国有及国有控股公司治理研究：产权契约分析的视角

第二节 国有及国有控股公司治理的产权契约特点

　　国有及国有控股公司产权契约特点对其治理结构具有重要影响。国有及国有控股公司内部产权关系主要表现在控股公司的内部产权结构上，而外部产权关系则体现了国有股东与国有及国有控股公司之间的产权关系。国有及国有控股公司产权契约治理特点表现在控制关系、内部法人制衡结构、激励与约束机制以及外部治理机制等方面的产权契约化。

　　一、国有及国有控股公司产权契约特点

　　1.国有及国有控股公司的委托代理产权契约特点

　　代理框架根据两个因素定义组织行为，一是代理人对委托人的契约义务，二是代理人的自我利益。由于逆向选择和道德风险的存在，代理人倾向于机会主义行为。委托人通过创造激励机制在委托人和代理人之间分配利益来最小化代理成本，委托人的目标是将代理成本最小化到最优点。

　　国有及国有控股公司委托代理关系的实质是一种产权契约关系。国有及国有控股公司委托代理产权契约特征表现为以下几个方面：

　　（1）国有及国有控股公司的委托代理关系是一种多层委托代理关系。第一层是作为企业资产最终所有者的全体国民（委托人1）与全国人民代表大会（代理人1）。第二层是各级人民代表大会（委托人2）与国家各级政府（代理人2）之间的委托代理关系。第三层是各级政府（委托人3）和国有企业经营者（代理人3）之间的委托代理关系。从授权委托代理关系来看，各级人民代表大会与各级政府之间存在多层委托代理关系。这些委托代理关系的数量由行政区划和管辖权确定。在资产的委托人被多层分解的情况下，相对应的代理人层级也必然很多。

　　（2）从企业最终资产所有者的全体国民与全国人民代表大会之间的委托代理关系来看，其激励与约束的产权契约关系受到民主政治制度的制约。在一个高度民主的议会制度下，全体国民直接选举或罢免议员，议员不得不对其选民直接负责，国民的资产委托给其直接选举产生的议员或议会行使监督和决策功能，委托代理成本较低，产权的激励与约束功能较大。在“橡皮图章式”的议会制度下，议员或代表不是由国民直接选举出来的，国民无权罢免其资格。在这种情况下，议员或代表很少受到国民制约，而直接听命于其推荐者（政党或其他组织）。在这种委托代理关系下，议员或代表对国民资产的监督和决策缺乏激励与约束，或者说并不对其资产负责，其产权激励与约束关系很弱。在议会民主制度下，假定存在一个完全信息静态博弈，委托人和代理人在民主和产权激励之间的博弈解为两个纳什均衡（高民主，高激励）和（低民主，低激励）。

　　假定委托人和代理人之间处于完全信息的动态博弈中，委托人先行动，代理人后行动，存在一个子博弈精练纳什均衡解。剔除不合理战略下纳什均衡（低民主，低激励），其子博弈精练纳什均衡为（高民主，高激励）。

　　（3）在三级国有资产管理体制下，即国有资产管理委员会—国有控股公司—国有企业体制下，委托代理契约关系包括两层，即国有资产管理委员会与国有控股公司之间的委托代理契约关系、国有控股公司与国有企业之间的委托代理契约关系。就第一层委托代理关系而言，国有资产管理委员会是第一层委托人，行使国有股东权利，国有控股公司经营者为代理人；第二层委托代理关系表现为国有控股公司是委托人，所属国有企业为代理人。国有控股公司及其所属国有企业内部也存在委托代理关系。

　　（4）政府具有双重委托代理身份，委托人具有非经济人理性的特点。标准的委托代理理论是以经济人为自己的理论假设，即委托人和代理人具有经济人理性，按照最大化利润原则行事。但在国有及国有控股公司中委托人和代理人往往不具备经济人理性特征，政府既是上游委托人的代理人，又是下游代理人的委托人。在全体国民与政府之间的委托代理关系中，各级政府是全体国民的代理人，即全体人民以委托人的身份将法律上属于自己的资产托付给各级政府。全体人民由于力量分散和受到政治体制影响，其权威是有限的，而作为代理人的各级政府却具有很高的权威性。在政府与国有企业之间的委托代理关系中，各级政府是国有企业的委托人。即各级政府将企业资产交给国有企业经营者经营与管理。政府作为第二层委托人，不具有经济人的理性。政府运用其行政权力，往往违背经济人的理性选择国有企业经营者，而从政治上、人情关系或主观好恶上考虑经营者的任免。同时，政府在决策过程中由于受到政治因素、平衡和宏观调控等政策影响，有时并不按照最大化国有企业的利润进行决策。

