国有及国有控股公司治理研究：产权契约分析的视角

第四节 我国国有及国有控股公司治理对策的产权契约分析

　　我国国有及国有控股公司治理的产权契约关系构建要实现委托代理关系的产权契约化、内外治理关系的产权契约化。要以产权契约关系为核心构建国有资产管理部门与国有及国有控股公司的治理关系、国有股东与非国有股东之间的关系、母子公司之间的治理关系以及国有及国有控股公司治理的制度环境等。

　　一、我国国有及国有控股公司治理变革中的产权契约关系

　　在体制转轨中，国有及国有控股公司治理的产权契约主要划分为三类：非人力资本与人力资本之间的产权契约、非人力资本之间的产权契约和人力资本之间的产权契约以及利益相关者与企业高层管理人员之间的产权契约等。

　　（1）国有及国有控股公司中非人力资本与人力资本之间的产权契约关系主要指作为非人力资本所有者的国有股东与人力资本所有者的高层经理人员之间的产权契约关系。具体包括：委托代理契约。即作为国有股东代表的国有资产管理部门（实际上的委托人）和国有及国有控股公司的高层管理人员（代理人）就产权的委托代理达成的契约关系。这一委托代理契约关系包括两个层次：第一层委托代理契约关系是指国有资产管理部门和国有及国有控股公司董事会之间的契约关系。第二层委托代理契约关系是指国有及国有控股公司董事会和总经理之间的契约关系。国有及国有控股公司委托代理契约关系的实质是非人力资本和人力资本之间的契约关系。激励契约。作为国有股东委托人的国有资产管理部门如何设计激励机制使高层管理人员最大化国有股东的利益。国有及国有控股公司的激励契约包括董事报酬激励契约、总经理报酬激励契约和监事报酬激励契约。国有及国有控股公司治理激励契约的核心是最大化国有及国有控股公司高层人力资本产权价值。约束契约。国有资产管理部门如何设计一套约束契约防止高层管理人员的道德风险和机会主义行为。国有及国有控股公司的约束契约包括董事约束契约、总经理约束契约和监事约束契约。

　　（2）国有及国有控股公司中非人力资本之间的产权契约关系表现为股东、债权人等非人力资本所有者之间就国有及国有控股公司产权达成的契约关系。具体包括：委托代理契约中委托人和代理人之间的权力安排。即委托人与代理人就剩余控制权的授权范围和大小做出的权力安排。股东的剩余请求权契约。国有及国有控股公司中各股东（国有股东与非国有股东）就国有及国有控股公司剩余控制权和剩余索取权安排达成的产权契约安排。公司控制权契约。主要包括公司控制权中的并购契约、委托投票权契约、接管与防御契约等。

　　（3）国有及国有控股公司中人力资本之间的产权契约关系表现为董事会与高层经理人员之间、高层经理人员与职工之间的产权契约关系。具体包括：董事会和总经理之间的契约关系。董事会和总经理之间的聘任或解雇、晋升和报酬激励等契约，既体现非人力资本所有者与人力资本所有者之间的契约关系，又体现了人力资本所有者之间的契约关系。高层经理人员对职工的聘任或解聘、晋升、报酬激励等契约关系。职工作为企业的利益相关者与国有及国有控股公司经理人员之间的契约关系。职工等利益相关者作为公司治理的重要主体，在公司治理中发挥重要作用。

　　（4）国有及国有控股公司治理中的利益相关者与高层经理人员之间的产权契约关系主要包括职工、债权人、股东、供应商和客户等与高层经理人员之间的产权契约关系。这些契约关系包括雇佣契约、债权契约、股权契约、供应商与企业之间的契约关系、客户与企业之间的契约关系等。

　　二、我国国有及国有控股公司产权契约治理模式

　　我国国有及国有控股公司的产权契约治理模式主要包括以下三个方面：

　　（1）委托代理关系的产权契约化。国有股东与国有及国有控股公司之间的委托代理关系以产权契约为核心，主要体现为两个层次的委托代理契约关系。第一层委托代理关系是国有股东与董事会之间的委托代理关系，体现在股东大会与董事会、监事会之间的权力安排，即国有股东主导股东大会，决定董事会人选。第二层委托代理关系是国有及国有控股公司董事会和总经理之间的委托代理关系，体现为董事会对总经理聘任、解雇、评价和激励等。

　　（2）内部治理关系的产权契约化。公司法意义上的内部治理关系是股东大会、董事会、总经理和监事会之间的权力制衡关系。在内部治理关系中，最重要的制衡关系是董事会与总经理之间的治理关系。董事会作为企业最高治理主体，以国有股东委托人的身份对总经理进行治理，包括总经理聘任和解聘、对总经理报酬激励方案的制订、监督董事会决策贯彻情况和评价总经理的经营绩效等。衡量内部治理关系的产权契约化的关键指标是股东大会对董事和监事的任命是行政任命还是契约聘任，董事会对总经理任命是行政任命还是体现聘任、解雇等契约关系，以及报酬决定是否体现报酬激励契约关系等。

　　（3）外部治理关系的产权契约化。作为国有及国有控股公司治理的外部主体主要有非人力资本所有者和人力资本所有者以及其他利益相关者。产权契约关系的外部治理主要包括：公司控制权契约治理。如企业融资、并购和重组等行为的契约化，而非行政化。经理人才市场契约治理。即发挥经理市场雇佣契约的激励与约束功能。产品市场中客户与企业之间的契约治理。即发挥产品市场中各种契约关系的治理功能。非股东身份的政府、债权人和职工等利益相关者的契约治理。衡量外部治理关系产权契约化的关键指标是非股东身份的政府与国有及国有控股公司的治理关系是行政关系还是产权契约关系，并购等公司控制权市场治理机制是否体现产权契约关系，债权人、职工等利益相关者的治理机制是否体现产权契约关系，经理市场、产品市场治理机制等是否体现产权契约关系等。

