中国投资体制改革30年研究

第一节 投资项目管理的改革

　　任何投资活动，都始于特定工程建设项目的规划与决策，终于该工程项目的建成投产。投资项目的决策正确与否，项目管理科学与否，对投资目标能否实现，具有重要意义。广而言之，一国投资项目管理的质量与水平，决定了一国经济持续健康发展的后劲与实力。

　　我国的投资项目管理，经历了从计划经济时代到市场经济的转变过程，经历了从传统的管理方式向现代项目管理方式的转变，项目决策和管理的科学化、民主化水平也在逐步提高。本章讨论我国投资项目管理的改革和发展过程。

　　一、计划经济体制下的基本建设管理

　　（一）基本建设投资决策与管理体制

　　20世纪50年代初，学习苏联的理论和经验，在苏联专家的帮助下，我国建立起高度集中的计划经济体制，以及计划经济体制下的基本建设体制。这一体制在实行过程中也曾做过一些改革，主要是管理权限的下放和调整。1978年中共十一届三中全会以后，我国开始逐步对计划体制以及相应的基本建设体制进行市场化改革。

　　依据50年代苏联的划分方法，凡是形成固定资产的经济活动过程，都是基本建设。但在实际工作中，把固定资产简单再生产范围以内的基本建设，划归各级经委主管，视做现行生产；而固定资产的扩大再生产，如新建、改建、扩建，则称为基本建设，划归各级计委和建委主管。所以，基本建设既包括固定资产更新，也包括固定资产的新增和扩大。

　　1.计划体制下基本建设项目决策和管理的主要特点

　　（1）基本建设投资决策权集中于中央。在宏观决策方面，国家计委通过基本建设五年计划和年度计划，确定基本建设的投资规模、投资方向、项目的产业和地区布局等重大决策。在项目决策方面，所有规模以上项目的计划任务书、初步设计、设备成套项目由国家计划部门和建设部门审批。限额以下的地方项目，也由中央有关部门审查批准。

　　（2）基本建设投资主要由中央拨款。所有基本建设投资，都要纳入基本建设年度计划，才能拨款。

　　（3）统一建立基本建设管理机构。1952年成立国家计划委员会，负责制订全国基本建设的长期规划和五年计划。1954年成立国家建设委员会，把限额以上项目的决策权和设计审批权集中到中央。同年又成立了建筑工程部，负责归口管理全国的建筑业。各省市设建筑工程局。此外，财政部、物资和中央、地方的主管部门都设有主管基本建设计划、财务和物资的职能机构，从上到下，形成了统一的基本建设管理机构。

　　在基本建设管理制度方面，确定了“先勘察，后设计；先设计，后施工”的原则；规定了“设计任务书—初步设计—技术设计—施工图”四阶段设计程序；规定了“八阶段”基本建设程序；制定了各种预算定额、概预算编制细则、预算价格以及各种工程的费用定额标准。

　　2.计划体制下基本建设体制的主要框架

　　国家计委在基本建设管理中起着决定性作用。在宏观决策方面，计委负责制订基本建设计划，确定基本建设投资规模、投资方向、项目的产业和地区布局等重大决策。在具体项目的决策方面，国家计委负责大中型项目的确定、项目投资安排、计划任务书的审批等。

　　国家建委对基本建设实行全面管理。其主要职责是：执行基本建设计划，负责制定相关方针政策。具体包括：按时检查计划执行情况，协调解决相关问题；组织重点项目的落实；组织领导设计施工方面的相关工作，制定相关规章制度；组织基建科研和技术革新活动；管理城市建设和城市规划方面的工作等。

　　地区基本建设委员会全面负责本地区的基本建设工作，负责基本建设计划的实施，制定相关方针政策。具体工作内容与国家建委相仿。

　　建设单位是执行基建计划的基层单位，是一定建设项目的拥有者，以及建设工程的组织者和监督者。其职责包括：编制基本建设计划和预算，委托设计和施工，组织物资调配和设备采购、生产准备工作，组织竣工验收，交付使用。

　　设计单位根据建设单位委托，按照计划任务书的要求，进行工程设计，对工程设计质量全面负责。

　　施工单位根据建设单位委托和工程设计文件，进行土建施工和设备安装，对工程的建筑安装质量负全责。

　　中国人民建设银行成立于1954年，负责管理基本建设支出预算和财务，办理基本建设拨款、结算和放款，对企业、机关等用于基本建设的自筹资金，也负责结算业务，对建设项目全过程进行财政监督。

