国有及国有控股公司治理研究：产权契约分析的视角

第二节 我国国有及国有控股公司治理现状的产权契约分析

　　我国国有及国有控股公司治理现状主要包括委托代理、内部治理和外部治理等几个方面的现状。

　　一、委托代理关系现状

　　Carsten A。Holz（2002）认为中国国有企业委托代理的行政化表现在经理人员是政府官员的代理人，而政府官员又是政府的代理人。在这种情况下，难以形成有力的控制机制，而且缺乏对代理人的激励。

　　（1）委托人和代理人角色的政府官员化。委托人和代理人角色的政府官员化表现在二者都没有摆脱政府官员身份。具体来说，主要包括以下几个方面：一是委托人和代理人属于政府任命或委派，是政府钦命的准官员。二是委托人和代理人尽管名义上不是公务员，但属于上级党委组织部考察和管理的干部。其升迁与上级党委组织考核有密切联系，上级党委组织部根据其业绩予以提拔和奖励。三是有些委托人和代理人往往就是前任政府官员，他们到企业任职不过是党委、政府的人事安排，通过在企业锻炼后委以重任。如有些国有企业董事长和总经理因业绩突出提拔担任政府官员。四是委托人和代理人以准公务员身份参加党委、政府会议，直接接受党委、政府指示。政府官员化的委托人和代理人并不以利润最大化为目标。甚至一些非经济目标往往成为考核高层管理人员的业绩指标。影响国有企业高层管理人员升迁的重要因素是不完全以经济指标为主，而把政府政策、社会目标和其他因素作为考核高层管理人员的重要指标。

　　（2）国有企业委托代理关系的扭曲主要表现为低激励下的收益权和控制权的扭曲。国有企业的代理问题主要表现在利益冲突发生在政府和其他股东之间。政府是主要股东，控制着少数股东或上市公司。由于国有股权的委托人和代理人所拥有的剩余控制权和剩余索取权不对称，国有企业高层管理人员利用所掌握的剩余控制权采取机会主义行为，如给自己确定高额报酬，国有股东的剩余索取权很难实现。有些国有企业高层管理人员与非国有股份的重要股东合谋控制董事会或总经理，在国有资产重组、并购等活动中低估国有资产，或者以管理者或职工持股等名义化国有股为私有，国有企业剩余控制权被授予对国有资产不负责的代理人。在委托人和代理人低激励或缺乏激励的情况下，代理人的机会主义行为往往得到委托人的默许，甚至出现代理人常常与委托人合谋共同采取损害国有资产经营的行为，即国有企业的委托代理关系中收益权和控制权的扭曲或损失是由于委托人和代理人的低激励或缺乏激励。

　　（3）国有控股公司的委托代理契约关系反映在组织结构等方面层级过多和委托代理成本过高。在组织结构方面，政府所有的企业通过金字塔形式拥有绝对控制权，政府控制权延伸到所有集团公司。控股公司的风险由金字塔结构引起，政府通过控股公司控制上市公司。即政府国有资产管理部门控制国有控股公司或直接控制国有公司（包括国有上市公司与非上市公司）。再由国有控股公司或国有公司控制下属子公司。这些控制关系一般是基于国有股权进行控制，因而这些国有股权控制链实际上是委托代理链。由于组织结构的层级过多，导致委托代理链过长，国有企业各个层级之间的委托代理契约关系复杂。由于委托代理链过多，必然导致委托成本和代理成本增加。国有企业的委托成本包括激励委托人的成本、委托本身成本（包括委托人设计激励与约束代理人的成本）和委托人的机会主义成本等。国有企业的代理成本包括激励代理人的成本、代理本身成本（包括代理人设计激励与约束次级代理人的成本）和代理人的机会主义成本。

　　（4）委托代理关系的政府化导致国有企业内部形成行政干预下的内部人控制问题。这种内部人控制的重要特征表现为国资委和国有企业高层管理人员之间存在合谋问题。除了委托人和代理人的低激励或缺乏激励外，行政干预是导致内部人控制的重要因素。为了实现委托人和代理人自身利益最大化，委托人和代理人具有合谋抵御政府行政干预的激励。在一致抵御政府行政干预的过程中，委托人和代理人合谋形成了内部人控制状况。这种行政干预下的内部人控制问题导致了国有资产的大量流失和对国有企业利润的侵吞。行政干预下的内部人控制往往表现内部人共同变国有资产为内部人所有，使国有资产的蛋糕越来越小。同时，对国有企业的利润进行侵吞，使国有企业利润从有到无，甚至为负增长。行政干预的失败和内部人控制的加强是委托代理关系的政府化造成的。委托代理关系的政府化表现为委托人和代理人关系的政府行政行为化，包括委托人和代理人产生的政府化，委托人和代理人之间控制关系的政府化，而非契约化。