　　三、我国国有及国有控股公司产权契约治理模式构建途径

　　（一）以产权契约关系为纽带重构国有资产管理部门与国有及国有控股公司之间的关系

　　国有资产管理部门的职责是行使国有股东的股东权力，对国有资产增值和国有资产流失负主要责任。目前，我国国有资产的经营管理实行“三级体制”，最上层是国有资产管理委员会，作为国有资产的总代表，是国有资产的所有者，具有对国有资产进行行政监督与管理的职能，但不具有国有资产运营的职能。位于三级体制中间位置的是国家控股公司。国家控股公司根据国资委的委托，管理和经营国有资产，确保国有资产价值增值。它与下属国有及国有控股公司之间的产权契约关系主要有：决定下属国有及国有控股公司的国有资产的再投资；向下属国有及国有控股公司派遣董事，参与重大决定；派遣财务监督人员，监督其经营业绩；决定下属国有资产的合并、解散、出售、破产、清算以及股息分红等。

　　（1）以产权为核心科学界定国有资产管理委员会的职能，明确国有资产管理委员会行使国有资产所有权职能。党的十六大所确立的新的国有资产管理体制明确规定了中央和地方政府分别行使国有资产出资人的职责，并成立了独立于政府部门的法定持股机构——国有资产管理委员会。国有资产管理委员会是专门从事国有资产管理的机构。在原来的“三层次”国有资产管理体制中，作为国资委的第一层是政府机构，而新成立的国有资产管理委员会是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人角色，进行产权管理。党的十六大报告明确指出，要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产管理委员会克服了传统的国有资产管理的条款分割体制。在传统体制下，国有资产管理由各个主管部门实施，所有者的权利、义务和责任不统一。在新的国有资产管理体制下，国有资产管理委员会本身作为政府和国有企业之间的隔离带，其实质相当于国有控股公司。为了减少中间控制层次，中央对政府功能性控制领域实施“两层次”的国有资产管理体制，即国务院国有资产监督管理委员会主要对政府功能性控制领域的中央级国有企业持股。国务院国有资产管理委员会与其直接控股或参股的196家大型企业集团之间不再另行设立中间层的国有控股公司，减少了中间层。国资委坚持实施中央国有企业“两层次”国有资产管理体制改革。2003年，深圳市酝酿把“三层次”的国有资产管理体制减少为“两层次”国有资产管理体制。广州市也开始了将“三层次”管理体制变为“两层次”管理体制的尝试，把原来作为中间层的国有控股公司降格为普通国有企业，所有国有企业都直接面向国资委。

　　国有控股公司作为国有资产的经营机构，与国有资产管理部门形成治理与被治理关系。尽管国有控股公司扮演国有股东角色，但与国有资产管理部门之间的关系仍然是一种委托代理关系，即相对国有资产管理部门仍然是代理人。一是建立以国务院以及各级政府设立国有资产监管机构的制度安排。根据《国有资产监管条例》，国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股公司、参股公司履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股公司、参股公司履行出资人角色。国务院、省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别设立国有资产监管机构，依法履行出资人角色。政府的其他机构不行使国有资产出资人职能。二是明确国有资产监管部门的治理职责。指导和促进国有及国有控股公司完善法人治理结构，并制定相应的国有及国有控股公司治理原则。国有及国有控股公司治理原则包括股东权益保护、董事会责任、监事会的监督、管理层的激励与约束、利益相关者的利益保护和信息披露原则等。完善人事任免权。主要包括以下几个方面：任免国有独资企业总经理、副总经理和总会计师以及企业其他负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等任免建议；向国有控股的公司派出董事、监事人选，推荐国有控股的公司董事长、副董事长和监事会主席人选等。建立对国有及国有控股公司高层管理人员考核与奖惩机制。国有及国有控股公司高层管理人员的考核与奖励机制是公司治理的重要机制。与其任命的企业高层管理人员签订业绩合同，根据业绩合同对高层管理人员进行年度考核和任期考核。确定国有及国有控股公司高层管理人员的薪酬，完善其报酬制度。确保国有及国有控股公司经营自主权的实现。国有资产管理部门不得干预国有及国有控股公司的经营与决策。

　　（2）以产权为核心定位国有控股公司的职能，明确国有控股公司发展的边界。国有控股公司是政府特别批准成立的特殊法人。其功能是实现政府和企业职能分开，把国有资产管理职能和经营职能分开，在国有企业众多的情况下将国有资产宏观管理机构与生产经营的中间性资产经营机构连接起来。在新的国有资产管理体制下，我国国有控股公司发展主要有向市场化发展的产权多元化国有控股公司、过渡型国有控股公司和宏观调控型与战略控制型国有控股公司等类型。一是有部分国有控股公司名不符实，挂资产经营公司之名，从事实业经营。这类国有控股公司将逐步改组为面向市场的产权多元化公司。二是部分国有控股公司随着“三层次”国有资产管理体制向“两层次”管理体制转变和国有资产的战略调整，将逐步退出、成为过渡性的国有控股公司。三是部分继续存在的国有控股公司将是数量相对较少，而且适应国家宏观调控和战略控制需要予以发展的公司。这些控股公司主要集中在某些特殊行业，该行业是国有企业众多，或政府需要保持控制力的行业以及部分公用事业领域。而国家重点控制的战略性产业则需要保留一定数量的国有独资经营公司和国有控股公司。国有控股公司的发展边界应该随着市场经济改革进程和国有企业改革进程以及民营化进程的发展来决定，服从国有资产布局的战略调整需要。在我国民营经济弱小、企业的国际竞争力有待提高和需要国家扶持战略性产业的情况下，保留和发展一定数量的国有控股公司，从事资产经营，特别是从事战略投资很有必要。在必要的情况下，政府可以通过国有控股公司向需要控制的非国有企业和外资企业进行战略投资。这种战略投资性的国有控股公司所控制的企业既包括国有企业，也可包括非国有企业。就国有控股公司存在和发展的边界来说，一是盈利标准；二是服从国家产业政策和战略控制标准。一方面，国有控股公司从事资产经营和产权管理，不论是竞争性领域还是非竞争性领域，如果具有较强的盈利能力就有存在的必要，否则就没有存在的必要。另一方面，国有控股公司是公共企业，需要服从国家产业政策和公共事业发展需要。在一些需要国家控制的重要基础产业和高新技术产业以及一些战略产业需要保留和发展少量的国有控股公司。从总体思路来说，大部分国有控股公司应该退出或变成一般性国有企业或国有集团企业，减少国有资产经营管理环节，以适应新的国有资产管理体制改革需要。国有资产的战略调整需要国有资产管理组织体制进行相应变革。我们认为新的国有资产管理体制是一种产权契约型的“两层次”和“三层次”并存的体制。