　　（二）基本建设投资决策和管理程序

　　总体上说，基本建设投资决策与管理程序包括计划的编制、下达、执行、检查和总结等环节的完整过程。

　　1.基本建设投资的宏观决策和管理的程序

　　编制基本建设计划是宏观投资建设项目管理的主要方式和内容。国家基本建设计划是国民经济计划的重要组成部分，包括确定全国基本建设投资的总规模，投资在各部门、各地区的分配，并确定重大的建设项目等。国家基本建设计划由国家计委负责编制，国家建委参与编制。各部门、各地区的计委和建委，根据国家基本建设计划的要求，编制本部门和地区的基本建设计划。

　　计划的编制一般采取“两下一上”的程序，即国务院先下达控制数字或建议数字，然后由各级编制计划草案上报，最后由国务院下达正式计划。

　　国家计委编制的全国计划包括国家基本建设计划由国务院审定，经提请全国人民代表大会审议批准后，作为正式计划，下达到各部门和各地区，并逐级下达到基层单位组织落实，由建委监督检查。

　　2.基本建设投资的微观决策和管理程序

　　计划经济体制下的微观管理程序，分为八个循序渐进的步骤，它们是：

　　（1）计划任务书。所有新建、改建和扩建项目，国家重点项目，以及挖潜、革新、改造项目，都要编制计划任务书。计划任务书由主管部门组织计划、设计等机构提前编制。

　　计划任务书是确定建设项目和建设方案（包括建设规模、建设根据、建设布局和建设进度等）的重要文件，是编制设计文件的依据。

　　按规定，大中型项目的计划任务书的主要内容有：建设目的和根据；建设规模，产品方案或生产纲领，生产方法或工艺原则；矿产资源、地质、水文和原材料、燃料、动力、供水、运输等协作配合条件；资源综合利用和“三废”治理的要求；建设地点或地区，估算占用土地数量；防空、防震等要求；建设工期；投资控制额；劳动定员控制数；要求达到什么样的经济效益和技术水平。改、扩建大中型项目的计划任务书还应包括原有固定资产利用程度和现有生产潜力发挥情况。自筹大中型项目的计划任务书中，还应注明资金、材料、设备的来源，以及同级财政、物资部门签署的意见。小型项目计划任务书的内容可以适当简化。非工业大中型项目可以参考上述事项内容对计划任务书另做规定。新建工业区、矿区、林区应有区域规划。重大水利枢纽和大型水电站应有流域规划和河段规划，铁路干线要有路网规划，跨省区长距离输油管、输气管应有管网规划。

　　大中型项目的计划任务书，由中央主管部或省、市、自治区审查，报国家计委批准。部直属及下放项目的计划任务书，上报前要征求所在省、市、自治区意见。小型项目的计划任务书，按隶属关系，由中央主管部或省、市、自治区审批，审批权限原则上不再下放。

　　计划任务书的批准，意味着项目的确定。

　　（2）选择建设地址。根据地区规划和计划任务书的要求，可以选择建设地点。选址主要考虑的问题包括：资源、原料是否落实可靠；工程地质和水文地质等建厂的自然条件是否可靠；交通运输、燃料动力等建厂的外部条件是否具备，经济上是否合理等。

　　项目选址，按项目隶属关系，由主管部门组织勘察设计等单位和所在地有关部门共同进行，并要取得当地规划部门的同意。

　　建设选址的审批权限是：新建工业区和大型项目须报国家建委审批；中小型项目按隶属关系由中央主管部门或省、市、自治区审查批准；部直属或商地方安排的中小型项目的建设地点，应取得所在省、市、自治区的同意。

　　（3）编审设计文件。建设项目的计划任务书和选址报告审批合格后，就可以着手编制设计文件。计划任务书是进行设计的依据，设计文件是计划任务书的进一步深化。

　　建设项目按规模大小和技术复杂程度，分为两个阶段或三个阶段进行。大中型项目，一般采取两段设计，即初步设计和施工图。特大型或特别复杂的项目增加技术设计阶段。小型简单的项目，也可将初步设计和施工图合并。

　　初步设计要确定建设项目技术的可行性和经济合理性，解决项目所有重要的技术和经济问题，对项目做出全面规划。初步设计获得批准之后，才能列入计划，才能进行征地、土建准备、设备采购等具体工作。

