织？

　　该《章程》总则第一条——“民主评议会是开发区党委领导下的，由开发区全体干部、职工民主选举产生的，代表干部、群众参加民主管理的权力机构。”

　　“在党委领导下”，就是说，评议会是党委决定成立的，权力是党委授予的，章程是党委审议批准的。党委支持它在职权范围内正常工作，保证它和它的成员的正当权利。党委成员列席评议会并指导日常工作，当评委会、管委会发生矛盾时，由党委最后裁决。在特殊情况下，党委有权解散评议会并立即着手重新组织选举。

　　有趣的是，笔者也看到了党委会议纪要中关于同一个问题的四项记载。除了与上述相同的内容外，还特别提出：“党委要在全体党员干部中进行民主教育，以支持评议会工作”；“要组织评议会中的党员代表正确表达群众意见，必要时党员可集中表达意见。过去我们党组织的活动单靠权利，看来得学会在法律范围内运用群众能接受的方式，靠说理进行。”

　　这些阐述清晰地表明：评议会既置于党的领导下，而在章程规定范围内又具有无可辩驳的相对独立性。

　　“民主选举产生”：即将现有职工、干部分成21个选区，选出27名代表作为评议会委员；再从中推出7名常委；常委中1人任秘书长，6人轮流任执行主席，每人任期2个月。第一届评委任期一年。选举中提倡“自荐”，27名委员中有1/3是毛遂自荐的；常委则必须经过自荐和选举。

　　“民主管理的权利机构”：党委共授予六项权利——知情权、提案权、推荐权、质询权、不信任案权、弹劾权。

　　我们询问了其中几项。

　　知情权：除了党务、人事、企业机密外，开发区内尽量做到活动公开化，增加政治透明度。评议会主席可列席管委会会议，常委可列席跨部门会议；委员可列席本部门会议。各有关部门有义务提供真实情况。

　　质询权：评议会可就开发区各项工作质询各级领导人，领导人有义务按期予以回复。

　　弹劾权：评委一人提议，二人附议，可对副处级以上干部提出弹劾。弹劾案须经评委会2/3以上多数通过，投票者不得少于全体委员的70%，并禁止投弃权票。被弹劾者，两年之内不得担任相当于原级别或高于原级别的职务。对于被弹劾的处级以上干部，报上级领导机关处理。

　　我们询问评委会法律顾问：“授权于评议会这种群众机构的法律依据是什么？”

　　这位年轻的法律工作者斩钉截铁地答道：“中华人民共和国宪法中明文规定，‘人民按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务’，‘中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。’”他说：“评议会的权利，正是宪法上述规定在开发区这个特殊环境中的具体体现。”……

　　章程条款一类的文字，往往令人感到枯燥，然而明眼人透过这些条款，一定会发现这是一幅又新又美的画图！

　　就这样，在开发区的地平线上，一个新生事物诞生了！首届评委为自己的“民主交响诗”谱写了“主题”——首届工作要点：加强内部建设；促进干部体制改革；监督投资支出；反映合资企业意见，完善投资环境。

　　富有生命力的主题一旦展开，各个乐章、乐段如同泉水般喷涌而出。现在让我们看看其中几个有关干部体制改革的华彩乐段：其一，提案。

　　《关于开发区干部体制改革的提案》，提案人：冯刚（评委、劳动人事室党员干部）；附议人：杨帆、孙平（女，27岁，企业室党员干部）。

　　一、党委对干部制度改革的领导，主要应体现在造成公平的竞争环境。不是只凭少数“伯乐”选拔，而是让人才通过自主性活动表现才能。“伯乐”选“千里马”，必须让“马”年跑起来。

　　二、群众监督原则：主要通过评议会的活动进行。在干部考试、竞争、选拔时，应有评议会代表参加，向群众公开。

　　三、人事室应尽快制定竞争标准和程序，包括职位分类和选拔办法。

　　四、在管委会系统实行考任制；总公司系统实行聘任制。

　　五、评议会将在年底按《程序》规定对中层以上干部进行信任投票、质询与弹劾。评委一致反对弹劾下来的或竞争下来的干部保留原待遇。在我国目前情况下，“留尾巴”可能增大阻力，不利于改革的进行。

