浅谈强化人大监督职能

作者：黄金明

坚持和完善人民代表大会制度，是党的十六大报告的重要内容之一，而强化人大的监督职能， 有利于充分发挥人大的作用，是完善人大制度的重要举措。

一、人大监督的内容和对象

人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。根据我国宪法规定人大及其常委会监督的内容包括三个方面，习惯上称为法律监督、工作监督、人事监督。

二、为何要强化人大的监督权

（一）从权力的性能看，权力不加限制便会被滥加使用，法国的孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作透彻研究后指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。权力易被滥用是权力自身的两个因素所决定。其一是国家权力的特点，即脱离社会的独立性和普遍的强制力。前者使其不受其他力量的支配，后者使其具有威慑一切的效果。两者结合，使其获得迫使全社会服从的权威，其二是国家权力不能自行运转，必须通过具体的、生动的人来行使。尽管这些掌权者是统治者精心培养和选拔的优秀分子，但作为人是有私心杂念的，遇上相应的气候，私欲就会膨胀，从而将手中的为大众谋利益的公权，变成谋私的工具，这就是所谓的“反仆为主”现象。权力的这两个因素的合力作用，就能造成国家权力脱轨运行，致使权力滥用具有不可避免性。但滥用权力是可以而且能够抵制的，为了防止和抵制权力的滥用，对权力进行制约就成为一种绝对必要的手段，对权力进行制约的最重要的方式之一即是对权力进行监督，而在权力监督体系中，权力机关（我国的人大和西方的议会）的监督则是现代民主国家中相当重要的一项国家职能，无论在信奉三权分立的资本主义国家还是坚持议行合一的社会主义国家都非常重视强化权力机关的监督职能。当然两者的监督形式有所不同，前者是双方互相的，而后者是单方单向的，赋予权力机关的监督权，是权力机关自身特点所决定的。因此，权力机关的职能不是管理而是监督和控制政府；把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释、辩解；谴责那些该受责备的行为，并且如果政府组成人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。在实践中，权力机关对行政机关和司法机关的监督确实起到了推动社会进步，防止行政、司法专横的作用。

（二）强化人大的监督权是我国政体体制的要求，是我国社会主义民主的内在要求。我国政体是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，强化人大的监督权，我国的政体就更加健全和完善，社会主义的民主就更为广泛和真实，人民行使的国家权力就更加强大。

（三）强化人大的监督权，是社会主义市场经济发展的必然要求。社会主义市场经济是一定程度上的法制经济，但在我国社会主义市场经济建立不久，极不完善的情况下，其无法可依，有法不依，执法不严，违法不究的现象非常突出。从掌握国家权力的官员的个别行为看，其权力腐败现象比较严重，出现各种商业违法“钻法律空子”，“闯政策红灯”，谁敢胡来谁发财等的怪现象。为维护法律的严肃性，统一性，稳定性，保障市场经济的健康发展，人大及其常委会应紧紧围绕市场经济中执法主体的执法问题，加强执法监督。

（四）人大监督的力度不够，效果欠佳的现状，是强化人大监督权的现实所需。十几年来，人大监督在实践中逐步加强，成绩十分明显，但是，我们不能不承认人大的监督工作仍然是人大整个工作的薄弱环节，存在着许多问题主要表现为：

1 、监督机构不健全。监督工作要取得预期的理想效果，必须要建立一套完整的监督机构体系。而从我国目前的现状看，不要说地方各级人大，全国人大常委会都尚未成立专门的监督机构，使人大对“一府两院”的监督，特别是法律监督方面在相当程序上流于形式。全国人大和地方各级人大常委会虽设有法制委或法制办，但这些机构仍以地方立法为主要任务，其他专门委员会也有各自本身的工作范围。由于缺少专门的日常监督机构，因此，在人大闭会期间，监督权实际上长期处于冻结状态，这是我国监督制度的一大缺陷。