　　初步设计的审批权限是：大型项目的初步设计和总概算，由中央主管部门或省、市、自治区审查，报国务院批准。

　　（4）编制年度计划。设计文件批准后，可列入年度计划。只有被列入计划，设计文件确定的年度投资、设备、材料、施工进度等才有保证。

　　（5）设备订货与施工准备。施工准备的主要内容包括：征地、拆迁、编制施工组织设计和施工图预算、三通一平、准备建筑材料等。

　　（6）施工。

　　（7）生产准备。

　　（8）竣工验收，交付使用。

　　以上八个步骤，前三步可视为基本建设项目投资微观决策，后五步可视为投资项目的具体实施阶段。

　　（三）计划体制下基本建设管理的经验教训

　　1.计划管理体制下基本建设的伟大成就

　　基本建设计划管理体系是仿照苏联模式建立起来的，在当时有着深厚的国际、政治、经济、文化的背景。这一体系在实践中逐渐形成和完善。总体说来，这一体制与我国当时的计划体制和经济发展水平相适应，基本建设程序也基本反映了基本建设的客观规律，具有科学的因素。基本建设的计划体制发挥了集中力量办大事的优势，在“一穷二白”的基础上，初步建立起了较为完整的国民经济体系。新中国成立初期，全国工业固定资产只有124亿元。“一五”期间，以苏联援建的156项为重点、限额以上694个大中型建设项目的建成投产，奠定了我国现代工业的初步基础。到1979年，固定资产投资总额达到8444亿元，建成了35.5万个工业企业，形成固定资产5000亿元。30年间工业总产值的年均增长速度为11.2%，工业净产值占国民收入的比重从19.5%提高到46.7%，各主要工业产品产量的世界排名显著上升。同时，全国生产力布局状况也有很大改善。但是，前30年中国建设在取得巨大成就的同时，也走过了曲折的道路，付出的代价不小，教训也非常深刻。

　　2.对基本建设程序和管理规则的冲击

　　“八步骤”的基本建设程序，大体上是好的，但也有缺陷，主要缺点在一头一尾。在开头，在编制计划任务书之前，缺少一个项目预研究/投资建议的环节，而搞好可行性研究，做好调查和规划工作，这样才可以尽量避免盲目性，减少盲目建设、重复建设、争上项目、不顾后果等不负责任现象的发生。程序结尾也有漏洞。有些项目竣工不验收，验收不竣工；有的竣工验收之后不能投产，投产后不能正常生产，或生产多年达不到设计能力等。如果增加一个后检查/后评估环节，效果会好些。

　　总体说来，第一个五年计划期间，以及“文革”之前的几年，基本建设投资决策和管理做得比较好，基本建设程序坚持得比较好，经济建设进行得比较顺利，投资效果也比较好。“大跃进”期间，以及“文革”期间，在“左”的思想的指导下，项目决策急于求成，只重速度不讲质量，基本建设的正常程序和管理规则受到较大冲击。有的项目完全不按基本建设程序办事。很多项目忽视前期工作：有的没有计划任务书，有的没有选址报告，有的初步设计不经审批，有的不经过综合平衡。不少项目原材料不落实，有的投产后无销路，盲目投资，重复建设，给国民经济造成了严重的损失和浪费。不少项目受到来自“长官意志”的干预，干扰了正常程序的进行。虽然有关方面多方纠正，但是问题始终没有得到根本解决。例如，1978年列入国家计划的大中型项目中，就有20项没有编制计划任务书。据当时某省的统计，该省从1958年到1977年的20年中，报废的较大建设项目就达81个，相当于每年有4个较大的项目报废。由于项目决策的失误，有些项目建起来后不能发挥作用。据一些调查资料分析，在建成投产项目中，有30%～40%的项目不能发挥作用。又据对1978年年底以前建成的17个成套引进项目的调查，1979年能力利用率在50%以下的有6个，在65%和76%的各一个。也就是说，大约有半数的项目利用率很低。

