立法腐败浮出水面

立法腐败浮出水面

                                         2005年5月21日

何必

做好信贷资产证券化业务试点工作，……加快专门立法、立规，确保依法依规进行。（略。）

信贷资产证券化终于浮出水面，这也是中国资本市场发展的重要步骤之一，在混业经营状态下，银行、保险、证券、信托等金融产品进一步交叉融和，也是摸着石头过河这种实用主义得近乎机会主义改革思路的典型表现。

有趣的是，近来媒体纷纷注意到，刘明康坚持国内银行在海外上市，基本上全盘否定了在国内上市的可能性。人们分析，这充分表明了刘明康和银监会对国内资本市场的基本态度，那就是根本无法信任国内的股市，把本来就乱七八糟的中国国有或股份制银行再放到更加污七八糟的股市，不仅仅不利于银行提高竞争力和透明度，反而沆瀣一气狼狈为奸互相狐假虎威助纣为虐，给监管机构乃至全社会带来更为可怕的金融前景。

信贷资产证券化当然是一种重要的融资制度安排。但问题是，目前证券市场已经是彻头彻尾的混水一潭，无论当局采用什么样的措施也无法阻止这个曾经吸引了7000万头昏脑胀不明真相而且见钱眼开梦想一夜暴富的中小投资者奋不顾身跳将进入的股市，如今已经成为万夫所指甚至懒得再说什么只能选择用脚投票的方式，逃离出越来越多遍体鳞伤被官商结合搜刮得血本无归家破人亡的人们；即使是股权分置也难以蛊惑人心还是让出台者遭受到了热脸贴到冷屁股的境遇。就算是把信贷资产投入股市，究竟能如何，鬼才相信会有什么实质性的改观。“促进银行业金融信贷机构提高业务创新能力和信用风险管理水平”？光天化日之下这种梦呓也太玄乎了，怎么可能呢？果然如此，刘明康自己及其麾下的银监会也根本不信任国内资本市场，导致非得冒着价格远远被低估形成国有资产流失的风险而选择海外上市。

靠什么来保障这种制度安排的实施呢？可以注意到举措之一是“加快专门立法、立规”，似乎法律与规章制度的缺乏成为该领域无法正常发展的根本性原因。事实果真如此？

坊间早就成为老生常谈的说法是，中国金融领域里的繁文缛节律令规章数不胜数，是全世界最多的，但中国的金融领域也是全世界最为混乱的。一部证券法的制定竟然找来厉以宁作为负责人，责任法里竟然没有违法责任条款，简直是天大的笑话。如此上位法的存在，也昭示了整体法治环境的恶劣水平。

习惯中，我们总是将某种社会现象归咎于法律的缺失。“法不在立，而在必行”。这句由意大利法理学家贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中提出的法律格言，正可以作为我国立法的警示。

拿环境立法资源的使用来看，根据中国政法大学环境资源法学学者王灿发教授介绍，1979年我国就颁布了《环境保护法》，1982年，《宪法》增加了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”而与环境保护香港的资源管理法律，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农业法》、《文物保护法》、《标准化法》等等；而各类国家环境标准364项，环境保护的地方法规600多部。我国的环境资源立法不是没有，而是太多了。“这些单行法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要，因而迫切需要制定一部综合性的自然资源管理的法律，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护，即《自然资源法》。”而这些单行法律之间、或与地方法规间也存在许多冲突。比如《标准化法》的规定，国家制定的强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任，而《环境保护法》只要求超标排污者交纳排污费即可，并不认为超标排污是违法行为；我国已制定了各种环境区域的环境噪声标准，但并未列入《环境噪声污染防治法》中；《水污染防治法》将水环境质量标准和污染物排放标准的制定权划给各级政府的环保行政主管部门，这些做法的结果使得大量的相关法规散见国务院和各级政府的行政法规和部门规章中。“我国环境法体系结构的特点就是，法出多门，重规章而不重法。”

在温铁军教授给我发来的5月20日《东方早报》数据里声称，最近立法腐败作为中国社会新的“潜问题”已经日益凸显出来，国家的立法不少都被利益集团所操纵，这需要引起高度重视。有31件法律草案被列入了人大常委会2005年立法计划，包括反垄断法、企业破产法和物权法等。专家指出，这些法律草案相当一部分是由政府部门或行业利益集团起草的，势必带有部门利益或行业利益。以反垄断法制订为例，因为政府有关部门或大型垄断行业在法律起草过程中不自觉地带入了自己的部门利益，才使得一些原本早就颁布的法律到现在还迟迟不能出台。立法受利益集团影响的原因包括：部门起草法律的惯例为行政机关谋取本部门利益提供了可乘之机；在“一元多层次”的立法体制下，立法主体多，法出多门，为部门利益的行政立法创造了条件；目前尚无《行政程序法》，除了国务院制定了一个《行政法规制定程序暂行规定》外，部门规章和政府规章的制定程序都未有规定；现行立法体制对行政立法的监控规定不完善，不论是事前还是事后监督都无法落实。

立法如此，遑论司法、行政。就此看来，说依靠立法就能铲除社会不和谐，好像还只是痴人说梦。