　　（3）以产权契约为核心构建国有资产管理委员会与国有及国有控股公司之间的治理关系。新的国有资产管理委员会作为出资者，行使出资者治理权。主要完善三个方面的治理机制：一是完善高层人事治理制度。即完善选派董事、监事以及通过董事会任免总经理等人事制度。要建立国有企业董事、监事和总经理人才资源库（类似档案库）。这一人才资源库包括所有国有企业高层管理人员（CEO）的业绩。要对国有及国有控股公司人才资源库进行分类，包括董事人才资源库、监事人才资源库和总经理人才资源库。董事人才资源库既包括目前已有的董事，又要包括具备董事资格的备选董事，如管理专家、学者和各领域的技术专家等。国有资产管理委员会选任高层管理人员时从CEO人才资源库择优录用，对经营业绩差或受到处罚的CEO要慎用或不予以重用。二是建立和完善高层管理人员监督和激励的治理评价体系。国有资产管理委员会作为出资人建立各种考核和评价国有企业高层人员的评估指标体系以及国有企业治理绩效评级系统。根据考核指标确立国有企业年薪制标准、奖励与处罚措施等。考核指标既包括金融绩效指标，又包括非金融绩效指标。根据金融绩效和非金融绩效，以及政府评价标准和公共评价（包括公共组织和公众）标准建立公司治理绩效评级系统。三是建立和完善国有及国有控股公司说明责任制度。国有及国有控股公司具有向国有资产管理委员会、政府和公共组织以及公众说明责任的义务。主要包括定期报告国有企业经营绩效状况、董事会会议及相关决策、监事信息和总经理经营管理情况等。建立和完善信息披露制度、会计制度和审计制度等是完善国有企业说明责任制度的基础。新的国有资产管理委员会与国有及国有控股公司之间的关系是一种治理与被治理的关系，这种关系是基于出资者产权而建立起来的一种产权契约关系，它是国有及国有控股公司治理的基础。

　　（4）完善国有股权管理，实现国有股权管理的契约化。国有股权管理是有关国有股在国有股份公司设立和存续期间的股权管理活动。国有股权管理的目的是确保国有股的保值和增值，其重要措施通过行使国有股东权利来实现这一目标。一是要保障国有股的正当权利不受侵犯，国有股与其他股同股同权和同股同利。特别是要确保国有股的出资者权利不被侵犯。国有股出资者权利的充分行使是确保国有股保值增值的前提。二是按照产权关系理顺国有股权管理关系，建立和完善国有股的分级管理体制。中央级国有企业股的股权管理事项由国务院国有资产管理委员会负责，省级国有资产管理事项由省级国有资产管理委员会负责。三是要实现国有股权管理活动从行政化管理向契约化管理转变。建立以产权为核心的契约关系，通过产权契约管理完善国有股权管理机制。

　　（二）以产权契约重构国有股东、非国有股东与其他股东之间的关系

　　（1）建立和完善国有及国有控股公司多元化的产权契约关系。目前，我国国有企业治理存在的主要问题之一是国有企业高层经理人员缺乏强有力的监督机制，而其主要原因是国有股东一股独大。重构二者之间的关系主要是通过产权契约关系的构建，改变我国国有及国有控股公司一股独大的局面。具体措施是把国有及国有控股公司绝对控股改变为相对控股或多元控股。一是引入非国有股权。通过直接或间接投资（包括引进外资、民营企业资本等）以及兼并、重组等途径改变股权格局。引入非国有股权是重构国有及国有控股公司产权契约的重要路径。二是推进国有及国有控股公司上市，增加国有股的流通性和公众持股。对国有及国有控股公司上市予以政策支持，为国有及国有控股公司上市创造有利的制度环境。同时，推进国有及国有控股公司上市，有利于发挥资本市场对国有及国有控股公司的治理功能。三是增加机构股东或法人股东等战略投资者，形成多元化的控股格局。战略投资者在国有及国有控股公司中具有重要控制力。国有及国有控股公司的国有性质取决于国有股份是否具有关键性或相对优势的控制力。国有股以少量股份控制国有企业，同时非国有股份也具有一定的控制能力。如在科龙控股公司中尽管政府通过出售其股份，但政府仍然保持34.06%的股份。

　　（2）建立国有股与非国有股共同治理的产权契约关系。一般国有企业或企业集团目前大多向产权多元化发展，因而有必要确立多元产权治理的契约关系。建立国有股与非国有股共同治理的产权契约关系，除了引入非国有股份外，关键环节之一是建立非国有股当选董事和参与治理的机制。在“一股一票”的直接投票机制下，非国有股作为少数股很难当选董事。董事会是公司内部治理的关键机制。因而要从完善股东大会投票机制入手完善董事成员的选举机制。为了防止国有大股东操纵大股东会议，防止非国有中小股东丧失当选董事、参与公司治理的机会，可采取累积投票制。在按照直接投票制的“一股一票”的表决权原则中，持有公司51%的股票者可以绝对控制全部董事、监事人选，而累积投票制则允许将全部表决权股票集中投给某一个或几个候选人，可增大少数股东所推荐的候选人在董事会选举中当选的机会。累积投票制起源于英国，是一种有别于直接投票制的投票方法。我国台湾公司法规定实行强制性的累积投票制。我国国有控股公司应该借鉴国外和我国台湾的经验采取累积投票制。