　　3.计划体制下基本建设管理制度的问题与不足

　　基本建设计划管理的最大问题是权力过于集中于中央，忽视了地方和企业的利益和积极性。首先，中国是个大国，各地情况千差万别，有各自的特点和需要，理应发挥地方的优势，因地制宜地开展建设。特别是随着生产和建设的发展，基本建设的规模越来越大，项目越来越多，全部靠中央，也难以管好。再有，是对企业管得过死，忽视了企业的利益，不利于调动企业的积极性。企业在固定资产再生产方面的权限只限于利用大修理和部分折旧基金进行局部的更新改造。在很长一段时间内，企业基本折旧全部上缴财政，企业技术改造所需资金全部由国家财政拨款解决。甚至“四项费用”（技术措施费、新产品试制费、劳动保护措施费和零星土建工程开支）也要纳入基本建设计划，由预算拨款解决。其间，在中央和地方、中央和企业的关系方面，陆陆续续进行了多次调整，但一直未能摆脱“一放就乱，一收就死”的怪圈。另外在管理方式上，主要采用直接的行政手段管理建设项目，较少用经济手段实行间接调控。

　　二、投资项目决策与管理的改革

　　（一）投资项目决策改革的起步

　　改革开放之初，国民经济处于崩溃的边缘，百废待兴。痛定思痛，人们开始反思30年中经济建设领域的成功经验与惨痛教训，开始了投资决策与管理的改革尝试。

　　这一阶段的改革主要在以下方面：

　　1.严格基本建设程序，规范建设项目管理

　　1978年4月21日，国家计委、国家建委、财政部发布《关于基本建设程序的若干规定》，要求所有的新建、改扩建项目都需要编制计划任务书。

　　同年，国家计委、国家建委、财政部规定了“十二个不搞”，包括：不准搞资源不清的项目；不准搞工程地质、水文地质不清的项目；不准搞工艺不过关的项目；不准搞工艺技术十分落后、消耗过高的项目；不准搞协作配套条件不落实的项目；不准搞污染环境而无治理方案的项目；不准搞“长线”产品项目；不准搞重复建设的项目；不准搞“大而全”“小而全”的项目；不准搞与现有生产企业争原料的项目；不准搞盲目引进项目；不准搞“楼堂馆所”。这一规定针对当时很多项目前期工作不扎实、建设条件不落实、盲目决策、重复建设的现象，做出了具体规定，在实践中也起到了一定作用。

　　1980年4月，全国基本建设工作会议提出扩大国营施工企业的经营管理自主权，确定其合理利润，实行利润留成制度。

　　1984年，国务院相继出台《国务院批转国家计委关于工程设计改革的几点意见的通知》和《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出了包括全面推进基本建设项目投资包干责任制、改革建设资金管理办法、改革项目审批程序等16个方面的改革。

　　2.基本建设投资“拨改贷”，扩大企业自主权

　　1979年8月，国务院批准《关于基本建设拨款改贷款的报告》，尝试用有偿使用资金的办法来管理财政投资，并开始在上海、吉林、河南3个省、市的8个建设项目中试点。1980年试点范围进一步扩大，试办贷款的单位发展到1500多户，既有地方项目，又有中央项目，既有小型工程，又有大中型项目。试办贷款的行业，从轻工、纺织，发展到电力、煤炭、石油、交通、建工、机械、建材、商业、外贸、文化、医药等20多个。贷款金额从7000多万元增加到36亿多元。电力部直属的大中型火力发电项目，已经全部改为银行贷款。上海、湖北、福建、云南等省市，国家预算直接安排的投资改为贷款的已有1/3左右。

　　试点成功后，1984年国家计委、财政部、建设银行联合发布《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，要求自1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。这一规定使得基本建设投资由财政拨款改为银行贷款，变无偿使用国家资金为有偿使用。

　　基本建设投资“拨改贷”，使基本建设管理工作朝着尊重客观经济规律，发挥经济组织、经济手段作用，讲求经济效果的方向前进。试办贷款的单位，一般都试图合理安排项目，保证工程质量，加快建设速度，节约建设资金。由于从过去花国家的钱变为现在花自己的钱，过去盲目决策、盲目投资的情况发生了一定变化。在一定程度上，“拨改贷”是投资主体的转移，从国家直接投资变为企业投资。这不仅是投资信贷体制改革的开始，也标志着投资项目决策改革的正式开始。

　　这一阶段的改革成果，主要是推出了“拨改贷”的改革，使国有单位的投资由完全依靠财政拨款、无偿使用变为主要依靠银行贷款、有偿使用，从此企业开始关心项目的经济效果，关注投资决策的问题。随后从投资决策与管理中的计划与市场问题入手，开始改革设计、施工管理体制，简化审批程序，继而打破了政府作为单一投资主体的格局。但是，在投资决策的程序方面，仍存在很多问题。

