中国投资体制改革30年研究

第一节 投资体制改革的经验

　　改革开放30年，中国的投资体制改革取得了巨大成就，许多成功的经验需要充分肯定，一些教训也值得总结。

　　在中国国情下，投资对国民经济的运行具有举足轻重的甚至是决定性的作用，中国投资体制改革是按照渐进方式进行的。事实上，从1978年起直到2004年才正式出台关于投资体制改革的纲领性文件——《国务院关于投资体制改革的决定》，这是稳妥的、积极的。

　　一、在投资主体与投融资渠道方面

　　（一）明确并坚持了以促进企业为投资主体的改革方向

　　在1988年7月16日 国务院发布的《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》中，即明确强调了要扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性投资建设主体。同时具体提出：企业进行必要的扩大再生产，在服从国家中长期计划、行业规划和国家有关法规的前提下，有权自主地筹措资金（包括折旧基金、企业留利和经批准筹措的资金）和物资（包括投产后所需原材料、燃料、动力等）；有权自主地支配应得的投资收益。在1992年7月23日出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中具体明确了企业享有投资决策权，并对企业的投资范围、决策权限的界定、政策优惠和责任约束等方面进行了具体规定。而在2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中又进一步规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；扩大了大型企业集团的投资决策权，指出基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。以上，从投资改革历程的角度看，以企业为投资主体的改革方向不断得到深化。

　　（二）形成了多元化投资渠道，缓解了经济活动资金缺口压力，促进了经济增长

　　随着经济体制改革的逐步推行，新的投资主体不断涌现，形成了多元化、多层次投资主体结构。与各投资主体相适应的融资方式也不再单一，形成了包括财政拨款、企业自有资金、银行信贷、股票、债券以及各种民间集资方式和利用外资方式等多种融资渠道。其中，政府投资主体可利用的融资方式有财政拨款、财政信用（通过发行各类债券实现）及举借外债、利用外资；企业投资主体可利用的融资方式有自有资金、银行信用、发行股票、发行债券及民间集资和利用外资；个人投资主体的融资方式主要有个人自有资金、民间集资和金融机构信用；金融机构投资主体的融资方式主要有自有资金、金融机构信用、发行金融债券及利用外资；外国投资主体的融资方式则更为多样化。多样化的融资方式扩大了经济活动所需资金来源，缓解了资金缺口矛盾，促进了经济增长。

　　（三）吸取市场经济模式的投资机制，积极推进投融资模式的市场化创新

　　按照市场经济模式成立投资公司，用经济办法对投资进行管理。中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业6个国家专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目（包括基本建设项目和技术改造项目）的固定资产投资。能源、交通、原材料、机电轻纺4个投资公司由国家计委归口领导，行业归口主管部门参与指导；农业、林业投资公司由国家计委与部门归口领导，以国家计委为主。经过多年的投融资体制改革和探索，已形成“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。

　　同时，直接融资模式走上历史舞台，这对于有效筹集民间资金，弱化银行部门信用风险，起到了积极作用。改革开放后，伴随着经济体制改革的推进和深化以及经济建设的发展，经过一系列开创性探索和积极酝酿，作为直接融资主要渠道之一的股票市场逐步恢复并成长起来。经过10多年的发展，中国股票市场已较具规模，并对社会经济发展发挥了不可替代的作用，对投融资体制改革、企业制度改革、金融体系改革，乃至经济运行机制的改革，发挥了重要作用，成为社会主义市场经济不可或缺的组成部分。

　　此外，基础设施建设领域逐步放开政策掣肘，积极探索以市场化为取向的多样化融资模式，推动了基础设施建设的长足发展。我国基础设施建设长期以来基本上实行的是政府单一管理体制，融资渠道狭窄，政府财力有限，这是造成基础设施建设规模过小的主要原因。随着改革开放的推进，特别是20世纪90年代以来，我国基础设施建设的需求增大，而政府可提供的服务缺口太大，为了改变这种状况，政府在基础设施建设领域借鉴发达国家的成熟经验，并积极探索适合中国国情的投融资模式，推动了市场化融资的发展，也使得基础设施建设取得了突飞猛进的发展。

　　（四）引进外资，进一步拓宽融资渠道

　　1986年10月11日，国务院发布《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外国投资者在中国境内举办中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。该规定包括改善投资环境、保障企业自主权、按国家产业政策给予税收优惠等，以利于更好地吸引外商投资，引进先进技术，提高产品质量，扩大出口创汇，发展国民经济等方面的内容。