　　（3）国有及国有控股公司除了少数采取国有独资的形式外，国有股东应该保持相对控股格局。国有股东保持相对控股格局有利于促进多元产权格局的形成。在绝对控股的国有股权结构中，国有股一股独大，不利于改善国有及国有控股公司治理结构。而相对控股下的多元产权格局有利于改善国有及国有控股公司的治理结构，形成多元股权的激励与监督机制。在这种多元化的产权格局中，重点要发展战略投资者，即国有法人股东、机构股东和外资股东或银行等。积极发展战略投资者能够提高公司治理绩效，如机构股东的战略转变就充分显示了其治理力量。同时，多元控股格局有利于形成多元法人交叉持股结构。

　　（4）管理层收购（MB0）。管理层收购是指管理层购买或持有公司股份的活动。管理层收购是实现国有企业产权多元化的重要途径。一方面通过管理层收购可以稀释国有股权，改变高度集中的国有股权结构。另一方面管理层收购有利于激励管理层努力提高公司业绩，从而提高公司治理绩效。2004年，国资委有关部门认为大型国有企业管理层收购不利于提高国有经济的控制力，不利于形成合理的法人治理结构和建立市场化配置经营者的激励机制。该观点认为管理层收购会影响国有股的控制力。但根据国务院发展研究中心、世界银行有关部门的研究，管理层收购仍然是国有企业改制的重要途径。

　　（5）鼓励外商、私营企业和法人资本以及其他人员以各种形式参与国有及国有控股公司产权改革，重构国有及国有控股公司非人力资本产权契约。加大招商引资力度，鼓励私营企业参与国有企业产权改革的主要途径有以下几个方面：一是采取出售国有资产的形式实现产权多元化。国有企业可以整体出售、部分出售，或先租后卖等各种形式。二是国有上市公司要积极向外商和其他法人转让国有股权。股票上市是实现国有股转让的重要渠道。三是对于经营严重亏损的国有企业可以分块搞活，或重组、出售。四是鼓励企业员工购买国有企业股份。国有企业员工购买国有企业股份采取分层次购买，技术人员、中层管理干部和一般职工按照对企业贡献大小购买股份数量。五是积极为外商、私营企业参与国有企业产权改革创造条件，提供各种政策支持和优惠服务。

　　（6）通过债转股与国有股减持改革实现国有股权结构多元化。债权转股权是为了减少国有企业高负债的现象，提高国有企业资产质量，盘活国有企业存量资产，优化国有企业资产结构。而国有股减持的直接目的是为了减少国有股的比重，达到产权多元化的目的。实际上，债转股应该以国有股减持和实现国有产权多元化为目的。要把债转股与国有股的减持结合起来，不然，债转股后国有股的数量反而增加。同时，不能够简单地把债转股看作减少国有企业债务，而应该与国有企业治理结构改善结合起来。即既要优化国有企业股权结构，又要优化国有企业治理结构。

　　（7）建立和完善与股东之间的沟通机制。投资者关系管理是指公司为了加强与投资者（包括潜在投资者）之间的沟通，促进信息披露与交流，增进投资者对公司的了解和认同，以实现公司整体利益最大化和投资者保护而实施的管理。既要加强国有股东之间的沟通，又要加强国有股东与非国有股东之间的沟通。从事投资者关系管理的工作人员可以列席各种会议，为投资者提供满意的解答和信息。在投资者关系的管理中，坚持平等原则和互动沟通的原则。沟通的内容包括外部经营环境变化对公司行业及政策的影响、公司发展战略和必须披露的重大事项。一般来说，董事会秘书是从事投资者关系工作的主要负责人。建立和完善与股东之间的沟通机制主要包括《上市公司与投资者关系工作指引》等制度建设。

　　（三）以产权契约关系构建国有及国有控股公司内部治理关系

　　国有及国有控股公司内部治理关系主要包括国有及国有控股公司内部法人治理结构、国有及国有控股公司与其子公司之间的治理关系和国有及国有控股公司的内部激励机制。以产权契约构建国有及国有控股公司内部治理关系主要包括以下几个方面：

　　1.强化国有及国有控股公司产权契约的内部制衡功能

　　目前，我国国有及国有控股公司内部治理主要解决董事会和总经理之间的任免和责任关系、监事会的职能、高层经理人员报酬激励机制以及绩效评价等问题。传统国有及国有控股公司内部治理关系主要是行政治理关系。实现国有及国有控股公司内部治理从行政型治理向契约化治理变迁的关键是要构建产权契约治理关系。

　　（1）进一步完善国有及国有控股公司股东大会、董事会、监事会和总经理之间的制衡关系。国有及国有控股公司内部法人治理结构的实质是一种产权契约安排，体现了各产权主体之间的制衡关系。在法人内部制衡结构中，四种权力主体分别行使四种权力。即股东大会行使出资者所有权、董事会行使法人财产权、监事会行使出资者监督权和总经理行使经营管理权。这四种权力实际上是产权的四种权能的体现。通过完善国有股东大会，发挥出资者所有权在公司内部治理制衡中的作用。出资者所有权具体表现为资产受益、选择经营者和进行重大决策三项权利。出资者所有权是公司治理的重要权力来源。在国有独资公司中，出资者所有权由国有股东独立行使，而在国家参股或控股的股份公司中，出资者所有权主体呈现多元化，出资者所有权由其多元化股东行使。通过完善董事会，发挥法人财产权主体在公司内部治理制衡中的作用。发挥董事会治理权的主要措施：一是完善国有企业董事会任免总经理的机制，避免董事任免中的政府行为。通过完善董事会任免总经理的机制，有利于改革董事长兼任总经理的制度。董事长兼任总经理，造成经营者权力膨胀，并导致决策权和经营权合二为一。二是完善董事会各个委员会的职责。主要包括完善提名委员会、报酬委员会、审计委员会和战略规划委员会等专业委员会的职责。三是改革董事会结构，建立和完善独立董事制度。董事会中要包括适当数量的独立董事，在董事会下设的各个专业委员会中要有一定比例的独立董事，明确独立董事在董事会中的地位和作用。四是完善董事会的信息披露制度，特别是要完善董事会的说明责任制度。董事会要向股东大会及公司其他利益相关者报告公司的经营状况，审查提交公司的财务报告和审计报告，确保公司的管理行为符合国家法律法规。五是完善董事报酬激励机制。要建立和完善董事固定报酬与股票期权相结合的激励机制。通过完善监事会职责，发挥监督权主体的监督功能。出资者监督权是公司经营的矫正器。发挥监事会监督权的主要措施包括：一是完善监事会获取信息的机制。包括列席董事会、审阅财务账目和对经营管理者进行咨询的制度。二是完善监事会监督职责。包括人事监督权、董事和经理人员职责监督权、经营业务的监督权和监督预警制度。三是建立健全独立监事制度。在监事会中增加外部监事，外部监事包括财务管理、企业管理、市场营销专家和政府等各个领域的专家。四是完善监事会的激励机制。完善监事激励机制的重点是完善监事报酬激励机制，其报酬激励标准应该与董事报酬激励标准相同。通过完善总经理职能，发挥法人代理权在公司治理内部制衡机制中的作用。一是完善总经理职责。总经理作为法人代理权的行使者，其职责是按照董事会决策实施公司的经营管理，同时，接受董事会和监事会的监督。二是完善总经理的年薪、激励报酬、期权计划、绩效衡量和退休计划等。三是鼓励总经理等管理层持股。四是完善董事会和监事会以及其他利益相关者监督总经理的机制。在完善上述公司治理内部制衡机制中，要重视建立健全《股东大会议事规则》、《董事会议事规则》、《监事会议事规则》和《总经理工作细则》等制度。

