宋史论稿

二十、北宋东南漕运制度的演变及其影响

　　北宋时期，漕运得到了巨大的发展，无论是运输规模还是运输范围，都远过于前代。其中东南地区的漕运，在唐代的基础上更进一步增长，成为北宋王朝立国的重要基石和生命线。为了确保东南漕运的畅通，宋政府实行了许多制度和措施。其中，以宋初至崇宁时的“转般法”和崇宁以后的“直达法”最为关键。其发展变化直接关系着东南漕运的盛衰。

　　一 转般法的渊源

　　北宋在东南实行的漕运转般法，从形式上讲，是指东南六路（江南东、西路，淮南，两浙和荆湖南、北路）漕物运至淮南，再由汴河漕船转运京师，即转递运输，故名“转般”。其实，这种运输形式前代已经出现。

　　自隋代运河建成后，东南物资就已源源不断地通过运河漕运北方。但由于航线过长，所经河道差异较大，出现了许多影响行船的问题，使漕运受到阻滞。唐玄宗时，裴耀卿针对以上问题，吸取了隋代沿黄河一线设仓，“转相灌注”的经验，建议变更长运，于河口、洛口置仓，“使江南之舟不入黄河，黄河之舟不入洛口”，加上洛阳至长安诸仓，“节级转运，水通则舟行，水浅则寓于仓以待，则舟无停留，而物不耗矣”。裴氏之议适应不同水路状况，以分段转运的办法解决阻滞现象，较为便利可行，因而被唐政府采用。

　　到刘晏主持漕运时，进而规定了“江淮之道，各自置船，淮船不入汴，汴船不入河，河船不入渭”的制度，以便使“水之曲折，各自便习，其操舟者所以无倾覆之患”。可见转般运输法，是从解决运河各段载航差异的矛盾中产生的。为了保证漕运量的稳定，刘晏又在淮南诸道列置巡院，及时掌握各地收成和物价情况，于丰稔地区增籴，在歉收之地少征，又具有一定平衡物价的作用。总之，唐人成功的措施和经验，对北宋转般法有直接的影响。

　　二 北宋转般法的形成和发展

　　根据宋人的记载，北宋的转般法大致有三个方面的内容，比唐代复杂而健全。1.东南六路上供物资经淮南转般仓中转，由汴河漕船运达汴京。即“东南诸路斛斗自江湖起纲至于淮甸，以及真扬楚泗建置转船仓七所，聚畜粮储，复自楚泗置汴纲般运上京”。2.主管东南漕运的发运司，在江淮等地籴米储积，当某路无法按时完成上供额时，以储米代为上供。“州县告歉，则折纳上等优劣[价钱]，谓之‘额斛’，计本年最岁额以仓储代输京师，谓之‘代发’”。3.六路漕船从淮南载盐归本路，卖盐息钱充本路经费，使各路漕运得以补贴。即回舟“复以通泰载为诸路漕司经费”。这是北宋在前代的基础上逐渐发展形成的。

　　宋初，疏通了汴河与淮南的联系，淮南之物得以北运。淮南运河堰埭颇多，漕舟至此，乃分段转般递运，将货物集中到楚州和泗州，再从这两地转入汴河。楚、泗二州位于淮南运河与淮、汴河的交接点上，因而成为漕运的集散地和转般场所，估计宋初已在此设立转般仓。由于当时漕运的规模较小，路途又近，所以，转般法还仅停留在分段转运的形式上，还不够系统和完备。据陈傅良所记，此时汴河年漕运量只有数十万石。

