福山：利益團體綁架美國 —— 转帖

版主按：今天貼出福山〈衰敗的美利堅〉第三部分。在這一章節中，福山向世人指出，美式民主依然會透過選舉而產生新興權貴的「世襲化」，國會議員照樣和各種利益團體「上下交征利」，導致關說無所不在，縱然民調反映美國人民對國會的支持度已降至個位數，卻也無奈其何，只能眼睜睜看著這幫利益團體綁架整個聯邦政府。

〈此文完整版，係經大陸知名學者楊晗軼、朱新偉以簡體字譯就，並於日昨在《觀察網》刊出。必須聲明者，由於全文甚長，只能分次刊出，並由版主略作小標，方便閱讀。最後，僅向推介此文的網友ykk123兄致謝。〉

譯文出處：http://www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200.shtml

 

錢權交易，關說無所不在

除了大使和一些政府高層職位，美國的政黨無法向忠誠的政治支持者販售公職崗位。但後門已經打開，錢權交易以完全合法且難以根除的形式存在著。在美國法律中，受賄罪狹義界定為，政治家和私人間明確達成特定報償協定的交易行為。對生物學家稱為“互惠利他主義”、或人類學家稱為“禮尚往來”的行為，法律沒有明文規定。在互惠利他關係中，一個人給予另一個人以好處，但對回饋沒有明確預期。確實，要是一個人給別人一件禮物，然後要求對方馬上回禮，收禮者可能會感到被冒犯，並拒絕收禮。在禮尚往來中，收禮者不承擔提供具體商品或服務的法律義務，但有一種知恩圖報的道德責任。美國的遊說行業，正是在這種交易的基礎興旺發達起來的。

親緣選擇和互惠利他主義是人類社會交往的兩種自然模式。現代國家建立了嚴格的規章制度和激勵機制——包括公務員考試、擇優錄取、利益衝突的管控、反行賄受賄和反腐敗法等制度——以克服人類偏袒親友的傾向。但社交力量總能找到滲透體制的新方法。

在過去半個世紀中，美國一直在──以與東漢時中國、奧斯曼土耳其之前的馬穆陸克政權、法國大革命前的舊制度大致相同的方式──“世襲化”。阻止裙帶關係的法規仍較為強大，明目張膽的偏袒還不至於成為當代美國政治的普遍現象（儘管我們可以觀察到，甘迺迪、布希、克林頓等精英家族都有建立政治王朝的衝動）。政客通常不會為家庭成員謀求職位；只為家庭從事不良行為，從利益集團獲取金錢，從遊說集團獲取實利，例如確保孩子能夠進入精英學府。

利益集團爆炸性成長

同時利益交換在華盛頓尤為猖獗，使得利益集團成功腐化政府。法律學者勞倫斯•萊斯格指出，利益集團能輕易地以合法方式影響國會議員。他們只需先捐款，然後坐等不確定的回饋到來。有時，立法者會主動向利益集團送禮，通過在政策上額外照顧，換取卸任後的某種利益。

華府的利益集團和遊說公司數量呈現出爆炸性增長。1971年有175家遊說公司，10年後猛增至2500家，2009年更是增至13700家，總營收高達35億美元。一些學者指出，本質上看，這麼多資金、這麼多人力物力，並沒有轉化為相應的新政策。通常，利益集團和遊說公司的實際效應，不是激發新政策，而是把現行立法程序弄得更糟。美國的立法程式要比其他議會體制和政黨體制的國家破碎得多。國會委員會的設置雜亂無章，其職能與司法部門疊床架屋，導致政令不一。這種立法程式避免了某個機構獨攬大權，但各項法律之間缺少銜接，讓利益集團有了可乘之機——就算不能炮製一整部法律，至少也能在某項條文中塞入自己的私貨。

歐巴馬改革，面目全非

打個比方，2010年奧巴馬政府推動的醫改法案在立法階段不得不做出各種妥協和讓步，從醫生到保險公司再到制藥行業，某個行業都主張自己的利益，最終導致法案臃腫不堪。

還有一種情況，利益集團會阻止那些有損他們的法律通過。

2008年金融危機，最簡單、最有效的對應方案應該是直接限定金融機構規模，或者大幅提升準備金比例。一旦實現規模限制，鋌而走險的銀行就算破產也不會引發體制性危機，也就不需要政府出手紓困。1930年代大蕭條時期的《格拉斯-斯蒂格爾法》只需要幾張紙。而此次針對2008年金融危機的國會討論則未能嚴肅考慮金融管制。出臺的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，卷宗長達數百頁，從銀行到消費者進行了各種各樣的詳細規定。這部法律沒有爽快地規定銀行規模，而是創設金融穩定監管委員會，由該委員會負責評估、監管那些可能產生體制性風險的金融機構，始終沒能解決銀行“大而不能倒”的痼疾。