　　（2）进一步完善股东大会制度。主要完善股东大会表决权制度，采取累积投票制度，以保障少数股东参与公司治理的权利；股东大会议事细则；股东大会选任高层管理人员的制度；股东大会决议的贯彻落实机制等。其中，特别是要完善股东大会选任高层管理人员的制度，宝钢股份有限公司《股东大会议事细则》规定，单独或合计持有公司股份3%以上的股东有权向股东大会推荐董事、监事人选。股东大会讨论董事、监事选举事项时，股东大会通知要充分披露董事、监事候选人的详细资料，包括以下几个方面内容：教育背景、工作经历、兼职等个人情况；与公司或其控股股东及实际控制人是否存在关联关系；披露持有公司股份数量；是否受过证监会及其他有关部门的处罚和证券交易所惩戒。

　　（3）进一步完善董事会制度，特别是健全独立董事会制度。英国董事会一般由执行董事和非执行董事组成，而美国董事会由外部董事和内部董事组成。就英国董事会的规模而言，平均成员是11人。20世纪90年代，英国公司治理和报酬问题导致公司治理政策的变化。95%以上的股票上市公司成立了报酬委员会，成员由外部董事组成。独立董事制度作为我国国有企业治理结构改革的重要机制，目前要注重增加独立董事在董事会中的比重，独立董事在国有企业董事会中的比例要超过1/3以上。要建立和完善独立董事的选拔机制，如宝钢董事会议事规则规定，公司董事会中要有1/3的独立董事，其中至少有1名专业会计人员。薪酬和考核委员会由3名董事组成，其中独立董事占多数。公司董事薪酬方案必须经过董事会通过，报请股东大会批准，而经理人员薪酬要经过董事会批准。董事会有权否决损害股东利益的薪酬方案或计划。

　　（4）进一步完善监事会制度，保障职工参与监事会的权利。完善监事会制度的重点是确保1/2比例的职工进入监事会。如中国石化监事会由12名监事组成，其中股东代表监事有8名，而职工代表监事只有4名。监事会在履行监督职能时，对于公司财务存在的违规问题，以及董事、总裁、副总裁、财务总监和董事会秘书等违规问题直接向股东大会和董事会报告，或向国务院证券管理机构或相关部门反映。

　　2.建立有效的激励契约把高层管理人员的报酬与企业绩效联系起来

　　内部治理的产权激励契约是针对企业高层管理人员人力资本产权所有者的激励契约。激励契约原则是促进高层经理人员激励最大化与企业绩效最大化相一致。C。Choe。X。Yin认为国有及国有控股公司的核心激励是伴随以红利和罚金形式的支付制度和利润目标而形成的契约管理责任制度（CMRS）。它反映了国有及国有控股公司经理人员在不确定性情况下最大化自己期望报酬，以及所导致的决策不同于最大化期望利润等情况。红利和罚金一般是非对称的。在我国经济转轨过程中，国有及国有控股公司面临极其不确定的宏观经济环境，政府几乎每年都要出台新的政策、规制和法律。在不确定的环境下，我国国有及国有控股公司缺乏提供最大化利润的激励。

　　改革后的国有及国有控股公司的激励结构植根于各种不同的经济制度中。20世纪80年代早期试行的不同责任制度逐渐转变为1987年95%的国有及国有控股公司采用的CMRS制度。在典型的CMRS中，政府或代表当局把国有及国有控股公司的管理任务在契约中以特别激励目标的形式委托给经理人员。根据企业绩效，经理人员履行红利和罚金形式的目标。契约期限一般是3～5年，然后更新。在一般情况下，其核心是盈利能力。如果实现的利润超过根据某种评估和总工资支付所规定的利润目标，那么经理人员就能够根据契约规定的固定比例与政府分享上述利润。如果目标不能实现，经理人员就必须支付罚金，罚金通常不超过经理人员年收入的一半。管理契约给管理人员提供了红利和罚金，但罚金通常没有得到严格兑现。如果利润目标没有实现，那么经理人员通常以市场条件恶劣为由，与监督当局进行讨价还价以软化罚金。软化罚金的现象降低了管理激励。CMRS的基本问题表现为目前内在给定目标的激励方案存在非对称性。

　　建立有效的激励契约必须把高层管理人员的报酬与企业绩效结合起来。一是以契约的形式规定高层管理人员的报酬数量占企业绩效的比例。使高层管理人员的报酬与企业业绩联系起来，避免高层人员负盈不负亏。二是以契约的形式规定高层管理人员的报酬与企业绩效增长的动态调整机制，使高层管理人员提高企业绩效的努力得到及时回报。即企业高层人员报酬增长幅度与企业绩效增长幅度之间要形成合适的调整比例。三是把高层管理人员的报酬与企业绩效联系起来有利于把高层管理人员的价值和企业的价值结合起来，使高层管理人员价值最大化与企业价值最大化有机地结合起来。