　　（5）委托人和代理人之间缺乏足够的激励与约束关系。作为行政官员角色的委托人缺乏监督作为代理人的国有企业经营管理者的激励，而作为国有企业经营管理者的代理人也缺乏激励实现委托人所确定的业绩目标。在委托人和代理人均缺乏激励与约束的情况下，二者均存在道德风险和机会主义行为。尽管作为国有企业的委托人和代理人有主观愿望最大化国有企业的价值，但是在二者均缺乏激励与约束，或在一方缺乏激励与约束的情况下，委托人和代理人之间就缺乏足够的激励与约束实现国有企业价值最大化。在国有企业的公司化改制过程中，往往强调代理人的报酬激励问题的重要性，而忽视委托人的报酬激励问题，如实现了经理人员的年薪制，而没有实施对作为委托人的董事和国有资产管理部门人员的报酬激励机制。特别是作为国有资产管理部门的人员实际上处于委托人地位，他们缺乏激励与监督国有企业的经营的动力。

　　二、股权结构现状

　　（1）国有上市公司中未流通股比重很高。通过股份制改革，我国国有及国有上市公司股权结构随着国有及国有控股公司股份制改造，股权结构从单一股权结构向多元股权结构变化。2004年占全国国有企业（包括控股公司）66.9%的2903家国有大型企业，已有1464家改制为多元控股的国有企业。但国有及国有控股公司的未流通股比例仍然很高，流动股的比重低。据对中石化、宝钢等6家国有上市公司股权结构及其变动情况的分析，未流通国有股的比重均在50%以上，其中5家在60%以上，3家在70%以上。

　　（2）国有股权比重较高。在国有控股的企业中，国有股东持股比重较高。在中央控制的国有企业中，90%的国有改制企业仍然保持国有控股形式，而在地方国有企业改革过程中，38%的地方国有改制企业通过改革使国有产权退出了国有企业。一方面，从理论上说，我国国有股权比重较高，有利于国有股东发挥大股东在收集信息和对代理人的监督方面的优势，克服广大中小股东在监督企业经理人员方面的激励与成本障碍，并减少股权分散情况下众多少数股股东“搭便车”行为。另一方面，在实践中，我国国有股权比重较高并不能有效地选择合格的经理人员，并不具有对所选择经理人员实施有效监督的激励。同时，国有股权比重过高，不利于增强国有股票的流动性。国有股权比重较高存在的二律背反使得难以有效实施国有股的减持。

　　（3）国有及国有控股公司作为第一大股东的比例较高。国有企业改制形成了不同形式的第一大股东控制企业的产权模式。国有及国有控股公司作为第一大股东的改制企业占51%。如清华同方、三一重工、金牛能源和紫江企业四家公司的股权结构中第一大股东比重较高，三家公司前10大股东中第一大股东持股比重为50%以上，其中三一重工和金牛能源第一大股东持股比重在70%以上。一方面，国有及国有控股公司作为第一大股东的比重较高。在股权多元化的国有及国有控股公司中有利于增强国有股的控制地位。另一方面，国有及国有控股公司中国有第一大股东持股比重过高会出现大股东治理的二律背反。大股东在公司治理中具有监督优势，但是国有大股东的委托代理缺陷使得它难以发挥大股东的监督优势。

　　三、内部治理关系现状

　　就目前国有企业内部治理关系现状来看，行政化治理与契约化治理并存。主要表现在以下几个方面：

　　（1）公司内部治理制度有待进一步完善。公司内部治理制度完善包括内部治理制衡机制、内部激励与约束机制以及股东大会、董事会、监事会等各项治理制度是否健全和有效运作。随着我国国有及国有控股公司治理改革不断推进，公司治理各项制度安排逐步透明化，但有些公司缺乏对各项制度的信息披露。据对邯钢、G惠机场、宝钢、武钢、东风汽车、G沪机场、中国石化和南方航空等10家上市国有企业的分析，披露股东大会议事细则的有9家，披露董事会议事细则的有9家，披露监事会议事细则的有8家，披露薪酬与考核委员会制度的有4家，披露审计委员会议事细则的有3家，披露投资者关系管理制度的有5家，披露信息披露制度的有4家。