　　（5）国有及国有控股公司委托代理契约关系具有虚拟性质。其主要原因在于：一方面，国有企业资产属于“全体人民”，而“全体人民”作为国有企业的初始委托人，其身份从法律上说是确实的，但在现实生活中，其中的单个人并不“拥有”资产，即“全体人民”的初始委托人身份只能以虚拟形式存在。另一方面，作为代理人的政府或国有企业经营者来说负盈不负亏，可以不对资产负责，这使得国有企业的委托代理契约是形式化的、虚拟的合同关系，在现实中不具有实际约束力。即国有企业委托代理产权契约缺乏严肃性，根据政府领导人或官员化的经理人员的意志而随时改变。

　　（6）国有企业集团母子公司之间存在多层委托代理关系。就母子公司的关系来说，包括垂直结构和扁平结构。就垂直结构的集团公司母子结构来说，子公司层级越多，委托代理链的层级也越多，委托代理成本也就越大。而对于扁平结构的集团公司母子关系来说，委托代理层级相对较少。

　　2.国有及国有控股公司的非人力资本产权契约特点

　　一般国有公司包括国有股份公司和有限责任公司，是国有股份居于控制地位的公司形态，而国有控股公司则是从事国有资产授权经营的公司。国有资产管理机构拥有对国有资产的行政管理权，而国有控股公司或其他委托机构根据授权契约拥有国有资产的经营权。国有及国有控股公司非人力资本产权契约关系主要体现在以下几个方面：

　　（1）国有资产管理机构与国有控股公司之间就国有资产的行政管理和经营授权问题建立契约关系。具体来说，这一产权契约关系包括以下几个方面：一是全国人大全民财产委员会与国有资产管理委员会之间的产权契约关系，即签订资产经营的授权管理契约。尽管这一产权契约是以国家法律形式签订的，在现实中无须签订，但它反映了国有及国有控股公司资产的国有性质，是其整个产权契约的重要组成部分。二是国有资产管理委员会与国有控股公司之间的产权契约关系，即签订授权经营管理契约。在国有资产的三级管理体制下，这一产权契约关系具有实质意义，但在国有资产的二级管理体制下则不存在这一层次产权契约关系。三是中央国有资产管理部门与国家级大型国有控股公司签订委托授权管理契约。这一管理契约仍然是以产权契约关系为纽带，通过派遣董事，任免董事长和总经理等形式实现。四是中央各部委国有资产管理委员会与国有控股公司签订产权管理契约，该产权契约规范中央所属国有控股公司产权管理行为和目标。五是各省属国有资产管理局以及各部门的委托机构与省属国有控股公司签订产权管理契约。该产权管理契约与中央国有资产管理部门与其所属国有控股公司之间的产权管理契约相类似。六是国有控股公司与无隶属关系的各省市县所属国有资产管理部门之间签订产权经营授权管理契约。

　　（2）国有控股公司与其所控股的国有企业之间就非人力资本建立的产权契约关系。国有及国有控股公司非人力资本产权契约主要体现在国有及国有控股公司非人力资本产权契约控制关系上，国有及国有控股公司产权结构称为控股型结构。国有及国有控股公司产权契约关系主要有垂直型和相互持股型模式。

　　垂直型产权结构是指以国有大企业作为母公司，通过股份参与层层控制子公司和孙公司，形成许多包括金字塔式的产权结构。控股公司下设子公司、关联公司和参股公司。在日本母公司持股在50%以上的为子公司，20%～50%为关联公司，20%以下为参股公司。