　　3.完善股权激励方式

　　经营者持股与股票期权激励功能的区别表现在经营者持股旨在促进国有企业产权多元化，而股票激励是一种针对高层管理人员的激励与约束方案。2006年，中国证监会《上市公司股权激励规范意见（试行）》规定了上市公司股票激励、股票期权以及其他激励措施。与此相适应，国资委推出一系列股票期权的激励措施。国有企业高层人员的股票激励基金的提取比例可控制在年薪的30%，境外国有企业最高可控制在40%以内。

　　继续完善目前我国国有及国有控股公司所采取的股权激励方式。主要有限制性股票、股票期权、经营者持股、延期支付和业绩股票等。限制性股票。是指公司高层管理人员出售这种股票的权利受到限制。在限制期内不得随意处置股票。限制性股票可以是无偿的，也可以是有偿的。根据股票激励规定的条件，激励对象从上市公司获得一定数量的本公司股票。限制条件包括获授条件和禁授期限。就获授条件来说，我国《上市公司股权激励规范意见（试行）》明确规定激励对象要获授股票的业绩条件，而就禁授条件来说，我国明确规定了限制性股票要设置禁授期限。股票期权。是指上市公司给授权激励对象在未来一定期限内以预先确定的价格和条件购买本公司股票的权利。股票期权激励把公司的未来业绩和高层管理人员的工作努力结合起来。就完善股权激励机制来说，一方面，要防止股权激励成为变相化国有产权为私有产权的工具。另一方面，要防止股权激励与高层人员的业绩不相符合。经营者持股。在公司取得预期的经营绩效时，给予公司高层管理人员以购买一定股份在一定期限后转让或兑现的激励。经营者持股有利于实现资本和经营能力的结合，是一种资本所有者同时又是企业经营者的企业家制度安排。经营者持股有利于把高层经理人员与企业的长期绩效联系起来。延期支付。在公司高层管理人员的激励报酬中，规定一部分报酬采取以股份的形式支付，或以现金的形式在退休或一定期限后支付。延期支付有利于把经营者的短期激励与长期激励结合起来。业绩股票。在考核达到一定预期的业绩标准时，给予高层管理人员一定数量的股票或给予一定现金购买股票。业绩股票有利于把公司高层管理人员的经营业绩和个人努力结合起来。

　　4.强化国有及国有控股公司与其子公司之间的产权契约治理关系

　　以产权契约为纽带构建国有及国有控股公司母子公司的治理关系。一是以产权契约为基础明晰国有及国有控股公司与子公司之间的权力关系，避免治理结构冲突。二是理清母子公司之间的决策权能。划分国有控股公司与子公司之间的决策权能的关键是确定决策权边界，防止国有控股公司代替子公司决策。三是确定母子公司之间的治理原则，包括母子公司之间利益相关者的保护原则、公正交易原则和责任与义务的忠诚原则。

　　国有控股公司与其子公司是出资者和受资者之间的关系，是以产权契约为纽带建立的股东与受雇人之间的关系。它们之间是平等的契约关系，而不是上级与下级、领导与被领导的关系。国有控股公司作为所投资国有企业的股东，要通过其产权代表实现其治理功能，而不是通过行政控制关系实施治理。由原行业主管部门改组而来的国有控股公司与其所控股企业之间的关系要实现由行政控制关系向产权控制、激励与约束关系的转变。国有控股公司对其参股、控股企业的治理权主要包括资产收益权、重大决策参与权、产权重组和转让权、选派产权代表参加监督和管理权、制定考核指标权和奖励指标权等。

　　国有及国有控股公司与其子公司之间的控制方式主要有以下形式：通过公司集团法人结构对子公司进行治理、通过管理结构对子公司进行治理、通过事业部对子公司进行治理、运用高度的财务控制对子公司进行治理、通过人事控制对子公司和附属公司进行治理等。这些控制方式是一种基于产权契约的治理方式。集团公司董事会与地区执行董事、子公司董事会之间形成层层治理关系；集团总经理与地区经理和子公司经理之间形成治理关系；集团公司分部设立董事长和执行董事，尽管事业部不构成法人治理结构，但事业部是集团公司和子公司之间的中间控制机构；集团公司总董事会通过任命子公司董事会形成治理关系。

　　（四）强化国有及国有控股公司外部治理的产权契约关系

　　（1）在资本市场、经理人才市场和产品市场等外部治理机制中强化产权契约治理关系。一是积极促进国有企业上市，推进国有企业资本市场的发展。由于国有企业资本形成的很大部分来源于国家投资，外部融资比重少，国有企业面临的资本市场约束较少。积极促进有条件的国有企业上市，发展国有企业外部资本市场融资有利于形成外部产权约束。二是积极推进国有企业经理人才市场发展。国有企业经理人才市场与其他经理人才市场相比具有特殊性。主要表现在国有企业经理人才的素质要求方面，除了具备一般企业的企业家才能外，由于国有企业还具有服从国家产业政策、实现公共目标和具有较大外部性等特点，国有企业经理人员还应该具备服从政府意志和满足公共利益等品质。国有企业经理人员人力资本产权具有一定程度的专用性，是在政府、公共部门和国有企业培训与在国有企业任职以及在教育投资中形成的，因而建立和完善国有企业经理人才市场能够对现任国有企业经理人才形成激励与约束机制。通过发展国有企业经理人才市场，有利于强化国有企业经理人员任免中的契约行为。国有企业经理人员的任免应该建立在产权的委托代理契约关系基础上，建立和完善作为国有企业资产的委托人任免代理人的机制。在任免过程中，通过竞争性的国有企业经理人员市场，经过被聘任的经理人员与作为委托人的国有资产管理部门进行谈判和签订契约等过程来实现国有企业经理人员任免。三是完善国有企业产品市场。产品市场是对经理人员进行激励与约束的重要机制。产品的质量和服务好坏以及营销额是影响企业绩效和高层经理人员的重要机制。国有企业产品市场是特殊的产品市场，既有竞争性产品，又有非竞争性产品，因而产品市场面临的需求者既有非排他性和非竞争性公共产品需求者，又有竞争性和排他性非公共产品的需求者。