　　总体上说，这一时期还处于经济体制改革的初期，其特点是在计划经济的基础上适当引入市场因素。计划经济仍占统治地位，国营企业仍占统治地位。在发展环境方面，国民经济处于恢复和调整阶段，投资规模从较低水平在逐渐提高。因此，这一时期的投资决策和管理改革，主要是针对基本建设中存在的弊端和问题，完善和规范原有的规则和方法，试图兼顾地方的利益，适当扩大建设单位、设计施工单位的自主权，调动地方和企业的积极性等方面。

　　（二）投资项目决策改革的推进

　　1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出社会主义经济是有计划的商品经济，以城市为中心的改革全面推开。1988年6月，国务院批准了国家计委《关于投资管理体制的近期改革方案》，从扩大企业投资决策权等7个方面提出了具体的改革设想，标志着我国的投资项目决策和管理改革进入了推进阶段。这一时期的投资项目决策和管理改革主要在以下几个方面：

　　1.投资主体、决策主体、管理主体多元化、多层次化

　　在计划经济时期，国有企业占统治地位，主要是由中央政府进行项目投资决策和管理。随着经济改革的深化，我国的经济结构发生重大变化，国营企业在改革、改制、改组，“三资”企业逐渐增多，民营企业不断发展，金融机构的改革不断深化。同时，我国的财税体制经过20世纪80年代初期的“分灶吃饭”的分权制度，80年代后期的“大包干”管理改革，特别是1994年的分税制改革，由行政性分权跨入了经济性分权，各级地方的收入和利益得到制度保证。在这种情况下，基本建设投资已经发展为中央政府、地方政府、各级部门、企业和个人等多层次的项目决策和管理体系。不同规模、不同投资主体、不同行业的项目，分别由相应的主体决策和实施，由相应的机关进行审批和管理。

　　2.投资项目决策概念逐渐清晰

　　一般来说，投资项目决策包含了以下三重决策：一是投资决策，即项目规划，要解决的问题是确定何时何地以什么方式建何种项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者做出，公益性项目的投资决策由政府做出。二是资本决策，由权益资本所有者判断项目可能带来的收益（资本回报或者社会效益），决定是否出资建这个项目，进而设计具体的项目结构。三是信贷决策，由债务资金提供者判断项目的风险和清偿能力，决定是否提供以及以何种条件提供债务资金。

　　3.管理方式间接化

　　国家在投资管理中逐步用指导性计划取代指令性计划，运用产业政策、税收、价格和利率等间接调控手段调节投资方向和各类投资主体的投资行为。表现为，越来越多地依靠发挥市场机制作用和运用经济杠杆而不是行政命令去调节资本要素的配置；在项目建设的全过程引入市场竞争机制。

　　（三）投资体制改革的深化

　　1992年邓小平视察南方重要讲话发表和中共十四大确定深化投资体制改革，为投资项目决策和管理改革提供了新的契机。中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”这个《决定》确定了中国经济体制的基本制度框架，中国改革进入整体推进的新阶段。同时，中国经济快速发展，投资规模不断扩大，投资管理改革开始深化。

　　但是，投资决策改革过程中仍然存在着很多问题。特别是1994年财政体制改革后，国家和地方财政“分灶吃饭”，地方政府在财政上的独立性和压力同时增大，各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式。“长官意志”和急于求成使项目的可行性论证成为摆设，投资决策更是几乎没有科学依据。同时，由于国有企业的领导不承担投资决策失误的责任，许多企业的领导者都不计后果地把扩大企业规模作为自己职级晋升的手段，向政府要投资，向银行要贷款。这样的体制使得投资决策的后果无人负责，甚至不计后果，最终导致很多项目难以维持，银行贷款无法偿还，工程的建成之日就是停产之时，社会资源浪费惊人。根据当时的文件规定，项目审批应该遵照严格的审批程序。大中型企业限额以上项目应由国家计委来审批。具体限额是，能源、交通、原材料等行业投资5000万元以上、其他行业的项目限额3000万元以上的项目由国家计委审批；投资在2亿元以上的项目须上报国务院审批。但在实际操作中，上述限制并没有被严格执行。由于一旦能够获得国家的批准，就可以获得银行贷款支持并在环保方面得以通过，因此，企业把注意力都放在了如何“跑项目”之上，而忽略了投资决策。事实上，如果地方政府的财政收入足以支持项目建设开工，则不会主动去国家计委要求项目被审批。