2 、人大监督的保障没有制度化。人大监督能够对被监督对象产生法律上的强制约束力，人大监督工作本身应该有必要的保障，即人大监督需要有“尚方宝剑”。我国目前人大监督的力度不够，其重要原因之一就是人大监督对象对人大这个监督主体的权威性尊重不够。例如，宪法、法律和法规规定，国家权力机关常设机构有权力对国家行政机关的执法活动进行监督。但在实践中，这些常设机构的权威受到严重挑战。一方面，这些常设机构没有事实上的财政权和人事权，致使这些机构在监督国家行政机关执法活动时心有余悸；另一方面，目前我国各级国家权力机关常设机构的主要负责人往往不是同级党委的核心决策人员，而同级国家行政机关的主要负责人则是同级党委的主要成员，这样，就容易造成人大监督的工作难于开展或流于形式。

3 、人大监督队伍素质不够理想，制约和削弱了人大的监督权。

三、强化人大监督权的措施

（一）在认识上，要进一步提高对人大监督重要性的认识。

在中国这样一个有着长久封建传统的国家，树立法律权威、法律至上的观念尤为重要，首先要确立人大主导地位的观念。我国宪法和法律规定，全国及地方各级人民代表大会是国家权力机关，它是“一府两院”的权力来源，“一府两院”由其产生并对其负责。这一权力机关的法定性质，决定了各级人大在政权结构中的主导地位。

（二）尽快制定监督法。强化人大监督职能，当务之急就是要加快制定监督法，建立一套严密统一的监督体系，使人大监督制度具体化、规范化、法律化，从而提高人大监督的权威性，使人大监督落在实处。

（三）设立专门监督机构。目前，我国人大常委会的监督职能是由相应委员会归口负责，没有专门机构，很难完全履行职能，容易出现监督不力的结果。要改变这种局面，应在权力机构内部设立专门监督机构以实现其监督职能。这是许多国家通行的办法。如瑞典、英国、法国及前苏联东欧国家。

（四）针对不同监督对象，采取科学监督方法。在人大的监督对象中，政府和法院、检察院是其两大重点对象，政府行使行政权，法院、检察院行使司法权，而行政权和司法权各有其自身特点。但目前对政府和“两院”采取的监督方法完全一样。笔者认为人大对“两院”的监督应加强对各级法官、检察官的监督，建立科学的罢免、弹劾程序，从而使人大对“两院”的监督科学化。

（五）确立监督责任，有权力就必有责任。要使人大监督的监督者自觉、经常地履行监督权，建立监督责任制非常必要。

（六）妥善处理人大监督和党的领导关系，是强化人大监督权的决定性因素。

在我国法权与党权的关系是树立法律权威过程中必须解决的理论和实践问题。长期以来，在人们的思想观念中，对树立法律权威与坚持党的领导之间的关系，并没有完全清楚一致的认识，认为要树立法律权威，就会损坏党的权威，就是“以法抗党”，其实不然，我们的政权都是党领导人民夺取的，共产党是执政党，人大及“一府两院”都是党领导之下的国家机关，整个国家的方方面面都在共产党领导之下运转，因而，人大的监督工作，也属于党领导的范围，而且，党的领导是关键因素，党的领导做得好与不好，是决定人大监督工作成败的关键，妥善处理这个关系应从三个方面入手，第一，理顺党政关系，不能以党代政，也不能取代人大的监督活动，更不能以党委名义直接干预监督活动，以免使监督者感到“监督到党委头上”而产生消极影响。第二，正确认识人大对“一府两院”的监督和党委对“一府两院”的监督的关系。党委和人大对“一府两院”的监督都是以党的路线、方针、政策为指导，依照宪法、法律、法规和人大决议进行的，目的都是保证“一府两院”把工作搞得更好，两者监督的标准和目的是一致的，这样人大对“一府两院”的监督，反而更有利于党委的监督，因此，人大对“一府两院”的监督，正是人大与党委同心同德，把自己置于党的领导之下的具体表现。第三，需要指出党的领导方式应是政治领导，即政治原则，政治方向，重大决策的领导，以及向国家机关推荐重要干部，而非直接代替人大行使监督权。

（作者单位：泰宁县司法局）