　　（2）强化国有企业并购中的契约行为。国有企业并购中的非契约行为是一种行政化的行为。国有企业的资产重组和并购过程要通过谈判和签订契约关系来实现，而非通过行政命令来实现。特别是在国有企业战略性改组过程中要强化产权契约关系，防止高层经理人员侵吞国有资产。一个契约化的并购和重组有利于形成一种产权契约治理机制，通过委托投票权的争夺以及在并购过程中的接管和防御对经理人员形成很大的激励与约束。在并购过程中，委托投票权的争夺可以增强国有企业的市场价值。公司控制权市场是一种激励与约束高层管理人员的有效的制度安排。行政化的并购不可能对经理人员形成很强的激励与约束。在行政化权力干预下的并购中，国有企业经理人员得到的激励是行政职位的晋升，而其约束是撤职的威胁。这种晋升和撤职威胁在难以兑现的情况下往往成为一种软弱的激励与约束，远不及公司控制权市场对企业价值的增强情况下给高层经理人员带来的利益激励。

　　（3）规范国有企业管理层收购（MBO）和公司控制权市场。管理层收购是指管理人员通过融资活动或股票交易等获取公司股份，使企业控制权向管理层转让，管理者成为所有者的行为。目前，我国国有企业管理层收购的目的主要是为了实现国有企业产权多元化。而西方企业管理层收购的目的主要是争夺公司委托投票权，是公司控制权市场治理的主要机制之一。我国国有企业管理层收购急需规范收购行为，主要应注重以下几个方面：一是确定管理层收购的上限问题，保持国有股的控制力。管理层收购的比重必然影响国有股的控股比例和控制力，管理层收购比重过多必然导致国有股控制力下降。二是管理层收购过程中加强资产评估、审计和发挥董事会、监事会的治理功能，防止国有资产的大量流失。防止管理层通过其收购手段把国有资产变为其个人资产。三是管理层收购有利于增强对高层管理人员的产权激励与约束。从企业的监督与激励观点来看，最优企业家既是资本所有者同时又是经营者，即赋予资产所有者同时又是经营者的企业家以监督权，具有最大的激励功能。我国国有企业管理层收购既有利于实现国有企业产权多元化，又有利于改善公司治理激励结构。管理层收购以协议转让为主采取多种形式。

　　（4）积极发展国有企业外部战略投资者。国有企业外部战略投资者是国有企业治理的重要力量。国有企业外部战略投资者应该是具有投资力和投资战略意识的强大的金融或非金融集团，包括国内外银行、境内外法人企业、境内外机构股东以及其他重要投资者等。如积极机构股东作为公司治理的积极力量，能够提高市场的有效性；银行等外部战略投资者通过增强激励、透明化和会计责任等提高治理绩效；法人企业通过战略投资形成相互持股的控股公司或集团等。

　　（五）把产权契约治理关系构建与国有及国有控股公司治理制度创新及其制度环境变迁结合起来

　　国有及国有控股公司治理制度创新是一种重要的制度创新与制度变迁。产权契约治理关系构建是推动治理制度创新的重要因素。产权契约构建与国有及国有控股公司治理制度创新之间具有路径依赖关系，产权契约关系演进是决定国有及国有控股公司治理制度创新及其制度环境变迁的重要因素。同时，治理制度与制度环境的创新又影响产权契约治理关系的进程。

　　一方面，国有及国有控股公司治理制度及其制度环境变迁对产权契约演进具有路径依赖关系。制度包括制度安排、制度环境和制度结构。制度安排包括正式与非正式制度。制度环境变迁是制度变迁的重要内容。制度结构包括正式与非正式制度。国有及国有控股公司治理制度主要包括法人内部治理制度与外部治理制度安排，或正式公司治理制度与非正式公司治理制度安排。既要重视国有企业治理的正式制度（如内部法人治理结构、年薪制度和外部市场制度尤其是外部资本市场制度等）变迁，又要重视国有企业的非正式治理制度（意识形态、企业文化等）变迁。在公司治理制度变迁中，制度环境改变或影响制度变迁的进程。公司治理制度环境包括政治制度、基本经济制度（所有制制度）和法律制度等。我国国有及国有控股公司治理制度变迁过程是一种渐进性制度变迁过程，在这一变迁中的初级行动团体是国家经济改革的主要决策者，由他们提出国有企业治理制度改革的几套思路，然后进行选择、试验和推广。次级行动团体是国有企业治理制度改革的推行者（特别是政府与国有企业负责人）。国有企业治理制度变迁依赖于产权契约的演进。这一演进过程是从行政治理（非产权契约治理）到准产权契约治理，再向产权契约治理的变迁过程。国有企业治理本质上是一种企业所有权配置，即剩余索取权和剩余控制权配置。国有企业的非人力资本产权契约、非人力资本与人力资本之间的产权契约和人力资本产权契约（如委托代理契约、报酬激励契约、并购契约、股权契约和债务契约等）是实现国有企业所有权配置的微观制度。因此，加强国有企业治理变革过程中各种产权契约构建是实现国有企业治理制度创新的关键路径。

