2012 《武器贸易条约》流产幕后 美国临阵倒戈

 

2012 《武器贸易条约》流产幕后 美国临阵倒戈

 

刘毅强

 

2012年10月16日 来源：人民网-中国经济周刊 

 

如今，化学、生物武器已基本上被国际法所完全禁止，核武器在国际法下已经受到了很严格的规范，而针对从AK-47到导弹在内的各种不同类型的常规武器，却是国际法内所剩下的为数不多的、存有大量法律空白的领域。面对全球日益膨胀的军火交易，很多国家和组织都希望能够对其进行有效的控制和管理。

 

今年7月，全世界193个国家在纽约联合国总部进行了4个星期的艰难谈判，以期达成一项规制全球武器贸易的条约——《武器贸易条约》（下称“《条约》”）。虽然谈判已经取得了很大程度的进步，但是在谈判的最后一天因为美国的反对而致所有努力全盘流产。笔者亲历了此次《条约》谈判的前前后后。

 

规制7项常规武器成共识

 

“7+1+1”，这是《条约》适用的武器范围。

 

几乎所有的国家都同意，将联合国常规武器登记册项下的7项武器（作战坦克、装甲车、大口径火炮、作战飞机、攻击直升机、军舰和导弹）纳入《条约》规制范围。

 

此外，对于轻小武器，联合国虽有《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》等国际标准，但其不具约束力，因此大多数国家也支持将轻小武器纳入《条约》的适用范围。加之武器不可或缺的弹药，多数国家同意将其加入形成“7+1+1”的规制范围。

 

即便如此，随着新类型武器的出现和演进，仍有众多类型的武器没能纳入《条约》的规制范围，于是很多立场比较激进的国家要求《条约》应包含所有常规武器（核武器、化学武器、生物武器等有大规模杀伤破坏性的武器以外的武器）。

 

什么情况下，成员国应该拒绝武器的转让？1.转让对象出现哪些情况（例如武器是否将被用于大规模的暴行，不利于地区和平与稳定等）；2.上述情况（如暴行）被外界认可（有可能、很有可能、使之有理由相信）时，成员国需要考虑这些因素；3.如果出现上述情况，一国是应该（考虑终止、原则上终止，或必须终止）武器转让。

 

艰难的谈判

 

从筹备会议到大会召开，各方各执己见，谈判进行得异常艰难。

 

武器贸易大国（美国、俄罗斯、印度、巴基斯坦、新加坡等）立场普遍较为保守。他们希望看到一个适用范围比较小、各国留有一定考虑余地的公约。这样他们无论是在出口还是进口方面都有更多的可操作余地，更少地因为《条约》而影响其武器出口管理政策和法规、甚至武器贸易本身。

 

与之相反，大部分中小国家出于道义的考虑，以自身深受非法武器泛滥所带来的惨重后果为由，希望看到一个比较严格的“充满活力”的条约。他们得到来自于世界各国成百上千的非政府组织的支持。

 

以英法等武器贸易大国为首的一部分国家普遍支持后者，但是他们出于现实的考虑，更愿意在《条约》的很多方面进行一定的妥协退让，以满足其他武器贸易大国的要求而以期最终达成一项条约。如日本、澳大利亚、肯尼亚、墨西哥等国后来形成了一个叫做“共同起草者”（co-authorstates）的单独集团，在各方立场中牵线搭桥，台前幕后做大量的游说和沟通工作。

 

随着谈判的深入，各方逐渐放下了柔和的外交辞令，摊出了最后底牌。美国首先公开表示，绝对不接受将弹药纳入其中，大会主席只好将弹药放在总结各方立场的文件范围之外。美国的这一行为惹恼了所有非洲国家的代表，认为这是公然的漠视甚至冒犯。

 

在参数方面，各方更是争论不休。大会主席只得将各方都能够接受的参数单列出来，对剩余的参数，他只能创造一个前所未有的标准——“在结果有超越的风险（an overriding risk of any of the consequences）的情况下”武器出口必须终止——来调和各方立场的差异。

 

不过，各方在谈判过程中表现出来的灵活和妥协在很多方面都是值得称赞的。中国率先接受了对国际人权法和国际人道法的援引，并且同意扩大之前设定的《条约》适用范围。法语国家为了能够加快谈判的进程，没有坚持要求法语翻译，要知道这对于视语言如法兰西的瑰宝的法国意味着多么大的牺牲。一直强烈要求弹药纳入适用范围的50多个非洲国家，在谈判最后关头也表现出退让的迹象。几百个参会的非政府组织和支持他们的70多个中小国家，虽然认为《条约》不尽如人意，但都已准备好做完最后的努力之后快速接受。