　　北宋统一南方后，漕运量便迅速上升。太平兴国六年

　　（981），汴河仅漕粮一项就达四百万石，超过前代最高记录。但由于相应的制度还不健全，对各路缺乏统一组织和管理，又无定额标准，所以漕运量很不稳定，从而制约了漕运的进一步发展。为了适应新的形势，尽可能地满足中央集权国家的需要，宋政府于淳化年间，派杨允恭等赴淮南主持漕运，加强对各路漕运的组织工作。杨允恭在统一管理的同时，明确规定了漕运路线：“江浙所运，止于淮泗，由淮泗输京师”。不久，荆湖地区也被纳入。于是，六路漕运在淮南转般的形式完全确立，“凡水运自江淮南剑两浙荆湖南北路运，每岁租籴至真、扬、楚、泗州，置转般仓受纳，分调舟船计纲溯流入汴至京师”。真、扬二州位于长江与淮南运河的交汇处，与楚、泗州地位相同，因而也置转般仓。四州共有转般仓七所，三处在真、泗，其余在楚扬。转般仓受纳粮物浩瀚，因此规模都很大。元丰时，发运副使沈希颜称：“淮南转般仓泗州最为近便，虽有南北两仓，才可贮谷一百五万余石，扬州废仓三百余间，约贮谷百万石……”云云。

　　真扬楚泗四州转般仓受纳各路漕粮的情况，根据政和二年（1112）淮南转运判官向子�的上奏可知，真州接收江南东西路、荆湖南北路上供粮物，扬州接收两浙地区，泗州接收淮西地区。虽未提到楚州，但根据楚州位于泗州以东推测，估计主要接收淮东之物。

　　这一时期，北宋政府对六路漕粮在京畿地区的储纳地点和数量，也做了明确规定。如淳化四年（993），六路上供漕米共六百二十万石，“内四百八十五万石赴阙，一百三十五万石南京畿送纳。淮南一百五十万石赴阙，二十万石咸平、尉氏，五万石太康；江南东路九十九万一千一百石，七十四万五千一百石赴阙，二十四万五千石赴拱州；江南西路一百二十万八千九百石，一百万八千九百石赴阙，二十万石赴南京；湖南六十五万石尽赴阙；湖北三十五万石尽赴阙；两浙一百五十五万石，八十四万五千石赴阙，四十万三千三百五十二石陈留，二十五万一千六百四十八石雍丘”。由此可见，漕粮的绝大部分是供应京师的，又有一部分供给南京（今河南商丘）地区的驻军。

　　东南漕运转般制的形式确立后，北宋又针对各路收成和距离不同而影响漕运量的问题，采取了相应的措施加以解决，即吸取了刘晏和籴的经验，以籴买积储填补缺额。如范仲淹所说：“江南不稔则取之浙右，浙右不稔则取之淮南”，大致每年在江浙等地籴米二百万石。这些粮食便用来补充歉收地区上供的缺额，歉收之地则以钱折充所缺，这样既保障了漕运量的稳定，又可调济丰歉。上述工作主要由发运司主持，但发运司从设置之日（至道时）起，就几经废立，直到仁宗时才最终确立。因此，北宋前期，这项调济措施尚处于初创阶段。到许元主持漕运时，这一措施才趋完备，并发挥了重要的作用。

　　宋政府还把漕运转般法与东南盐法结合起来，以互相支持。众所周知，北宋在全国各地制定了不同的盐法，其中东南地区实行“官卖盐法”，即六路转运司控制淮南盐的运销。于是，各路漕船至淮南转般仓卸货后，便可利用返航空舟运载本路之盐，散盐于所属诸州，“诸州虽有费，亦有盐以偿之”。北宋地方收入多上交中央，宋政府乃以六路卖盐息钱充本路经费，“岁以所入课利申省，而转运司操其赢，以佐一路之费”。反过来支持漕运和其他上供所需，可谓互利互惠，“故漕不乏，民力亦宽”。其盐运分配如下：

　　淮南盐置仓以受之，通、楚州各一，泰州三。又置转般仓二，一于真州，以受五仓盐；一于涟水，以受海州、涟水盐，江南荆湖岁漕米至淮南，受盐以归。

　　可见转般法与东南官卖盐法形成了密切的关系。这对当时中央与东南地方的财政有重要的意义。同时，以返航空船载盐，省去了专门的运盐费用，对漕船的合理利用，发挥了积极的作用。因而有人指出：“盐法与转般相因以为利”、“转般、盐法为发运司职事之根本”。

　　北宋在前代的基础上，进一步发展了漕运转般法，使其不仅解决了各段运河阻滞漕船的问题，更具有了以积储补不足、及回船运盐等项内容，对东南漕运量的提高，无疑起到了重要的作用。景德四年（1007），仅东南漕粮即定额为每年六百万石，并定为永制。但是，存在的问题仍然不少，如组织管理不完善、对各地调济的不够等，特别是对某些上供物资规定过死，供需情况不明，对运费和成本很少考虑，以致造成极大浪费。如宋太宗时，上供的许多物品既不适用，又粗糙不堪，得不偿失。