　　从80年代末到2004年的十几年，虽然在投资领域进行了一系列改革，基本形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，还有一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，其中主要有：

　　1.国有资产投资决策责任没有完全落实

　　长期以来，国有企业投资决策者的利益与投资项目的成败没有必然联系，没有形成“谁投资，谁决策，谁承担风险”的责任制度。

　　2.投资决策科学化、民主化的改革有待加强

　　审计是督促国有资产决策和建设管理人员合理使用建设资金、及时发现资金使用问题的有效手段。我国当时并未建立完善的外部监督制度。

　　因此，进一步深化投资决策改革，建立科学化、民主化、法治化的投资决策机制，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求。

　　2004年7月25日，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》），这是我国投资项目决策改革的一个新的里程碑。《决定》的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。

　　《决定》中有关投资项目决策改革的内容主要有：

　　（1）确立企业投资自主权，改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。这是我国投资项目决策改革的一项重大制度创新。《决定》要求，今后政府投资项目仍然实行审批制，对不使用政府投资资金的企业投资项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其他项目实行备案制。为保证这一制度的顺利实施，作为《决定》的附件，公布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。

　　与审批制相比，核准备案制在适用范围、审核内容和审核程序方面均有很大区别。从适用范围来看，审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准备案制适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。从审核内容来看，审批制身兼双职，需要从社会管理者的角度和投资所有者的角度审核企业的投资项目决策；核准备案制则保证了政府只从社会和公共管理者的角度审核项目，主要考虑的内容是经济安全、资源开发利用、生态环境保护、优化区域布局和产业结构、保障公共利益、反垄断等内容，而不需要操心关于项目前景、经济效益、资金来源、技术方案等微观层面的内容，从而真正实现了放权给企业。从审核程序上看，审批制需要经过“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准备案制只有“项目申请报告”一个环节。

　　（2）合理界定了政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。

　　（3）完善投资宏观调控体系，改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。在我国基本建立起中国特色的社会主义市场经济体制后，特别是加入世贸组织后，市场化的程度在逐渐加深，国际化的趋势日益加剧。政府在进行宏观调控时，也越来越采用经济手段调节。一方面是政府职责的内涵越来越清晰和依法行政的不断完善，另一方面是市场中的各种信号基本具备了传达经济手段政策的功能。因此，在企业成为投资决策主体的大背景下，政府的投资管理模式也必然发生转变。

　　（4）完善对政府投资的监督管理，建立政府投资责任追究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制；加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。

　　《决定》的颁布，是我国投资项目决策和管理走向市场化和法制化的重大步骤。但是，在具体实施过程中还需要细化和深化，特别是政府放权的彻底性以及银行等金融机构独立审贷的程度，都考验着投资体制市场化和法制化改革的实际成效。因此，也有专家学者表示了对《决定》中一些改革内容实施怀有疑虑。如：核准制有可能成为变相的审批制；《目录》中所列条目太过宽泛；国有资本最大的问题在于投资效益而不在“审批”（郭励宏，2004）；相关责任追究制度不完善（罗云毅，2004），等等。这些都将成为下一步改革所需要解决的问题。

　　三、投资项目决策的科学化、民主化与法治化

　　科学化与民主化是保证决策质量的必要途径。决策科学化是指广泛应用当代科学知识，遵循事物发展的客观规律，更科学、客观和准确地预测项目或其他计划实施的代价和收效，为决策提供依据，避免无知与蛮干。决策民主化的目的不仅仅是集思广益，避免疏漏，更重要的是在决策中协调不同利益群体，保证决策的公正性，防止决策出现利益关系扭曲。科学决策只有建立在民主决策的基础上才能保证决策的正确性和可行性。科学化与民主化，一个是实质性工作，一个是程序性工作，民主化是对科学化的监督与保障手段，没有实现民主化的投资决策程序，投资效率无法得到保障，但是决策程序过分繁琐对于投资决策的效率也会产生负面影响。

　　决策法治化，是指政府的各项决策必须以宪法、法律和法规为依据。在重大项目决策上，就是要建立一套民主的、科学的决策制度、规范和程序，使决策有法可依，有章可循。

　　“决策科学化、民主化、法治化”是一个多层次的目标体系，它要求决策过程必须建立在制度的基础之上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策质量。