　　其二，民意测验。

　　15个问题，182份答卷。择要如次。举一反三，其中诸多“民情”“民意”，望读者细细咀嚼。

　　①开发区现有干部体制是否需要改革？

　　需要 164 不需要 12

　　②开发区现有干部体制对开发区事业有何影响？

　　阻碍 118 促进 12 无伤大局 26

　　③产生领导干部应采取什么方法？

　　公开竞争择优录取 122 领导推荐组织部门审批 20 群众推荐组织部门审批 26

　　④开发区干部任期以几年为宜？

　　一年 36 二年 110 三年 27

　　⑤领导干部可否连任？几届为宜？

　　可 162 否 20 届 （空）

　　⑥是否应该对领导干部定期进行民意测验？

　　是 173 否 8

　　⑦对弹劾制有何看法？

　　支持 149 反对 18

　　⑧企业正职是否有权自行组阁？

　　有 142 否 31

　　⑨政府正职是否有权自行组阁？

　　有 142 否 31

　　⑩干部被弹劾后的经济待遇如何？

　　保留 19 按弹劾后职务 154其三，质询。

　　内容：有关开发区干部体制改革问题。时间1986年9月11日。被质询人：管委会主任、主管人事副总经理、人事室主任。以下是发言摘要：

　　执行主席：根据评议会章程，今天就开发区干部体制改革问题质询有关领导。质询不同于一般交换意见，首先是权利义务关系发生了变化。领导回答问题是在向具有“权利”一方的群众尽“义务”。质询中可大胆提问，但按照民主原则，不能借这个讲台进行人身攻击或披露个人隐私。先请人事室主任谈谈对我区干部体制改革的看法。

　　人事室主任：干部体改要从制度上给以保证，鼓励人才竞争，通过竞争使理想人才走上领导岗位。当前要解决的重要问题是能上能下。办法有这么几条：一是明确任期两年，不搞终身制；二是制定岗位标准，使人才竞争有据可依；三是允许毛遂自荐，使千里马遇到伯乐前就有奔腾机会；四是完善民意测验，不信任票超过信任票者免职；五是进行干部考核，淡化当官意识，能上能下。

　　主管人事副总经理：没有人才竞争，开发区就没希望。要通过竞争使无能者不敢上，无为者下得来。行政机关首先明确岗位责任，公开考核，实行等级序列聘任制。

　　管委会主任：开发区干部现状是：基本适应，但很吃力，再往前走一步就很困难了。开发区正处在新旧体制交叉点上。既要承认干部历史状况，又要承认改革的迫切性；既要顾近期效益，也要顾远期效益。现在，提拔干部缺乏制度保证，眼界不宽，胆子不大；撤换干部时又心肠太软。要首先实行逐级聘任，经理组阁；政府干部任期两年，期满全体辞职，重新委任。今年底，明年初，由评议会组织职工对干部进行信任投票。原来章程只对中层干部，我建议应包括我们，直到管委会主任。如果群众不信任，我们应主动辞职。弹劾前，给一个主动辞职的机会。开发区靠什么竞争？一靠更大的自主权；二靠内部改革。归根结底靠人才竞争。可以讲，干部体制改革是具有决定意义的一招儿。

　　问：现在50名中层干部，是否都称职？工作无起色、工作无能的怎么办？

　　主管人事副总经理：确有部分干部工作平庸。错误不多，成绩也不多。更好的人才上不去，这是改革中的严肃课题。开发区干部中不应允许这种情况长期存在。

　　人事室主任：我做了十几年干部工作，也当过“伯乐”，选过人才，后来发现选的人并不理想。看来，选错人是难免的，关键是能下得去。这就要求我们把注意力放在创造出一个人才竞争的环境上。