　　三 庆历以后转般法的充实和改造

　　宋真宗时期，东南漕运创下了年漕运粮食七百万、八百万的罕见记录。但由于前述诸不利因素的影响，漕运量难以稳定，特别是宋仁宗即位初，问题更为严重，不得不将年额减为五百五十万石。庆历以后，宋政府乃对漕运进行了调整，并委任许元主持此项工作。许元首先加强和籴的调节作用，并建立了完整的制度。其具体做法是：发运司从中央取得一笔钱充籴本，每年定期在东南各路籴米储于转般仓，使“诸仓常有数年之积”，当某地无法完成漕运额时，即以储米代为上供，称“代发”，然后把代发米数折纳为钱，称“额斛”，加上水脚运费，由被代发的地区交纳，即“诸路有岁歉米贵，则令输钱以当年额，而为之就米贱路分籴之，以足年额。诸路年额易办而发运司所收钱米常以有余，或以其余借助诸阙乏”。“岁必六百万，而常余百万，以备非常”。这一固定的代发制度，充分发挥了调济补缺的功能，使漕运量的稳定有了可靠的保证，同时又有“权水旱，制低昂”之效。

　　当然，还应充分注意到这一措施具有的牟利作用，如苏辙所说：“发运司以所籴米代之，而取直于转运司，几倍本路实价，转运司米虽至而出限一日，辄不得充数。”

　　其次，许元在加强发运司领导职能的同时，注重六路转运司的配合作用，改善了漕运的组织管理工作。宋初，常以淮南转运司主持漕运转般事务，但该司没有监督、协调各路的职权，结果问题迭出。宝元元年（1038），发运司已成为领导和监督东南各路漕运的最高机构。于是，发运司直接指挥各路州县漕运，集中使用漕船，称之“团纲”，“不复委本路，独发运使专其任”，剥夺了各转运司分担的漕运工作。结果，发运司事务繁重，管理混乱，无法及时处理各种问题，而各转运司则荒于配合，也给漕运造成不利的影响。为了完成定额，发运司只得改变汴纲漕卒冬季休息的制度，在冬季出江漕运，但相应的措施和管理跟不上，又造成了许多不良后果，有汴卒不习江水，“沉失者多”的；有吏胥肆意分派汴船，敲诈勒索者；有漕卒“终身不还其家而老死河路者”等等，不一而足。

　　皇�（1049-1054）时，许元主持发运司工作。他针对以上问题，先奏请中央恢复了原来的制度，各路漕运仍由转运司管理，汴船不许出江。又奏请中央同意，以发运司全权领导六路漕运，明确彼此的权限，以加强对东南漕运的统一规划。经过许元的整顿，稳定了六路漕运的转般形式，增强了发运司领导全局的作用和各种配合的作用，改善了漕运管理混乱的状况。欧阳修对许元给予了高度评价：“修前人久废之职，补京师匮乏之供，为之六年，厥绩大著。”

　　许元卸任后，发运司对诸路的领导减弱。同时，各路转运司经费不足，漕船日益缺乏。因此，发运司只得再令汴船出江漕运。嘉�三年（1058），宋政府重申原来规定，下令东南各路按转般法规定漕运本路物资，“发运司更不得支拨里河（汴河）盐粮纲往诸路”。但这一命令实际上无法得到贯彻执行。到宋英宗时，只得默认了汴船出江的事实。

　　应当指出的是，在加强了各转运司的配合和相应的管理的情况下，利用冬季闲置汴船出江漕运，是现实合理的，从而缓解了各路漕运能力不足的矛盾，对转般法做了一定的调整。

　　宋仁宗时的改革，基本上消除了影响漕运量稳定的因素，是值得肯定的。但随之而来又出现了规定僵死以及浪费巨大等问题。这在漕粮以外的物资中表现得最为严重。推究其源，仍在于漕运管理体制上。因为按照既定的管理程序规定，漕运的各种定额指标全由中央财政机关三司制定，发运司只根据定额要求具体组织各路漕运，无权更改各项指标。所以随着情况的变化，指标便与现实严重脱节。加上封建官僚管理的弊病，就造成上述后果。