　　（一）我国投资项目决策科学化、民主化的发展历程

　　回顾我国投资项目决策的历史，经历了曲折，付出了代价。早在新中国成立之初的“一五”时期，国家重点工程的建设就坚持了投资前的技术经济论证工作，保证了投资效益。1958年开始的“大跃进”中则抛弃科学，蛮干成风，损失巨大。随后的反思促进了20世纪60年代初经济效果大讨论和科学决策研究的热潮，催生了以研究建设项目投资决策分析方法为重点的具有中国特色的技术经济学。然而随后而至的“十年动乱”又把这种探讨和学科建设打入资产阶级学术范畴，政治上搞臭，组织上解散，国民经济处于崩溃边缘。两次逆转与其说是决策科学的不成熟，不如说是在错误的政治气候下决策机制的大倒退。

　　改革开放以来，投资项目决策的科学化、民主化出现了喜人的变化。

　　——科学决策的理论和方法研究空前发展。80年代投资项目决策科学化掀起高潮，现代决策科学和项目可行性研究与评价理论被大量引进、学习和迅速应用。

　　——初步形成了科学决策的体系和制度。在吸收和借鉴联合国工发组织、世界银行和发达国家在发展中国家援建项目可行性研究、项目评价和投资管理经验基础上，结合中国国情，形成了自己的制度和规范。如1983年国家计委颁布了《关于建设项目可行性研究的实行办法》，1987年颁布了《建设项目经济评价办法》第一版。可行性研究和项目评价已进入项目投资建设的法定程序。

　　——改革开放以来大规模的经济建设锻炼了队伍，锻炼了人才。高等院校工程、经济和管理专业纷纷开设技术经济学课程，建立了硕士和博士研究生培养系列。从事可行性研究和决策咨询的社会服务机构发展迅速。我国已经有能力组织诸如“南水北调”、“三峡工程”等超大型项目的跨部门、跨地域、跨学科的大规模的可行性研究和项目论证和评价工作。

　　——重大项目开展专家咨询。中央和地方各相关部门，大都建立了咨询专家人才库。在重大项目立项、论证的过程中，重视发挥专家咨询作用，为其进行调查研究、搜集资料提供必要的支持。在决策过程中注意吸收专家的意见。

　　例如，长江三峡工程，从1955年长江水利委员会进行初步勘察设计开始，到1992年全国人大通过最后决议，经过了近40年研究论证历程。改革开放以后重新论证时，成立了由412位专家组成的专家队伍，分成14个专业组，进行了详细研究论证。1988年底提交了14份专题论证报告，对所有不同意见进行了客观记录，对未签字专家的意见均收录作为报告附件。1992年4月3日，七届全国人大第五次会议以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25人未按表决器通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》，并向全世界公布了投票结果。这是我国重大项目决策科学化、民主化、法治化的一个典型案例。

　　——2004年国务院正式发布实施的《关于投资体制改革的决定》及配套文件，标志着我国投资决策科学化、民主化进入法治化的新阶段。我国正在逐步建立比较健全的决策咨询制度、决策听证制度、决策后评估制度和决策责任制度。

　　（二）深化投资项目决策科学化、民主化和法治化的途径

　　为了进一步加强投资决策的科学化、民主化和法治化建设，以下几个方面应予以重视：

　　（1）继续深化行政审批制度改革，简化审批程序，使交易成本下降。允许更多的投资主体进入，必将在客观上推进政府投资决策的科学化进程。

　　（2）提高专家参与程度，充分听取不同领域专家的意见和建议，深入调查和充分论证之后再进行决策，避免决策的盲目性。

　　（3）在项目决策之前，应该通过各种形式吸收群众参加决策，充分听取群众的各种意见。有些特大项目，还应扩大论证范围，组织更多的人参加讨论。吸收群众参加建设项目决策，可以避免和减少决策上可能产生的失误。

　　（4）进一步加强外部监督，逐渐增加决策的透明度，才能减少决策失误，降低失误的成本和风险。

　　（5）加强决策的严肃性，“谁决策，谁负责”；此外，对于依照程序决策失败的情况，应建立规范化的解决方式。

　　（6）健全投资决策方面的立法。配合《决定》的实施，应该组织力量加强《投资法》的研究，最终建立具有中国特色的投资决策与监管的制度体系。