　　管委会主任：原来的干部制度，就是打算上来了就不下去，因此才反复强调不能选错。实际上不可能全不错。错了，要有制度保证能下去。

　　问：开发区有没有破格提拔高干子女的情况？

　　管委会主任：（——介绍有关情况）据此，同志们可以得出结论，我们没有破格提拔问题。

　　问：请问赵树华同志，有没有敢于面评的朋友？

　　主管人事副总经理：不太多。我这人个性外露，喜怒形于色。不少人说怕我，今后应自我调整。我历来主张唯事唯实。大家会逐渐了解我的。

　　开诚相见，推心置腹，团结，信任，对主要问题观点“英雄所见略同”，这就是首次质询会以其和谐旋律为我们奏出的一曲美丽的乐章。

　　1987年2月25日下午，开发区干部职工翘首以待。人们在等待着民主评议会的一项重大表决。

　　事情是这样的：1986年底，根据《章程》规定，评议会组织全体职工干部对副处级以上领导干部进行了一次信任投票；

　　12月27日公开唱票，结果，50名领导干部中，仅有一人信任票未超过半数；

　　按照规定，他面临两种抉择，或者主动辞职，或者接受质询而可能面临弹劾，本人选择了后者；

　　1987年2月25日，评议会召开质询会，本人到会申辩，辩护人到会为之辩护，作为干部推荐人的管委会主任也到会为之辩护。

　　群众参政机构要弹劾政府正式任命的干部——谁都明白，人们正面临一个具有重大意义的时刻！弹劾表决：评委会共22名委员，到会16名，超过70%；举手表决结果，13票赞成弹劾，3票反对，超过2/3；弹劾案通过。

　　就这样，一名副处级领导干部被弹劾了！

　　人们奔走相告：“这回动真格的了！”“群众参政机构有这么大权威！”

　　弹劾，爆响了一枚民主参政的“核武器”。它在区内外引起了强大冲击波。无论对评议会持何种态度——赞成的，反对的，犹豫观望的……此刻，都屏气敛声，陷入了沉思。

　　弹劾，在人们的记忆中，似乎只属于西方议会。比如美国，1887年以来的200年内不过弹劾了一位总统约翰逊。至于被“水门事件”搞得焦头烂额的尼克松总统，也是在面临弹劾前，自己引咎辞职的……那么，对它该做如何评价？它带给我们的是福音还是噩运？让我们听听舆论界的反映。《中国青年报》说它：“不是那种橡皮图章式的组织。”《瞭望》周刊载文说：“评议，对全体干部产生了一股巨大的推动力；而真刀实砍的弹劾，在全国尚属创举。”《蛇口通讯报》在对蛇口、天津两个开发区的民主参政形式进行了认真对比后，指出后者有三点“先进”之处：民主法制化；民主科学化；民主彻底化。结论：“天津开发区在营造民主、法制小气候方面，最近一个时期，确比蛇口走得快。”

　　弹劾会体现了一种崭新的观念和行为。其中某些观念已涉及政治生活中的一些基本问题，涉及到人的价值观念和深层意识的革新。它首先体现在群众民主意识的觉醒，无论是广大职工还是评委，都能严肃认真、出以公心地表达自己意愿；其次体现在辩护人身上，管委会主任作为被质询者的推荐人，一方面以个人身份进行说明、辩护，一方面当弹劾通过后，也坚决拥护执行；体现在被质询的干部本人身上，面对这种严峻场合，他既不痛哭流涕，也不无理取闹，更不像一般人那样虚于委蛇、言不由衷地说些“谦虚话”，而是坚信自我评价，行使个人权利，到会为自己申辩。

　　我们就弹劾问题走访了评委，又听到一番深刻的议论：“如果说监督制侧重于对权利运行过程的制约，弹劾制则侧重于对权利后果的制约。它对促进权利对象对权利主体的反馈，对加强整个权利运行的首尾联系，有着重大意义。坚持这项制度，对改进干群关系，提高工作效率，杜绝严重失职、腐化行为，都将起到促进作用。”

　　“然而，确实像人们说的弹劾是一种‘核武器’。对社会震动大，对本人触动大，因此只能当作一种‘威慑力量’使用，不可不用，不可滥用，范围不能过广，次数不宜过多。要掌握好这个‘尺度’，还要靠严格的科学程序。而且，允许本人在弹劾前自行辞职。”

　　“弹劾，毕竟是一种消极权利手段，只解决少数犯罪、渎职、无能者的去留问题；不能解决无能者为优胜者取代的问题，因此，还必须靠人才竞争，靠选举、推荐等积极权利的手段。”