　　另一方面，公司治理制度创新是推动国有企业治理从行政治理向产权契约治理转型的关键力量。我国国有企业治理制度改革经过了放权让利、承包制到股份制改革几个阶段。第一阶段，放权让利改革阶段。放权让利改革的主旨在于扩大企业自主权，其中主要着眼于扩大企业利润分享与增强企业积极性，以改革企业利润上缴制度、扩大企业利润分成为中心。从1979年的9项企业经营自主权扩大到1984年的10项企业经营自主权。放权让利改革是国有企业产权结构改革的萌芽，尽管没有从根本上触动国有企业产权制度，但它使得国有企业从没有权力到开始拥有部分权力（尽管不是真正意义上的财产权）。第二阶段，经营承包制改革阶段。经营承包制改革的主旨是以国家所有制为前提，与企业经营承包者签订承包合同，促使企业自主经营和自主发展。经营承包制改革是所有权和经营权分离改革的有益尝试，但由于没有建立企业法人产权制度，这场改革以经营承包者追求短期利益而告结束。第三阶段，股份制改革阶段。股份制改革是真正意义上的产权制度改革，这一改革实现了所有权与经营权的真正分离，使得国有企业法人产权制度得以建立。国有企业法人产权制度的确立是国有企业实现现代企业制度改造的核心。正是这一改革推动了政企分离，使得国有企业具有法律意义上的经营自主权；同时，也推动了国有企业治理制度由传统行政治理向产权契约治理的转型。因此，国有企业治理制度及其制度环境的创新是实现国有企业产权契约治理的关键。

　　（六）产业结构升级、转换与国有及国有控股公司产权契约治理的动态调整

　　产业结构升级、转换对国有及国有控股公司产权契约治理的动态调整具有重要促进作用。

　　（1）产业结构升级、转换推动国有企业战略调整和资产重组。国有企业战略重组既是适应国有资产调整的需要，又是适应产业结构调整的需要。产业结构升级和转换需要国有企业从一些部门退出。国有企业作为公共企业是实现国家产业政策的重要工具。一些私营部门投资风险较大、成本较高、关系国家安全以及需要公共投入的基础产业、主导产业和垄断产业（如国防、航空、尖端技术、采矿、制币、铁路和能源等生产重要产品的垄断性国有企业）是国有企业保留或发展的重点。而一般竞争性产业和非战略产业则是国有企业需要退出的重要领域。

　　（2）产业结构升级、转换推动国有企业内外部治理结构创新。从美国的产业发展来看，主导性企业的出现导致了股票市场的兴起。产业发展促进融资机制向市场化方向发展，并导致公司控制权市场的发展。随着产业结构升级和转换，国有企业经理人员面临更多的外部产业竞争压力，这种竞争压力形成一种激励与约束机制。如果国有企业发展不能适应产业结构升级和转换，那么经理人员就有可能被更换。同时，随着产业结构升级和转换，国有企业外部股权和债权融资不断发展，国有企业面临的资本市场和产品市场的激励与约束不断增强。

　　（3）国有企业治理创新推动产业发展。就公司治理对产业发展的推动来说，20世纪50年代后半期的并购运动导致英国产业集中度显著提高。100家最大公司所控制的资产在伦敦股票交易所所占的比重从1954年的56%上升到1964年的66%，到1968年上升到73%。公司并购是一种重要的治理机制。公司并购活动促进了企业产业结构调整和重构，就我国国有企业治理结构创新对产业发展的推动来说，一方面，产权多元化的治理结构创新导向促进了国有企业融资，有利于实现国有企业产业结构升级。另一方面，激励导向的治理结构创新促进了经理人员推动产业结构升级的积极性。

　　国有及国有控股公司随着产业结构升级、转换，其规模和领域需要进行调整。有些国有及国有控股公司需要退出，实行民营化。国有及国有控股公司产权契约随着产业结构调整进行重构。在一些关键和基础产业或非竞争性产业领域，国有及国有控股公司要保持控制力。

　　（4）在国有企业辅业改制中完善公司治理。根据主体企业突出发展主业、优化结构的要求，对辅业实行改制。据对已实施主辅分离改制分流的20家中央企业的651户改制企业股权结构情况的统计，股本总额为62亿元，其中职工股占57.4%，国有法人股占18.3%，非国有外来投资股占14.6%。职工控股程度较高，外来投资比重不高。因而在辅业改制中要积极引进外部投资者，特别是外商（包括境外机构投资者）和国内各种基金以及其他机构股东参与辅业股份制改革，促进产权结构多元化和合理化。

　　（七）国有企业股权分置改革对国有企业治理变革的影响

　　股权分置是指把在A股市场上的上市公司股份按照能否在证券市场上交易区分为流通股与非流通股。在股权分置情况下，资本流动存在非流通股协议转让和流通股竞价交易两种价格。股权分置导致公司股价难以对大股东和管理层形成市场化的激励与约束机制。股权分置改革不是以减持国有股为目的，而是为流通股上市交易作出制度安排。非流通股可上市交易后，在股份的权利、义务上无法实现同股同权，两种股份估价存在差异。股权分置导致中小股东的权益在公司治理中不能充分表达，公司治理缺乏共同的利益，影响公司建立健全激励与约束机制，扭曲了我国资本市场的定价机制，制约着资本市场发展。股权分置不能适应当前资本市场改革开放和稳定发展的要求，通过股权分置改革可以消除流通股与非流通股的制度差异。流通股与非流通股配置效率不能有效发挥反映了我国公司治理的制度缺陷。

　　股权分置是历史原因形成的特殊问题。股权分置改革旨在使公司控股股东和其他股东、公司管理层以及其他利益相关者之间形成统一的利益基础，健全利益激励与约束机制。

　　2005年，国务院国有资产监督管理委员会《关于上市公司股权分置改革中国有股股权管理问题有关的通知》与中国证监委员会和国有资产监督管理委员会《关于上市公司股权分置改革的指导意见》，强调了股权分置改革对于克服证券市场的制度缺陷，完善法人治理结构和推动国有资本的合理流动具有重要意义。通过股权分置改革，克服证券市场的制度缺陷，完善法人治理结构，推动国有资本的合理流动和国有企业产权契约重构。通过股权分置改革促进国有企业产权契约重构的途径包括以下几个方面：一是要充分保护流动股东的合法权益，坚持上市国有控股股东与其他非流通股东、A股市场上流通股东充分协商的原则。二是非流通股与流通股以对价方式解决股东利益平衡问题。三是推动企业年金入市，扩大社会保障基金、合格境外机构投资者入市规模，放宽保险公司等大型机构投资者股票投资比例限制。四是在股权分置改革方案中外资股比例变化原则上不影响该上市公司已有的相关优惠政策。五是股权分置改革有利于解决A股市场上的股东平衡问题。