　　为了根绝这些问题，熙宁二年（1069），王安石在东南漕运中实行了“均输法”。其主要内容如下：首先，打破了旧有的管理体制，扩大发运使职权，使其“预知在京仓库所当办者”，全权负责东南漕运事务。

　　其次，根据京师的需要，对各项定额随时调整，避免造成所供非所需的后果，“三司有余粟，则以粟转为钱、为银绢，以充上供之数，他物亦然，故有无相资，无偏重之弊”。

　　最后，运用“徙贵就贱，用近易远”的原则，灵活变通，以节省运费。

　　为了保证“均输法”的实施，王安石对发运使薛向给予了极大信任，并拨给钱五百万�、米三百万石作本钱，使其掌握了雄厚的调节资本。在薛向的努力下，均输法充分合理地安排漕运事务，在更大程度上满足了宋王朝对东南物资的综合利用，缓和了供需紧张的矛盾，在转般法的基础上，进一步丰富了漕运制度。薛向还雇募了一部分商船参加漕运，“与官舟分运，以相检查”，减少了官舟中的侵盗现象，这一措施，客观上还有利于民运业及商业活动的发展。

　　从宋初到宋神宗时期，北宋建立了一整套完整的漕运制度，合理可行，对保证东南漕运的顺利进行，发挥了重要的作用；对官卖盐法的实行和东南丰歉的调济等方面，也有一定的积极意义。“故上下俱宽，而中都不乏”。吕祖谦高度评价为“此是本朝良法”。

　　四 “直达法”的产生及其影响

　　直达法是北宋后期在东南实行的漕运法，即东南六路物资由各转运司直接运至京师，不再于淮南对漕运进行转般、代发及调济的工作。

　　直达法最早产生于宋仁宗天圣时。在此以前，东南及广南上供中的一部分贵重之物，如金银、香药及犀象等百货，与粮食等大宗物资一样从运河漕运京师。船至淮南，因运河中堰埭颇多，只得转般递运，“虽免推舟过堰之苦，然侵盗之弊由此而起”。为了防止贵重物品丢失，天圣中，发运使方仲荀奏请以闸代堰，“自是东南金帛茶布之类直至京师，惟六路上供犹循用转般法”。这一变更无疑是现实的，但其规模小、地位次要，所以对总的漕运转般法影响并不大。然而，此举却为以后直达法的大规模实行，创造了条件。

　　宋徽宗崇宁（1102-1106）初，蔡京集团为了增加中央收入，改变了东南盐法，以钞盐（通商）法取代官卖盐法，盐利全归榷货务“不许诸路以官船回载为转运司之利”。实质上是将这笔收入从东南漕司手中掠为中央所有，各路损失不下数十万贯钱。这就严重地影响了六路的收支平衡，使其原已紧张的财政状况更为恶化，各转运司便难以筹措到必要的漕运经费和船只，“漕计已自不足”。此外，六路漕船从淮南回时，无盐可运，空舟返航，极不经济。可见盐法的变化，对转般漕运制度造成了一次重大的冲击，使其陷入相当艰难的境地。

　　不久，转般法又遭到一次冲击，使其优势俱丧，仅存其转般形式。其时，发运使胡师文为求升迁，迎合当权者贪婪的需要，将发运司籴本数百万贯以“羡余”之名上交，换取了户部侍郎的职位，其后继者多加仿效，于是“本钱竭矣”，使转般法丧失了调济补缺的重要功能，“不能增籴而储积空矣，储积既空，无可代发，而转般无用矣”。总之，随着形势的变化，转般法难以维持下去。

　　在上述情况下，户部尚书曾孝广认为以闸代堰后，漕船可顺利通过淮南运河，转般法就无必要维持了。他奏请中央改行直达漕运法。崇宁三年（1104），宋政府正式下令在东南漕运中实行直达法，“六路转运司每岁以上供物斛，各于所部用本路人船般运，直达京师，更不转般。”发运司不再总管漕运，将原有汴船除留少部分，应付“非泛纲运”外，其余分拨诸路，徒具空名的转般法遭到废弃。