　　（2）对国有企业经理人员任命、考核的行政化。国有企业经理人员任命和考核行政化是国有企业内部治理行政化的重要特点。本来国有企业内部总经理任命是基于股权契约的人事聘任契约关系，这一契约鲜明地体现了非人力资本和人力资本之间的特别合约性质。但是，我国国有企业内部党委任命和考核国有企业经理人员，使得我国国有企业治理仍然没有摆脱党委行政治理特点。党委对于国有企业的行政干预是传统国有企业中党企关系的延续。党委在国有企业能够实施足够的行政干预，而在私有企业中则不能够实施行政干预。国有企业要摆脱“党企”称号势必使党委失去在国有企业中的行政权力，党委在国有企业中处于尴尬境地。能否使国有企业中的党委和私人企业中的党委的地位和作用相同呢？在现实的国有企业治理中，有关法律赋予了党委在国有企业中具有与其在私人企业中得不到的权力。国有企业经理人员的评估、任命程序最终由中国共产党控制。从100家试点国有大中型企业来看，对于国有企业领导的评价，涉及从实现党的政策到国有资产的保值增值等6个方面的绩效标准。组织部门根据这些标准评价和考察国有企业领导。1997年，中国共产党组织部提供了更为详细的考察和评估标准。国有企业的领导团队由工厂经理人员和副经理人员、党的书记和副书记、董事会主席和副主席组成。评估标准由最初的6个项目增加到20个，大多数评价标准没有可操作性。评估过程包括企业融资报告、领导团队的报告、领导团队的陈述和外部评估。外部评估由协调部门、党的纪律检查部门、监督部、审计部、税收部、国有资产部和银行等实施。政府根据2000年制定的规制和依据当地经济发展战略来实施对国有企业的评估。具体由当地财政部、经济和贸易部、中国共产党企业工作委员会、组织和人事部、劳动和社会保障部组织评估，在评估中根据各种标准实施。

　　（3）国有企业内部监督的行政化。从产权契约的视角来看，国有企业内部监督关系应该是基于产权契约关系的监督，而非行政化监督。我国国有企业内部治理存在多元行政或行政监督与股权监督相结合的现象。其中上级党委对国有企业经理人员的行政监督处于核心地位。目前，已有的国有企业监督制度是根据1994年政府会议制定的“财产监督”规制建立的一种政府部门决定每个核心国有企业监督的制度。国有企业的监督者主要是监事会，组成人员来自监督机构（财政部、SETC、国有资产管理局和银行等）聘请的专家、监督机构任命的企业领导和劳工代表等。监事会的任务包括检查企业的财政报告、管理绩效和企业资产的保值与增值。监督机构促使当局解雇、惩罚经理人员和其他直接责任人员。1997年，财政部对国有企业实施了不充分的财政监督，两次要求财政部门根据各种标准向国有企业派遣监督人员。2000年，政府会议决定的新监督规则替代了1994年的监督规则。这些新的监督规则集中在关键的大型国有企业。政府会议任命监督机构，要求提交所检查企业的年度报告（每年两次）。在报告送交SETC和财政部之前，报告须经政府会议的批准。监事会主席（全职）必须有副部长的头衔，监事会要有来自劳工的代表，这些代表由企业工作人员和工人代表委员会民主选举产生。大型核心国有企业的监事会拥有明确的权利。根据需要，监事会可以要求政府审计部门对企业进行详细的审计。监事会的主要任务是监督国有资产的保值和增值，具体包括检查企业是否遵守相关法律、规则和规制；企业的经济绩效、利润销售、国有资产的使用和价值变化；企业负责人的管理行为；提出报酬、惩罚、任命和解雇等。1998年，人事部特别检查团由30人组成。1999年后期，特别检查团从人事部转移到新确立的中国共产党企业工作委员会。控制部门还有审计部门。反对不合理管理行为的最后保证人是中国共产党。1997年，中国共产党颁布了反对党员干部腐败的标准，包括政府和国有企业的党员干部。1999年，中国共产党接管了以前在政府会议领导下的163家国有企业的管理。国有企业执行党的政策、国家的法律和法规，党负责干部管理。