　　事实上，在整个改革的过程中，政府一直在制定有效政策，积极引进外资，吸收外部资源，解决内部资源不足特别是资金不足的矛盾。同时，适时调整不合时宜的政策，提高利用外资的水平。改革开放以来，我国政府制定了一系列优惠政策和法规，为大力引进外资促进经济发展提供法律保障，营造良好投资环境。一系列优惠政策措施加上自身有利条件，我国在吸收利用外资方面取得了重要成就。有效利用外资不仅解决了内源资金不足的问题，更重要的是促进了我国的就业，发展壮大了外向型经济，带来了先进的技术和管理经验，并通过技术外溢、知识扩散为内资企业发展提供了有利条件。如果说早期的政策主要依靠“优惠”手段吸引外资的话，20世纪90年代中期则转向“公平”，致力于改进政府服务，营造良好的投资环境，逐步实现给予外商投资企业国民待遇。

　　在拓宽融资渠道的同时，注重提高了建设资金使用效率，优化了资金资源配置。改革开放以后，我国对基本建设的投融资模式改革经历了从试行“拨改贷”到全面推行“拨改贷”和发展其他多种投融资模式的历程。基本建设投资试行银行贷款的办法，是基本建设管理体制的一项重大改革，对于加强基本建设管理，建立经济责任制，缩短基建战线，硬化投资预算约束，遏制“投资饥渴症”，提高投资效果，起到了积极作用。

　　二、在项目管理方面

　　我国投资项目管理体制，是在计划经济体制下建立的，也是伴随计划经济向市场经济转轨的过程而不断改革的。因此，投资项目管理的改革，一方面，在宏观层面体现了和整个国家的经济体制变革密切相关的特点；另一方面，在微观方面体现了和企业、政府等投资主体市场化进程以及产权制度变革的密切联系。这是投资项目管理方式改革复杂性的体现，也是投资项目在经济现实中的综合性和重要性的一种体现。

　　（一）注重提高审批效率，简政放权，改进投资计划管理

　　对于提高投资项目的审批效率，早在改革开放初期的投资体制改革中就已得到一定的体现。对此首先是从基本建设管理领域开始的。在1984年5月15日第六届全国人民代表大会的政府工作报告中就已提出，在基本建设的管理上，必须简化审批程序，下放审批权限，减少环节，提高效率；规定今后除限额以上，需要国家计委综合平衡的项目报国家审批以外，其余的实行分级管理、分级平衡；需要国家审批的，国家计委拟将过去的五道手续简化为两道手续，即只审批项目建议书和设计任务书。为此，1984年8月18日国家计委发布了《关于简化基本建设项目审批手续的通知》。2001年11月7日，国家计委宣布取消第一批五大类投资项目审批。取消审批事项的原则是：对于不需要中央政府投资、国家产业政策鼓励发展、总投资限额以下的项目，属于地方政府出资的由地方计划部门审批，属于企业出资的由企业自主决策。2004年，在《国务院关于投资体制改革的决定》中具体提出了改革项目审批制度，落实企业投资自主权。

　　对投资活动实行多种计划管理形式，减少国家计委对投资活动的直接管理。国家专业投资公司建立以后，国家计委不再直接管理项目投资。经营性投资由国家计委切块给各专业投资公司，由投资公司按计划承包新增生产能力，自主经营。同时，充分发挥市场和竞争机制的作用，全面实行招标、投标制，要求新建项目不涉及特定地区或不受资源限制的，都要通过招标选定建设地点；建设项目的设计、工程承包、设备供应和施工，都要通过招标、投标择优选定，不得按行政办法分配任务。

　　（二）采取渐进式的改革路径，逐步放松投资项目管理审批权限

　　我国投资项目管理体制改革，是伴随我国经济体制改革的历史进程而逐渐展开的。从传统计划经济时代的政府全面掌控模式，结合经济体制改革的市场化趋势，逐步地放松了对投资项目的政府审批。首先，这种方式的变革，最大的优点是减少了剧烈动荡带来的阵痛，减少了变革的代价，实际上也反映了适应社会不同利益体的承受能力的客观现实。其次，由于投资项目管理对国民经济有重大影响，对建设项目管理方式的逐步放权还实际上减少了投资对国民经济发展的不良冲击。我国经济发展的实际状况表明，投资一直是推动经济增长的主要动力，经济过热的主要根源也主要在于投资规模膨胀。因此，投资项目管理体制的变革，就不得不顾忌社会经济现实中业已存在的相关经济联系，采用逐步放松政府管制的步骤，减少对经济发展的影响。再次，逐步放松投资项目管理权限，也适应了投资主体市场化的发育程度，适应了掌握现代项目管理知识和方法的学习过程，从而体现出在变革中逐渐学习的自然规律。我国投资项目资金来源在长时期中一直是国家资金，投资主体也一直是政府行为或是体现政府意志的国有资本，这是计划经济体制下的必然结果。因此，投资项目管理体制的变革，就必然要考虑不同利益主体的市场化发育过程和程度，渐次展开。最后，不同的经济管理体制都是一定历史条件和社会经济发展水平的产物，投资项目管理体制也不例外。世界上没有一种完全好或完全坏的投资项目管理体制，只有这一体制适合与否的问题。因此，渐进式变革过程也是对既有的投资项目管理体制进行扬弃的过程，有利于保留一些适应我国经济社会发展现状要求的一些做法，体现一种制度变革中的历史继承性和路径依赖。