　　国有控股公司内部相互持股关系包括两种情况：一是反向持股。即母公司与多家子公司相互持有股份。二是环形持股。即多家公司之间相互交叉、多向持有股份。

　　（3）国有及国有控股公司管理者持股及其产权契约关系。韦斯顿（1997）认为内部持股达到30%以上的公司很少让敌意兼并得逞。随着管理人员的股份增加，管理人员与股东之间的利益冲突将会减少。对于股份广泛分散的公司来说，如果管理人员持股较少，那么管理人员追求自己的利益将会更加突出。

　　（4）国有及国有控股公司中大股东与管理人员之间建立的产权契约关系。所谓大股东一般指至少拥有50%但不拥有全部普通股的个人或实体，包括个人型大股东和公司型大股东。大股东保证其获取公司控制权的最少股份是50%。由于大股东拥有公司多数控制权，他们要么是公司董事，要么是公司经营负责人。大股东的作用不仅是在监督管理人员方面具有所有权优势，而且在管理层中发挥核心作用，主动参与公司管理和治理。

　　3.国有及国有控股公司的人力资本产权契约特点

　　国有及国有控股公司的人力资本产权契约主要包括股东大会和董事、监事之间的人力资本产权契约关系，董事会和总经理之间的人力资本产权契约关系和总经理与职工之间的人力资本产权契约关系。国有及国有控股公司的人力资本产权契约是国有及国有控股公司产权契约的重要内容。

　　（1）股东大会和董事、监事之间的人力资本产权契约关系的特点。一是董事、监事以其人力资本从事企业的决策和监督职责。董事和监事从事管理决策和监督等的专业知识和才能是其人力资本的重要内容。现代公司董事会成员的结构变化的重要特征是越来越注重发展外部董事和独立董事，外部董事和独立董事的比重增加反映了股东对其委托人董事的人力资本要求越来越高。一批具有专业技能和在经营管理决策领域具有丰富经验的人士担任董事是董事会及董事职责对其人力资本的要求。同时，一批具有专业技能和经营监督丰富经验的人士担任监事是监事会及监事职责对其人力资本的要求。二是董事和监事职责是人力资本产权契约的重要内容。董事和监事职责履行状况是衡量董事和监事人力资本高低的重要尺度，即董事会能否挑选合格的总经理和能否作出有利于企业最大化产出的决策是衡量董事人力资本高低的重要尺度。监事会能否有效地监督董事和总经理使公司利益损害最小化是衡量监事人力资本高低的重要尺度。三是董事和监事的激励与约束是人力资本产权契约的核心之一。国有及国有控股公司与非国有企业一样，所建立的人力资本产权契约关系的核心是激励与约束企业高层人力资本，包括董事、监事人力资本。在传统的董事、监事理念中，我们只强调董事会的法人财产权或出资者委托权和监事会的出资者监督权，而忽视了董事和监事的人力资本产权激励与约束。实际上，董事和监事人力资本产权激励与约束是影响董事会和监事会绩效的关键。

　　（2）董事会和总经理之间的人力资本产权契约关系的特点。一是董事会和总经理之间的人力资本契约关系是基于非人力资本的委托代理契约关系产生的。董事会和总经理之间的权利和义务关系体现了非人力资本所有者的意志。董事会职能和总经理职能反映了非人力资本所有者对利润最大化的追求。从这个意义上说，董事和总经理以其人力资本为非人力资本所有者服务。董事会的决策和总经理经营指挥在最大程度上体现了股东等非人力资本所有者的利益。二是董事和总经理之间的人力资本内容是董事的决策才能和总经理的经营指挥才能及其结合。董事会的决策是否科学以及贯彻执行状况依赖于总经理人力资本的经营指挥才能。三是董事会和总经理之间人力资本产权契约的核心是总经理激励与约束。要使总经理按照董事会决策从事经营管理活动，董事会必须设计和制定总经理报酬激励与约束契约，使总经理人力资本产权得到应有的激励与约束。如果总经理缺乏最大化其人力资本产权的激励，就会采取机会主义、偷懒和损害公司利益等行动。同时，董事会解雇总经理的解聘契约也具有极大的激励与约束功能，总经理一旦因其不称职被解雇，其人力资本将一落千丈。