　　（4）国有及国有控股公司董事会结构的试点改革取得了进展。国有及国有控股公司中董事会结构主要指独立董事和非独立董事组成的董事会结构。改革国有及国有控股公司董事会结构的重点是增加独立董事比重和董事会的独立性，减少非独立董事的比重。国有上市公司的独立董事制度和信息披露制度，尤其是独立董事制度是完善国有上市公司法人内部治理结构的关键。宝钢、神华等一批试点国有大型企业董事会改革取得了初步进展，董事会中独立董事比例超过半数。董事会结构改革的重点是增加独立董事在董事会中的比例，增强独立董事在监督中的独立性。在建立和完善国有企业独立董事会制度的同时，注重独立董事素质的提高。即要吸收懂企业经营管理、具有一定的经营决策能力、拥有经济与财务管理知识的专家型独立董事。通过董事会结构的试点改革，国有及国有控股公司董事会结构得到了改善，其治理效率得到了提高。

　　（5）高层经理人员内部激励机制表现为行政激励与产权契约激励并存。一方面，我国国有企业经理人员来源、考核和管理制度导致经理人员面临的激励很大程度上来自于政府主管部门的评价。从国有企业经理人员的来源和组成成分来看，来自政府官员的居多。这些官员出身的经理人员本身并没有管理企业的知识和经验，其出任经理本身表明这种人事任命是一种对其过去从政资历的激励。政府主管部门和党组织对国有企业经理人员的考核及评价行为本身是一种行政治理行为，与考核政府公务员没有本质区别。国有企业经理人员的管理目前被纳入党委组织部管理，这也是一种行政治理的表现。党委组织部根据其经营业绩给予其行政晋升激励。另一方面，就我国国有企业报酬激励来说，已经建立了人力资本产权契约激励机制。这种产权契约激励表现为作为国有资产实际委托人的国有资产管理部门对作为代理人的国有企业经理人员人力资本产权契约激励。国有企业经理人员报酬激励契约的建立和完善以国有企业经理人员年薪制的实施为标志。年薪的高低反映了经理人力资本激励的大小。同时，年薪制是以契约的形式确定了经理人员与国有企业之间的产权关系。我国国有及国有控股公司普遍建立的年薪制反映了人力资本产权契约激励状况。

　　（6）在一些国有企业中，董事会、总经理、监事会与党委书记之间普遍存在兼职现象。据1997年对317家样本企业的调查分析，关于经理的兼职状况，经理兼任企业党委书记的比率为66.1%，经理兼任董事长的比率占44.1%。而在有些国有企业中这种兼职现象则有所减少。根据对2006年10家上市国有企业的分析，总经理兼任董事的有4家，其他兼职现象则有所减少。董事会与总经理之间的重叠导致二者治理关系的扭曲，具体表现在董事长与总经理之间身份重叠，董事会经理化或经理董事化现象导致二者治理关系的制衡功能被削弱。如董事长兼任总经理导致董事会和总经理功能重合，董事会缺乏独立性。在总经理兼任党委书记的情况下，总经理与董事会的治理与被治理关系颠倒了。

　　四、外部治理关系现状

　　（1）与非国有企业相比，资本市场的治理较弱，公司控制权市场存在行政干预和不规范现象。股权集中程度较高和流动性不佳影响了资本市场治理机制作用的发挥。在我国国有企业中，由于受到国有股比重过高和难以流动因素的影响，资本市场治理受到限制。在国有上市公司中，由于公众股的比重低于非国有企业，华尔街式的“用脚投票法则”对国有企业的治理效率显然低于非国有企业。非国有企业的资本流动性较强，面临的资本市场的约束较强。就国有企业的公司控制权市场来说，由于受国有股“一股独大”和行政干预的影响，控制权的争夺往往受到政府左右。作为公司治理机制的国有资产流动、重组、兼并、破产仍受政府左右，出现了国有企业改制过程中的准兼并行为。一方面，由于国有股的产权主体是政府，这为政府干预国有企业控制权转移提供了“合法”的理由。另一方面，政府干预国有企业控制权转移体现了个别领导的意志和利益，并未真正体现国有企业的价值和利益。国有企业高层管理人员想要保住自己的位子，无法摆脱政府领导对国有企业控制权转移干预。