　　关于评议会一年来的成绩，他们认为它初步唤起群众的民主意识和参政热情；初步建立起一套群众监督体制；干部群众逐步形成了一种新型的权利、义务关系；区内政治透明度有了提高；锻炼了一批人才。从长远看，评议会对促进区内管理信息从纵向分等级传递转向横向群众性传播：对加强决策的咨询系统、评价系统、监督系统、反馈系统；对造成民主和谐的政治环境，保证言者无罪，培养对不同观点的宽容精神；对促进由义务本位向权利本位发展，奠定以法治区的基础；对促进人才培养从消极、被动、内向、保守型向积极、主动、开拓、创造型发展等等，都将起到积极作用。

　　至于评议会的不足，评委们认为主要是还缺乏经验和专业训练，参政能力低，章程尚不成熟，有待实践中进一步补充完善等。

　　生活多姿多彩，事情也有个一波三折。弹劾案通过半年之后，开发区临时党委在检查回顾工作时，发现被弹劾的同志当初的票数有点差头。经仔细査对，证实确有几票之误。

　　临时党委深深知道这几票的分量：当初就是因为这几票那位同志才面临弹劾的；现在，它对群众和评议会的积极性也可能产生影响——这个新生的群众机构毕竟刚刚开展工作、行使民主权力呀。

　　工作颇有点棘手，棘手的工作才检验水平。临时党委毫不犹豫地决定，实事求是，迎着困难上。他们首先向评委会说明情况，做工作。评委们心如明镜，一年来评议会每项成绩不都是在党委领导支持下取得的吗？就说去年末，当有人提出“评议会是资产阶级自由化在开发区的表现”时，正是党委负责同志在中层干部会上明确表态：不是！评议会一直在党委领导下进行工作，方向没错儿，随着政治体制改革的深化，民主管理、民主监督这环工作不仅不能削弱，还要加强。今天，党委坚持实事求是，修正偏差，正是为评议会补台，为其健康发展创造条件。因此，思想一碰就通了。

　　被弹劾的同志呢，区内恰好有一重要研究机构需要这方面人才，几次找工委点名要人。于是领导出面，一边指出他过去工作中的成绩、教训，一边鼓劲。因此他心情舒畅地走上新的岗位。

　　就这样，一件看来颇为棘手的工作，在开发区临时党委开明的、实事求是的领导下得以完善解决。

　　像一切新生事物的命运一样，民主的进程是充满光明也充满荆棘的路程。波折发生后，评议会成立初期的某些不理解乃至责难——什么“无政府主义”、“自由化”、“小文革”等说法又像旋风一样吹来。

　　面对这种情况，党委负责同志又一次明确对记者说：“评议会方向没错儿。开发区民主建设还处于探索阶段，还要提高，还要完善，还要发展。”

　　评委们则说：“有这样的党组织领路，我们更有信心了！挫折只能使我们成熟。从投身民主建设那天起，我们就准备好，迎接考验，甚至失败！”

　　“何以想到失败？”

　　“是指暂时失败，而对中国的民主进程，我们则充满了必胜信心。正因为我们对党、对社会主义充满了信心，坚信社会主义制度为历史上最广泛、最科学的民主创造了条件，我们才在党的领导下，进行这种社会主义民主的尝试。与此相反，从右的方面来的‘资产阶级自由化’，从左的方面来的‘僵化’，都认为社会主义搞不了民主，都把四项原则与开放改革对立起来。”

　　采访接近尾声了。猛抬头，发现办公室墙上挂着小平同志的大幅题词：“开发区大有希望。”

　　当时，小平同志在参观过程中，曾对中外人员说：“对外开放还是要放，不放就不活，不存在收的问题。”

　　据说，还有一个有趣的小插曲，小平同志题词后，看着手中的笔，对大家说了一句幽默而又意味深长的话：“就这个容易：别的，都不容易哟……”

　　作者赘言：开发区开展的“民主评议会”，距今已有5个多年头了。5年后的今天，中国的国情发生了不小的变化，我们之所以将5年前的“民主评议会”录制下来，以期给人们对于认识开发区提供一个更广阔的空间。除此以外，别无他意。

　　§§第四章 搏击者礼赞