　　（3）总经理与职工之间的人力资本产权契约关系的特点。一是职工人力资本是职工作为企业所有者的凭证。股东是非人力资本所有者，职工是人力资本所有者。职工和股东一样也是企业的所有者。职工的人力资本表现为其自身拥有与其载体密不可分的知识和专有技能，职工人力资本的专有性越高，其人力资本价值就越大。在知识和人力资本密集型企业，人力资本价值总和大于非人力资本价值。这表现了在知识经济时代，职工作为人力资本产权主体，越来越成为公司治理的重要主体。二是职工以其人力资本产权参与公司治理，成为激励与约束总经理的重要公司治理力量。总经理与职工人力资本产权契约，主要包括职工人力资本的所有权、使用权、处置权和收益权。当职工人力资本产权受到损害时，职工参与公司治理的积极性就会增强。职工要求总经理最大化公司价值时，也要最大化职工人力资本产权价值。三是总经理和职工人力资本产权契约的核心是职工的激励与约束。职工报酬激励是职工人力资本产权最大的激励，是其人力资本价值的最主要的体现。董事会的决策和总经理的经营管理最终要落实到职工，并由其贯彻实现。只有当职工的人力资本产权价值得到应有的激励时，董事会的决策和总经理的经营管理才能得以很好的实现。如果职工人力资本缺乏应有的激励，就会采取机会主义、偷懒和损害公司利益的行为。同时，对职工的解聘威胁是一项重要的约束机制，解聘职工是对其人力资本价值的否定评价。

　　二、国有及国有控股公司治理结构的产权契约特点

　　国有及国有控股公司治理结构的特点是由其产权契约决定的，主要表现在以下几个方面：

　　（1）国有及国有控股公司法人治理中所有权控制契约的单一化。所有权是公司治理的权力基础和权力来源。国有及国有控股公司所有权结构是国有股一股独大或完全由国有股组成。这种单一的所有权控制结构使得政府作为国有股东的代表在公司治理中起决定性作用，即以国有股东为主体或单一国有股东组成的股东大会决定董事会的组成和权力范围及行使。所有权结构决定了公司控制权结构，国有及国有控股公司所有权结构单一化，使得控制权结构呈现单一化，即在国有独资公司中国家所有权绝对单一化。这种单一化是由国有控股公司的性质决定的。而在非绝对控股的国有企业中，所有权控制呈现相对单一化，即非国有股比重不足以在企业中形成具有一定决策权的股份。所有权控制的单一化是国有及国有控股公司区别于非国有企业的重要特征。

　　（2）国有及国有控股公司产权契约治理的外部机制是以国有资产管理部门为中心的利益相关者以及资本市场、产品市场和经理市场等治理机制。它既包括国有股东代表的政府、国有控股公司和国有企业之间的治理关系，又包括银行、资本市场和治理结构。国有资产管理部门的治理职能。任免国有及国有控股公司董事会、监事会和总经理人选；指导国有及国有控股公司股份重组和改制；确定国有及国有控股公司高层人员的报酬；确保国有及国有控股公司保值增值；定期向政府报告监督与行政管理国有资产经营状况。利益相关者的治理职能。国有企业的利益相关者包括银行、职工、客户和供应商及社区等。国有及非国有银行作为债权人以破产机制对经理人员实施激励与约束，职工以其人力资本产权对经理人员实施激励与约束。当企业破产或重新安排工人时，企业与工会、经理人员进行协商，给予这些职工以补偿，如提供普通股等。在职工就业期间满足职工的工资请求和履行对职工的保障契约。顾客、供应商及社区与企业之间的契约关系对经理人员具有激励与约束功能。克莱因和莱弗勒认为企业与其顾客之间存在隐含的契约关系，这一契约关系所提供的机制是保证企业在供应某一特定的产品时，产品质量达到了顾客预期的水平。如果顾客得不到有关产品质量的信息，企业就会提供对于顾客来说的低质产品。在这种情况下，企业通过提供无残值投资（如广告）的保证，把自己较高质量水平的承诺信号传递出去，即通过无残值投资形成企业的“商誉”或“品牌资本”。企业既发出了明确的契约请求权，又发出了隐含的契约请求权，包括心照不宣地提供连续服务，按时按质提供预期产品。资本市场、经理市场和产品市场在国有及国有控股公司中的治理职能。资本市场、经理市场和产品市场作为公司治理的外部机制，不仅是非国有企业的重要治理机制，而且是国有及国有控股公司的重要治理机制。即通过资本市场、经理市场和产品市场形成对国有企业经理人员的激励与约束。