　　（2）与非国有企业相比，外部利益相关者的共同治理力量较强。Freeman（1998）认为利益相关者主要指对企业的成功和目标施加影响的人或集团。从狭义的利益相关者来看，国有企业治理的利益相关者主要有股东、董事长、经理、监事和职工等。从广义的利益相关者来看，作为国有企业治理主体的利益相关者主要有股东、董事、经理、职工、债权人、政府、党委、社区和客户等。根据公司法有关规定，国有独资公司的董事会要有适当的职工代表，董事会中的职工代表由职工民主选举产生。由于国有企业的多重目标往往通过利益相关者的控制来实现，在国有企业中党委、政府和银行等外部利益相关者的控制力比非国有企业要强大。即在国有企业中外部利益相关者的共同治理程度与非国有企业相比较高。上级党委为了保证党在国有企业的领导地位，保证党的各项政策在国有企业得到实施，对国有企业具有监督积极性。政府为了保持政府宏观调控目标的实现而对国有企业具有监督的积极性。国有银行为了保证其债权不受损失而对国有企业具有监督积极性。上级党委、政府和国有银行等外部利益相关者为了各自的利益而保持对国有企业的控制力，并共同实施对国有企业治理。

　　（3）与非国有企业相比，经理市场激励约束较小。由于国有企业的经理人员大多来源于政府官员和国有企业内部的干部职工，经理人才市场对国有企业经理人员的解雇威胁较少。根据1997年确立的中国共产党对国有企业的政治领导原则，在经理任命企业干部之前，党委向经理人员和董事会推荐的中层和高层干部必须通过党委和行政当局讨论，因而经理人员的解雇较少受经理市场的影响。而非国有企业经理人员受经理市场的威胁较大。国有企业经理人员受到的解雇威胁来自党委、政府及其国有资产管理部门。党委、政府及其国有资产管理部门的考核、评价和任免是国有企业经理人员最主要的激励。由于国有企业经理人员受到的经理人才市场的威胁较少，从而导致国有经理人员缺乏经理市场激励与约束。

　　（4）与非国有企业相比，国有企业外部治理成本较高。由于国有企业目标的多重性，要保障众多目标的实现，必须使得各契约主体的签约成本、履约成本、监督和激励成本较高。一是政府对国有企业经理人员的治理成本较高。一方面，政府国有资产管理部门作为国有股东的代表，在选派董事、监事和经理人员及其监督、激励方面存在机会主义和道德风险的可能性比非国有企业要大得多。主要表现在由于国有资产管理部门和党委组织部门对经理人员实施考评的具体负责人员并不是国有资产的真正所有者，且其流动性较大，在实施选拔、监督、考核过程中存在机会主义行为。这使得作为治理主体的委托人和治理客体的代理人双方都面临道德风险，导致治理成本增加。另一方面，作为宏观经济政策的制定者的非股东身份的政府，对国有企业的治理成本较高。二是作为重要利益相关者的债权人的治理成本较高。由于国有企业和国有银行都是国家的，国有企业经理人员不偿还国有银行的贷款现象比较严重。三是分享契约设计及其实施成本高昂。由于国有企业利润和报酬契约分享程度较高，其契约设计和实施成本必然很高。

　　（5）在国有企业治理改革过程中存在私有化和国有资产大量流失现象。我国尽管没有像俄罗斯、东欧等原社会主义国家实施大规模的私有化，但我国出售了大量中小型国有企业，实际上也存在国有企业的私有化。我国国有企业改革与俄罗斯、东欧国家不同的是，没有把私有化作为国有企业改革的唯一方式，保留了大批大中型国有企业。张维迎（1999）根据其对国有企业存在的严重治理问题的分析，提出了民营化是国有企业改革的唯一出路。我国国有企业改革向两个方向发展，大中型国有企业实行公司化改制，中小型国有企业实行私有化或民营化。从我国国有企业改革实践来看，私有化决不是导致经济繁荣的灵丹妙药。我国国有企业治理变革的一项重要战略措施是抓大放小，一批小的国有企业通过股份制、拍卖和出售等形式大部分实现了民营化。县级以下的企业80%已经民营化了（张维迎，1999）。但是，我国大中型国有企业基本上没有实现私有化，其治理变革的重点是建立和完善现代企业制度，改革大中型国有企业的融资制度，实现国有企业融资由软约束机制向硬约束机制转变。在我国国有企业的公司制改革过程中，建立起了国有资产的三级管理体制：国有资产管理局、国有控股公司和国有企业（集团）。我国国有企业的分类改革旨在增强大中型国有企业的竞争力和控制力。在这一治理变革过程中，国有企业从一部分竞争性领域退出。国有企业治理状况较市场化改革之前得到了改善，但其代价巨大，其治理变革是伴随大量的国有资产流失实现的。