 

美国强势倒戈

 

然而，就在文本几乎达成一致的时候，谈判却在最后一天因为美国的倒戈而致所有努力功亏一篑。

 

谈判最后一天上午，美国突然表示，《条约》草案不可能被接受，理由是因为语言不够完善、存在巨大的漏洞，且对各国进行国内枪支管理的权利缺乏明确的保障。

 

美国代表的用词异常强硬。很快，俄罗斯也站了起来对美国的立场表示了最大限度的支持。没过多久，大会主席宣布暂时休会，几个关键国家立即走出会场，闭门磋商进行最后的努力。然而大势已去，最终，大会主席宣布，因为各方不能达成共识，大会就此结束。

 

美国到底想干什么？谈判过程中，美国的要求几乎被一一满足。而所谓“语言不够完善”的问题简直是一个法律帝国能够想出来的最拙劣的理由。因为《条约》草案文本不过10多页，而当时离大会结束还有很长时间，在场至少有100名来自世界各国的律师，要完善文本也并不难。

 

人们似乎有理由相信，美国的担心更多是出于自己的政治和经济利益。

 

在这个大选年里，美国总统奥巴马不敢触及任何有关枪支管理的议题，他在“蝙蝠侠”枪杀惨案后的沉默已经充分的体现了这一点。如果在《条约》上签字，共和党候选人和美国最大的游说集团美国步枪协会的反对声音不可小觑。

 

就在大会主席散发《条约》草案的同一天，美国国防部政治军事事务局助理秘书安德鲁夏皮罗宣布：“这是（美国）对外军事销售创纪录的一年。在2012财政年度，我们的销售已经超过了500亿美元。这已经比2011财政年度多出了200亿美元，而财政年度还有一大半的剩余”。

 

一个国家可以以这样的理由来羞辱国际社会历时10多年的共同努力无疑是可耻的。而在2008年，那个懵懂的奥巴马曾经发出“美国带头限制常规武器对平民带来的伤害”的国际倡议。

 

草案的未来

 

“各国未能如愿通过《武器贸易条约》，红十字国际委员会对此感到失望。我们认为，由此次谈判大会主席提交的条约草案终稿是对这一人道问题的有力应对和合理妥协。”红十字国际委员会在大会结束后第二天的声明，道出了很多国家和国际组织的心声。

 

大会主席在最后的致词中表示，虽然谈判大会没有能够通过《武器贸易条约》，但是2012年仍然是一个应该通过《武器贸易条约》的年份。很有可能的是，不管通过何种途径，将来通过的《武器贸易条约》将在现有草案的基础上进行小范围的修订最后通过。

 

从程序上讲，首先需要一些国家将议题提交给联合国大会负责裁军的第一委员会。如果议题得到通过，第一委员会则会将议题提交到联合国大会进行表决。现有的草案可能被附于该决议之后。而联合国大会的表决是按照绝对多数进行的，美国等国家再也不能反对这项条约的通过。

 

当然，美国再次提出了异议。他们希望在明年再开一次专门的会议讨论这个条约，似乎只有到那个时候，美国的国内政治情况才会趋于明朗。但是又多少人敢把赌注压在这上面呢？只能希望奥马巴在第二个任期内能够做更多大胆的努力，因为他没有再次竞选的顾虑。

 

即使现有的草案能够通过，常规武器贸易规制中的问题也并不会全部解决。实际上，一些在谈判中已经浮现的问题因为各方无法达成统一的立场，已经被遗留在草案之外。比如被排除在外的弹药，非洲国家的代表在大会上就曾经表示现在留在非洲大陆的武器只要能配备弹药，再用10年也没有问题。这实际上对整个条约“规制国际武器贸易”的目的已形成冲击。

 

就像中国代表团长期并且持续指出的：《武器贸易条约》不应该、也不能够解决现今国际社会面临的所有问题。它最终只能反映国际社会在现今的政治环境下所能够达成的一致，和在此基础上所能够解决的问题。

 

达成《武器贸易条约》真的是一项不可能完成的任务吗？或许，到了中国主动“出击”，捍卫自己负责任大国形象的时候了。

 

（本文作者刘毅强系联合国柬埔寨红色高棉特别法庭法律顾问、红十字国际委员会东亚地区代表处原法律官员，今年7月联合国《武器贸易条约》谈判的与会观察员）