　　直达法的出现，应当说是转般法瘫痪后的必然产物。但是，两法相比，直达法明显弊多利少，远没有转般法优越。其弊主要表现在：其一，没有了“代发”制，等于取消了一个缓冲环节，使东南与京师之间的供需关系趋于紧张，造成北宋后期漕运量极不稳定的后果，“致多拖欠”。其二，调济平衡的作用丧失后，各路严格按照定额漕运，虽遇丰歉不同情况，也不能改变计划，均输法以前的各种弊端重新出现。其三，各路漕船频繁通过淮南运河，水闸失去正常控制，于是“河道日益浅涩”，影响了船只的航行。其四，东南转运司在经费匮乏的情况下，为了应付繁重的漕运，不得不增加额外赋税，给当地人民的生活带来了严重的影响。宋徽宗也承认：“自行钞盐，漕计窘匮，以江西言之，和、豫买欠民价不少，何以副仁民爱物之意？”有的地方甚至出现了拦截别路漕船的现象。其五“回纲无所得，沿江州县亦无批请，故毁舟盗卖以充日食，而败舟亡卒处处有之，转为贼盗不可胜计，其为害非细也”。

　　因此，直达法实行不久，就遭到大多数人的反对，尤以东南漕臣最感不便，要求恢复原法的奏章便不时出现。大观三年（1109），谭稹奉命调查此事。他指出：“自开岁纲运不至，两河所籴所般数日不多，何以为策？”建议恢复转般法。两年后，向子�又提出相同的请求及具体措施，江西转运副使张根也提出“尽以盐额还漕司，籴本钱还发运司”的建议。宋政府虽有意改善漕运状况，但既不愿放弃东南盐利，又不肯给六路和发运司足够的经费，所以，恢复之举便流于口头形式。

　　宣和以后，直达法的问题日益暴露，加上管理混乱，加剧了东南漕运的危机局面。宣和五年（1123），江西漕臣奏称：“如大江东西、荆湖南北有终岁不能行一运者，有押米万石欠七八千石，有抛失舟船、兵梢逃散，十不存一二者”，“至有一路漕司不自置舟船，截留他路回纲，尤为不便”。次年，宋政府不得已再做恢复般转法的打算，拨给发运司一笔籴本钱。但据杨时记载，“乃取之诸路”。杨时接着指出：“自钞法行，盐课悉归榷货务，诸路一无所得，漕计日已不给，今又敛取之，非出于漕臣之家，亦取诸民而已。民力困敝，徒为纷纷，无补于事。”可见此举无异于剜肉补疮，使东南诸路雪上加霜，根本无力承担漕运任务。或挪用应上交的籴本钱，或截用他路漕船，不一而足，虽屡禁而不止。而转般法也完全是徒具虚名，仅在淮南登记收支而已。靖康元年（1126），宋政府又规定，淮南、两浙依旧直达，江湖四路实行转般法。此时，北宋王朝覆亡在即，有关挽救漕运的措施终成泡影。

　　宋徽宗大观以后，出现了“或行转般或行直达，诏令不一”的局面。这反映出直达法对东南漕运是不适应的。当时朝野上下虽知其弊，并多次试图加以解决，但由于最高统治集团的腐朽没落，不肯收敛其过分的掠夺欲望，所以未能解决这一重大问题。北宋后期，漕运陷入了动荡不定的境地，致使“户部校经数，岁亡十二三，而中都藏粟费且尽”，严重地削弱了北宋的国力，至靖康之变时，“财匮而府库虚……物力既耗，人心惊疑”，君臣为之束手。北宋亡国之所以迅速，这不能不说是一个重要的原因。

　　综上所述，可见漕运制度对北宋漕运有着重大的意义。崇宁以前，形成了一套完整的管理体制，对东南漕运的大规模进行，创造了便利的条件，为中央集权统治，提供了充足的物质保证。北宋末，腐朽统治集团破坏了这一体制，导致了东南漕运混乱的局面，并对其统治造成了严重的影响。北宋漕运制度的这一变迁，也为后人留下了宝贵的经验和教训。

　　（原文发表于《河北学刊》1991年第2期）