中国投资体制改革30年研究

第一节 概述

　　投资体制是经济体制的重要组成部分，由此决定了投资体制改革的历程必然与总体经济体制改革的历程密切相关。因此，了解中国总体经济体制改革的基本情况，是考察中国投资体制改革历程的重要基础。

　　一、中国经济体制改革简况

　　1949年新中国成立，中国随之建立起与苏联相似的高度统一的计划经济体制，可称之为传统的计划经济体制。在这种传统的计划经济体制下，全社会经济资源的配置，包括整个社会的生产与分配等各环节的经济活动，几乎全部通过由国家制订的指令计划来实现。

　　在新中国成立的初期，这种传统的计划经济体制对中国经济与社会的发展曾发挥过重要的积极作用。但随着经济的发展，这种高度集中的计划经济体制逐渐同社会生产力的发展要求越来越不相适应，导致一些弊端逐渐显现，对中国经济与社会的发展越来越不利。具体表现如在中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中所言：“政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重。这就造成了企业缺乏应有的自主权，企业吃国家‘大锅饭’、职工吃企业‘大锅饭’的局面，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性，使本来应该生机盎然的社会主义经济在很大程度上失去了活力。”因此，对经济体制进行改革成为必然要求。

　　中国经济体制改革的进程始于20世纪70年代末期。1978年12月18～22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开，这成为中国历史发展的一个转折点。十一届三中全会的召开，实际上宣告了中国“以阶级斗争为纲”时代的结束，转而开始进入以社会主义现代化建设为核心内容的新时代，也就是开始了以经济建设作为中国共产党工作重点的时代。中国经济与社会的发展由此揭开了历史新篇章，1978年也因此成为中国实行改革开放的标志性年份。

　　邓小平在十一届三中全会召开之前发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，这实际上是十一届三中全会的主题报告，也就是中国实行改革开放政策的主题报告。邓小平在讲话中指出：如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送；要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。这是一个大政策。

　　十一届三中全会做出了多项决定中国未来发展的重大战略性决策。其中一项重大战略决策是：从1979年起，把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。同时针对当时在经济建设中存在的主要问题，具体提出从纠正急于求成的错误倾向和解决好国民经济重大比例严重失调等问题出发，对陷于失调的国民经济比例关系进行调整，对过分集中的经济管理体制着手改革。这实际是对传统计划经济体制进行改革的开始，中国由此开始了经济体制改革的实质进程。

　　纵观中国经济体制改革的历程，发生的一些具有重大意义的标志性改革事件主要有：1978年中国共产党十一届三中全会召开，这是中国经济体制改革开始起步的标志。1984年中国共产党十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，这标志中国开始全面启动经济体制改革，即从农村经济改革开始转向城市经济改革。1992年中国共产党第十四次全国代表大会确立“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，这是在总结改革开放以来经验的基础上对经济体制改革目标做出的明确表述，标志中国开始进入确定方向的经济体制改革阶段。2003年中国共产党十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这是中国开始进入深化与完善经济体制改革阶段的标志。

　　因此，基于上述经济体制改革重大事件的发生时间，可将中国经济体制改革历程划分为四个主要阶段：起步阶段（1978～1984年）、探索阶段（1984～1992年）、入轨阶段（1992～2002年）、深化阶段（2002年至今）。每个阶段的基本情况如下：

　　第一阶段：起步阶段，时间是1978～1984年前后。自1978年起，中国经济体制的改革首先从农村开始，即形成以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制。事实证明这一制度是成功的，对以后中国总体改革开放的局面产生了积极而深刻的影响。农村经济体制改革由此也成为中国总体经济体制改革的“试验田”，为推动中国城市经济以至整个国民经济体制的改革提供了良好基础和宝贵经验。然而这时期的改革仅是起步性和局部性的改革，是局限于农村经济范畴内的改革，而国民经济在总体上仍主要是按计划经济的机制在运行。

　　第二阶段：探索阶段，时间是1984～1992年前后。在农村改革成功的基础上，1984年10月20日中国共产党十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。以此为标志，中国开始进入以城市改革为重点的总体经济体制改革的阶段。增强企业活力，是当时经济体制改革的中心环节。围绕增强企业活力这个核心内容，逐步推行政企分开、承包制、责任制、工资制度改革及股份制试点等多方面的工作。这一时期的改革内容是多方面的，涉及计划体制、流通体制、金融体制、投资体制、外贸体制、科技体制、收入分配体制、价格体制及有关行政管理体制等多方面的改革。但从总体上看，这期间的改革主要是探索性的，即“摸着石头过河”式的改革。改革的深度也很不够，即主要还是局限在计划经济体制范畴内的改革。事实上这时期的改革主要限于对商品经济的理解基础上，还没有形成对社会主义市场经济的清晰认识。而这种探索阶段具有历史的必然性，人们对一定事物的认识总要有一个实践的过程。

　　第三阶段：入轨阶段，时间是1992～2002年前后。经过多年的全面探索后，“建立社会主义市场经济体制”的改革目标逐渐明确。1992年10月中国共产党第十四次全国代表大会召开，明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。由此标志着中国经济体制改革进入了目标十分明确的新阶段，即中国经济体制改革开始进入既定轨道的阶段。社会主义市场经济体制的基本内涵是：要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；要通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；要运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时调节。

　　第四阶段：深化阶段，时间是2002年至今。2002年11月中国共产党第十六次全国代表大会召开，确立了全面建设小康社会的发展思路，即开始强调经济与社会协调发展的问题。2003年10月，中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这标志着中国经济体制改革开始进入不断深化与完善的阶段。决定提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，这成为深化与完善经济体制改革的主要指导思想。其中明确提出完善社会主义市场经济体制的主要任务是：完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放、竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。