　　（三）引进先进管理方法，加强项目科学评价体系建设

　　在传统的计划经济体制下，投资项目管理主要是学习了苏联的基本建设项目管理体系，并采用传统的管理理念和方法。在投资项目管理体制的改革过程中，注重引进国际上的先进管理方法，加强科学评价体系建设，是投资项目管理体制改革的基本经验之一。第一，在改革过程中注重投资项目的成本核算，强调经济效益尤其是企业作为投资主体的经济效益，这是加强科学管理的基础，也是项目投资活动的基本目标。第二，通过利用国外资金的投资项目，学习和借鉴国外通行的可行性研究体系，完善投资项目评价方法，并研究制定了适应中国国情的可行性研究程序、规定以及相关标准，组织实施推广，提高了全社会的投资项目管理水平和规范程度。第三，通过涉外投资项目的工程项目建设，借鉴了国际上通用的项目管理理念和方法，主要表现为系统地总结推广“鲁布格工程”经验，并通过相关政府部门以文件和标准的方式，在建设工程实践中全面推广，对提升投资项目的工程建设质量起到了很大的推动作用，也对培养相关的投资项目管理人才起到了奠基作用。第四，结合投资项目建设的实际情况，在投资项目管理中重视计算机的应用，提高了投资决策和管理的效率以及投资项目管理的科学化水平，为投资项目管理体系的全面推广，提供了信息共享的现代化手段。

　　（四）以企业为项目投资决策和管理主体，减少行政干预

　　在传统的投资项目管理体制下，政府不仅是唯一的资金提供方，也是唯一的投资项目管理主体。在投资项目管理改革过程中，随着投资资金来源的多元化，以及社会主义市场经济体制的建立和完善，投资主体逐步多元化，这也是投资项目管理体制市场化改革的内在要求。第一，企业作为项目投资的主体，体现了投资收益和投资风险对等的原则，加强了对投资主体的利益约束，减少了由于决策主体缺位带来的效率低下问题。第二，投资项目管理以企业为主体，从根本上解决了投资项目管理中政企不分的问题，也有利于避免大量的“跑部钱进”现象以及大量的“钓鱼工程”。第三，企业作为投资项目管理的主体，有利于提高投资项目决策的科学性。可行性研究报告是投资决策和建设的基础性条件，对项目成败起着重要作用。可在现实中，投资主体的职责不明确，也造成了“可批性报告”研究的存在。在很多环节上，往往和市场的真实状况脱节。第四，企业作为投资项目管理主体，有利于解决项目投资金额失控，“三超”（概算超估算，估算超预算，决算超预算）现象造成的投资成本上升。在具体实施建设项目的过程中，避免任意提高建设标准，扩大建设规模，增加建设项目。第五，企业作为投资项目主体，避免了管理不到位、浪费严重等弊端，有利于规范项目施工招投标工作，有利于避免工程项目经过层层转包后工程质量低下的现象，可使得项目建设按照项目管理客观流程的要求，规范地进行施工管理。

　　三、在宏观管理方面

　　在投资体制改革的过程中，政府有效地进行了宏观调控。

　　（一）准确判断形势，明确调控目标

　　1979～1983年，投资方面的调控主要采取了计划和行政手段，但在投资规模的调控和结构上存在着很多问题，尤其是在结构方面，一些该上的项目上不去，而那些对国家的发展没有好处的项目也停不下来。尤其是地方和企业在此期间又盲目上了一批重复建设项目。这说明，即使改革刚刚开始，由于企业和地方政府开始有了自己的利益，其在投资目标上已难以与全局要求保持一致，传统的投资调控手段的作用已经开始下降。在调整的同时积极推进投资体制改革，是这次调控中值得赞赏和称道的地方。尽管从目前来看，当时一些具体的改革措施是否正确还有待商榷，如现在看“拨改贷”的实践就整体上来说是否妥当，但在当时这些改革措施影响却很深远，是改革道路上的必要的探索，对我国改革的推进具有重要意义。