　　（3）在国有及国有控股公司产权契约治理的内部制衡机制中国有股东中心化。国有控股公司对所控股国有企业的治理职能。国有控股公司以国有股东的身份对所控股企业进行治理。具体表现在以下几个方面：一是在股东大会中行使国有股东的权利；二是以国有控股股东身份通过股东大会任免董事会、监事会成员和总经理；三是通过国有股东代表任命的董事会、监事会对国有企业总经理进行一系列的激励与约束活动，包括确定经理人员年薪、任期和任免以及实现董事会重大决策权等。国有及国有控股公司内部法人治理结构。主要是国有企业股东大会、董事会、监事会与总经理之间的制衡结构；内部董事与外部独立董事的比例；董事会决策权和监事会监督权的实现；确立董事与总经理合理报酬标准等。确立国有及国有控股公司董事和经理人员的报酬制度。重点是建立以股票期权为核心的年薪制。

　　（4）国有及国有控股公司非人力资本产权契约治理主体的政府化。一方面，由于国有及国有控股公司所有权结构以国有股为主或完全由国家股组成，在国有及国有控股公司法人治理结构的各级权力机构中均体现国家意志。从董事会的组成和选派来看，政府通过国有资产管理部门掌握董事长的任免权力，并通过其控制的董事会来任免总经理。这种政府化是基于国有股权原生形成的。另一方面，政府在行使国有股权利的同时派生出来的政府化行为，表现为政府超越国有股东的权利而行使治理权力。如对董事会决策权和经理人员经营权的干预，或代替董事会决策和超越经理人员行使经营权等。国有股权的特殊性决定了国有及国有控股公司治理主体政府化的必然性，其治理主体的政府化反映了国有企业治理的特殊性。国有及国有控股公司治理主体的去政府化行为是不可能的。治理主体的政府化行为如得不到合理的遏制往往导致治理的非契约化行为，需要通过完善国有企业产权契约，规范政府作为契约治理主体的行为。

　　（5）由于国有及国有控股公司治理结构存在政府主导性、复杂性和随意性等特点，国有及国有控股公司产权契约治理成本高于非国有及非国有控股公司。由于国有及国有控股公司股权结构特征以及政府各个权力部门的干预和监控机构的多元化，国有及国有控股公司治理结构和治理权力主体过多，特别是作为治理主体的政府官员的流动性较强和缺乏相应的激励与约束机制，治理成本高昂。具体表现为：一是国有及国有控股公司治理结构中产权契约融资成本过高。非国有及非国有控股公司融资渠道的多元性以及约束机制的刚性使得融资成本较低，而国有企业融资资金中政府供给占有相当大比重，且资金使用效率较低和约束机制呈现非刚性，这导致了国有及国有控股公司治理结构的产权契约融资成本较高。产权契约融资成本是国有及国有控股公司的重要治理成本。二是国有及国有控股公司产权契约的签约成本较高。由于政府作为签约主体缺乏经济人理性，在契约条款的订立、谈判和签订过程中花费的成本高于非国有及非国有控股公司。三是国有及国有控股公司履约成本高于非国有及非国有控股公司。履约成本是产权契约履行成本。由于国有资产管理部门与国有及国有控股公司领导者身份的官员色彩较浓，且他们是非资产的所有者，在资产经营决策过程中难以做到对国有资产负责，往往采取短期行为，损害公司长期发展和长久利益。同时，政府官员任期的随意性和领导决策水平的有限性也增加了履约成本。由于缺乏强有力的激励与约束机制，国有及国有控股公司经营者的机会主义和道德风险比非国有及非国有控股公司高，如侵吞国有资产导致国有资产损失等。