沒有人可拿出確切證據證明銀行用金錢遙控某個國會議員，但若謂銀行業的遊說集團沒有暗中阻撓拆封大銀行或提高準備金率的提案，恐怕誰也不會相信。

美國老百姓大多鄙視國會周圍的利益集團和金錢政治。無論哪個黨都很關切，民主程序業已腐化或被金錢“綁架”；共和黨內部的茶黨以及自由派民主黨人，都認為利益集團的政治影響力已經超越合理界限。民調表明，美國國會的民眾信任度創下歷史新低，連兩位數都不到——民眾並沒有失去理性。托克維爾曾寫道，法國大革命前的精英將自由等同於特權，他們向國家權力尋求庇護，而沒有惠及全體公民。當代美國，精英們嘴上滿口“自由”，實際上卻滿心樂意享受特權。

麥迪森之誤

經濟學家曼瑟爾•奧爾森曾就利益集團對經濟增長，乃至民主制度的負面影響提出著名論斷，並於1982年出版《國家的興衰》一書。他具體研究了20世紀英國經濟的長期衰退，指出在和平穩定的環境下，民主制度會不斷積累利益集團。這些集團不是在創造財富，而是利用政治體制攫取利益或尋租。這種租金不具有生產力，損害公眾利益。但公眾團結不起來，無法進行有效組織，不能像銀行業或玉米生產商那樣自覺地保護本行業利益。結果，尋租行為就這麼耗下去，只有戰爭或革命等社會大震盪才能將其強行阻斷。

上述觀點對於利益集團的描述極其負面，與之相對的是，還有一種比較正面的看法，認為公民社會或自發性組織有益於民主制度。托克維爾在《美國的民主》中寫道，美國人有著組織民間團體的強烈願望，而這是民主的訓練營，人們可以通過集體活動掌握創造公益的手段。匹夫之勇不足謀，只有團結才能實現公共福祉，比方說可以集體反抗暴政。這種觀點一直延續到羅伯特•派特南等20世紀的學者。派特南認為，這種自我組織的願望——“社會資本”——對民主有好處、也有壞處，不可一概而論。

麥迪森本人對利益集團看法頗為天真。他提出，就算一個人不同於某個團體的宗旨，全國範圍內團體的多元化程度也足以防止出現霸權。政治學者希歐多爾•羅伊指出，20世紀中期的“多元主義”政治學理論與麥迪森如出一轍：利益集團之間的相互作用可以創造公共利益，就像自私的個人在自由市場相互作用可以創造公共利益一樣。政府沒必要監管，因為沒有一個高高在上的人能夠界定何謂公共利益。美國最高法院就“巴克利控訴瓦里奧”（Buckley v. Valeo and Citizens United）案件的裁決取消了利益集團參與競選活動的獻金限額，這正是羅伊所說的“利益集團自由主義”。

喪失民有民治民享

觀點針鋒相對，如何協調？顯而易見的辦法是區分“好的”公民社會組織與“壞的”利益集團。前者據說是源於熱情，後者源於私利。公民社會組織既可以是為窮人造房子的教會，也可以是保護公共利益的遊說組織，例如推動保護野生動物的海岸棲息地的政策。利益集團可以是代表煙草業或大銀行的遊說公司。

遺憾的是，這種區分經不起推敲。某個組織自稱代表公共利益，不等於實際就是如此。例如，某個制藥公司的遊說組織可能特別善於公關，宣導政府投入更多資金抗擊某種疾病，但其他更為緊要的疾病可能就失去了應有的重視。另外，利益集團尋求自己的利益，這不等於它就沒有權利為自己說話，不等於它的主張一無是處。如果某項監管條例事先沒有經過周詳的考慮，就會損害該行業及其員工的利益，相關利益集團就該有權利向國會喊話。這些遊說集團通常最能暴露政府錯誤決斷的信源。

利益集團多元主義（interest-group pluralism）最顯著的缺陷是代表性缺失。謝茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主權的人民：一個現實主義者眼中的美國民主》一書中提出，美國民主制度的實際操作與所謂“民治、民有、民享”毫無關係。他指出，政策不會回應大眾的欲求，政治參與程度和政治意識實際上非常低，真正的決策是由一小撮有組織的利益集團做出的。奧爾森也持類似觀點：並非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。

最吸引國會注意力的利益集團並非是美國人民利益的集中體現，而是那些組織能力最強、最有錢（兩者往往是同義詞）的團體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣群體成為受害者。

政治學者費奧利納（Morris Fiorina）拿出了大量材料，證明所謂的美國“政治階級”比全體美國人民立場更加極端。但支持中間道路的美國大多數人不吃這一套，同時他們自己缺乏組織性。這意味著，政局被有組織的政治活動家們所把持，無論是政黨、國會、媒體或遊說集團。這些政治活動家匯總到一起，最終結果不是一個各方利益的妥協方案，而是政治的極端化和政治僵局。

多元主義的弔詭

多元主義理論還有一個問題：它把公共利益看作是個人私利的總和。這排斥了群體協商、對話、溝通的可能性。無論是經典的雅典民主，還是托克維爾筆下的新英格蘭小鎮會議，公民都可以就社會的公共利益話題進行直接的商討。人們很容易把這種小規模的民主政體浪漫化，抹消小國與大國之間的差異。但任何一個大型團體的組織者都會告訴你，只要資訊均等、規則公允，在討論墮胎、吸毒等爭議話題時，經過30分鐘的面對面討論，任何人都會改變主意。多元主義理論的假設是，利益是固定的，立法者只要充當利益的傳送帶即可，不需要通過協商表達第三方意見。〈待續〉

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