　　1985～1992年，我国经济已经开始由传统的过度集中的计划经济体制向有计划商品经济体制转变，国家宏观调控手段也发生了明显变化，一方面继续保持了计划调节手段，另一方面更大量地采用了各种经济手段来调节经济运行。在这一阶段的投资调控中，就采取了行政的、经济的和法律的手段结合运用的办法，效果比较明显。而且许多行政手段的运用，也是采取计划调节与经济杠杆相结合的办法，一般是以行政办法贯彻、以经济办法整治，因此力度就比较大。纯粹的行政手段运用或强制的行政措施处置并不明显。除了固定资产投资项目采取了行政色彩浓厚的“层层项目清理”外，一般都采用了经济政策指导和运用财政、税收、利率、汇率、价格等经济杠杆手段调节，尤其注意了发挥金融手段的作用。例如，1988年9月、1989年2月，中央银行连续两次大幅度提高银行利率，平均利率提高2～3个百分点，居民储蓄利率还实行了保值贴补制度，很快稳定了金融大局。又如，用“产业政策大纲”指导投资方向，银行信贷政策也改变了过去“平均供应”的倾向，实行了按产业政策、结构调整的要求发放贷款。再如，1989年12月，我国果断地调整了汇率，调低了高估的人民币汇价，从而有力地促进了出口贸易。

　　值得肯定的是，以往的调控或者调整，往往是等经济已经扩张到了实在难以为继的时候才被迫进行，而这一阶段的调控则有所不同。当时对于是否已经出现了经济过热是有不同看法的，但党中央审时度势，清楚地看到了投资和经济过热的严重性和危险性，果断加强了宏观调控，为这次“软着陆”的成功创造了条件。这一阶段宏观调控的目标也很明确，即以治理通货膨胀为首要任务，把经济增长率逐步降低到适度范围。由于货币发行量和信贷规模过大以及金融秩序混乱是造成投资和经济过热的主要原因，因此这一阶段调控的措施也很明确，就是以控制货币发行量和信贷规模为主，实行了适度从紧的财政货币政策，同时大力整顿金融秩序。所谓适度从紧，一是在总量上从紧控制，逐步到位；二是在结构上松紧不一，区别对待，这就保证了在有效控制投资规模的同时保持投资的适度增长和投资结构的调整。

　　（二）灵活运用多种调控手段

　　针对投资体制改革过程出现的问题，政府的宏观调控，既使用了市场经济中普遍采用的一些调控措施，如控制货币供应量和调整利率等；又采取了一些传统的计划和行政手段，如加强对银行信贷计划规模的控制，把房地产开发投资纳入计划管理，要求各地清理项目和重新审查开发区等。1992年，中共中央明确提出要建立社会主义市场经济体制，经济的市场化程度大大提高，这是与前几次调控最大的区别之处，在调控手段的选择上也较多使用了经济手段。即使是传统的计划和行政手段，也有了区别：一是比较温和，不像以往那么严厉；二是不断根据实际情况改进。比如，尽管当时为了控制信贷规模仍然强调了信贷计划控制，但到1998年就放弃了信贷规模控制，开始实行资产负债比例管理。这一阶段的调控，还能根据经济实际情况不断进行微调，这对实现“软着陆”是极为重要的。如到1996年，实际利率恢复为正数，同时企业资金比较紧张、经济效益下滑，下岗职工人数增多。针对这种情况，1996年5月1日宣布降低利率，同时停办保值储蓄，这实际上是放松银根的一种微调。这种微调不仅没有造成经济过热的反弹，反而支持了企业的生产和建设，保证了经济的快速增长。

　　（三）规模控制与结构调整相结合，宏观调控与改革相结合

　　1992～1993年的投资形势，既有投资总规模膨胀，又有投资结构不合理。不控制投资规模，经济过热和通货膨胀问题就得不到有效解决，因此严格控制投资规模是这一阶段调控的首要任务。但不调整投资结构，即使暂时控制住了投资规模，也会给经济的长远发展造成隐患。因此在这一阶段的调控中，既严格控制投资总量，又大力调整投资结构，发展基础设施和基础产业，缓解国民经济发展的“瓶颈”制约，增强经济发展的后劲。电力、铁路、通信等行业在这几年中得到了迅速发展。这既缓解了总量控制造成的诸多矛盾，而且还使总量控制的结果得以巩固。

　　1993年，改革的步伐大大加快。按照以往的经验，在改革较快的时期往往经济发展较快，进行宏观调控的难度要大一些；而在宏观调控力度大的时候，经济发展和改革的步伐又要慢一些。如何处理好改革、发展和稳定这三者之间的关系，是需要认真研究的。1993～1997年，这一问题处理得比较成功。既成功实现了“软着陆”，又出台了金融、财税、外贸等多项重大改革措施，包括分税制、政策性金融和商业金融分离、进一步放开主要工业品的价格、汇率并轨、建立现代企业制度、抓大放小等。在投资体制改革方面，出台了项目法人责任制、投资项目资本金制度、适当放宽国有企业的投资权限、提高地方对外商直接投资的审批权限等改革措施。这些改革措施，大大强化了市场机制的作用，使市场在约束投资扩张方面发挥了作用，同时又为用经济手段调控投资提供了市场基础，使这些手段可以更好地发挥作用。改革和调控的紧密结合，是这一阶段调控的一大特点，也是成功之处。