　　随着中国经济体制改革的不断深入，以及在实践过程新情况与新问题的不断出现，中国经济体制改革的历程还必然会呈现出具有不同特点的阶段性。以上所述是截至2007年上半年以前时间范围内的中国经济体制改革的基本概况。

　　二、中国投资体制改革的相关问题

　　投资体制是经济体制中的一项重要内容。投资体制作为总体经济体制的组成部分，它与总体经济体制有着错综复杂的关系。首先，投资体制在很大程度上受制于总体经济体制的约束。也就是说，总体经济体制是计划性的，则要求相应的投资体制必须是计划性的。否则，在以计划为主导的经济体制中却按市场决定的供给与需求关系来决定投资行为，其结果必然难与计划经济的结果相一致。同样，在以市场为主导的经济体制中却按严格的计划决定投资行为，其结果也必然是难与市场经济的结果相一致。其次，投资体制具有一定程度的相对独立性，而不是简单的服从或隶属关系。实际上，投资体制与总体经济体制是相依共融、相辅相成的关系。一方面，投资体制并不总是被动地适应总体经济体制。在中国改革开放的初期，投资体制改革即是在总体仍是传统的计划经济体制的情况下而进行的局部性改革。而一个有效的投资体制，将有利于总体经济体制的运行。另一方面，从长远来看，要建立有效的投资体制，总体经济体制也必须适应投资体制的需要。这就要求在进行投资体制改革的同时，也必然要对有关的其他方面的经济体制进行适时的改革。因此，投资体制改革与总体经济体制改革是相互促进而又相互制约的关系。

　　在中国传统的计划经济体制下，相应的投资体制是高度统一的计划体制。在这种体制下，投资决策权与行政管理权合二为一，即政府起核心的作用。这时政府具有双重身份：一方面是投资者，另一方面是管理者；或者说，政府既是运动员，又是裁判员。而这种状况即使是在改革开放后相当长的时间里依然存在。在总体上政企不分、产权不清的经济体制下，单纯的以市场为取向的投资体制改革的成效必然受到抑制。由此，在中国投资领域中长期存在诸多严重问题，如盲目投资、重复建设、多头管理、层层审批、投资效率低下等。因此，深化投资体制改革是十分必要和迫切的。

　　从中国改革开放的实践过程看，投资体制改革是作为总体经济体制改革的先行试验而进行的。具体表现为，在改革开放初期的1979年即率先进行了基本建设投资的“拨改贷”试点工作。这是在总体经济体制尚未有较大改革情况下进行的。而以后的事实也表明，正是由于总体经济体制改革与投资体制改革的进程不一、不相配套，从而使投资体制的改革进行得非常艰难，导致投资体制改革的进程明显滞后于其他方面体制改革的进程。事实上，直到2004年，关于投资体制改革的全面纲领性文件，即《国务院关于投资体制改革的决定》才正式出台。而在此之前，关于财政、金融和外贸等体制改革的文件早已出台。

　　在中国的国情下，投资对国民经济的运行具有举足轻重的甚至是决定性的作用。投资已成为拉动中国经济增长的重要动力，以至于可以把中国经济增长的动力特点称之为投资拉动型。对此，可从中国投资数据与GDP数据之间所表现出的高度相关性而得到验证。因此，决定投资行为的投资体制在中国经济中所具有的重要作用是非常显著的。或许正是由于投资体制的重要性，使得中央对投资体制的改革持非常慎重的态度，以至出现投资体制改革明显滞后的情况。

　　一些投资体制改革的重要事件是：1979年开始试点“拨改贷”，两个重要文件是1979年8月28日国务院转发的《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》。1984年开始全面推行“拨改贷”，两个重要文件是1984年9月颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》和国务院于1984年10月批转的国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》。1988年国务院发布《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》。1992年国家颁布《全民所有制企业转换经营机制条例》。1993年国务院批转国家体改委《关于1993年经济体制改革要点》。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台。这些重要文件的具体内容与意义将在后面具体论述。这里预先提示要关注这些与投资体制改革有紧密关系的事件。

　　考察中国投资体制改革的历程，可从不同时间、不同方面及不同角度来进行。而经济体制改革的阶段性，在总体上决定了投资体制改革的阶段性，因此本章对中国投资体制改革历程阶段的划分，主要是按总体经济体制改革的阶段来划分的。考察顺序主要按总体经济体制改革的时间进程来进行。考察重点是介绍和评述与投资体制改革有关的具体内容以及有关的经济体制改革重要事件。论述涉及的内容是广泛的，如涉及有关投资的宏观调控体系改革、投资项目管理模式与组织实施方式演变、投资项目审批权限以及投资主体变化等问题。

　　值得注意的是，随着经济的发展与经济体制的变化，投资内涵的主体内容实际也在不断发生变化。在传统的计划经济体制下，投资的内涵主要是指政府投资，而且主要是政府的基本建设投资。而在社会主义市场经济体制下，投资内涵不仅包括政府的基本建设投资，也包括企业投资、房地产投资以及资本市场中的投资等多方面的内容。事实上在目前的开放的、多元的经济体系中，投资与融资变得密不可分。因此，当前的投资体制改革涉及财政、金融、企业制度、公司股权、资本运作等多方面复杂的问题。而事实上投资体制改革的核心路线，是围绕企业为投资主体的确定与管理的问题。1992年国家颁布关于股份制企业的一系列文件和《全民所有制企业转换经营机制条例》，明确肯定企业享有投资决策权，并从企业的投资范围、决策权限的界定、政策优惠和责任约束等方面进行了具体规定。这一改革突出了强化市场导向以及以企业为投资主体的目标。到2004年国务院《关于投资体制改革的决定》正式出台，明确实行企业投资项目的审批制为核准制和备案制，使企业投资自主权进一步得到落实。