為何要改變憲法的領土規範？

2006.09.26　 中國時報
為何要改變憲法的領土規範？
張峻豪（作者為中山大學政治學研究所博士生）


阿扁又拋出了制憲構想！除了政府體制，其目標更再次對準憲法上的主權問題！無論執政黨的動機是堅持憲法與台灣主體性的配合，抑或在倒扁聲浪下能夠造成的焦點轉移，我依然願意在此建議：憲法層次之外還有其它值得努力的方向！

依據憲法第四條，我國領土範圍乃「固有之疆域」。此「概括式」的規定方式，長期以來確實造成了多重解讀，而屢有爭議。不過，也因為如此，其所具備的彈性特質，反而能夠避開「列舉式」所造成領土變更必須牽動修憲層級而程序繁重等問題；並且，透過相關法令之制訂或憲法解釋以補充其內涵，更可使憲法爭議盡量降低。執政當局要處理固有疆域的問題，或許更應當思考固有疆域所能發揮的論述空間（例如本有、應有、實際轄有）；另外，面臨當下已然瀕臨撕裂的台灣社會，為了避免憲法穩定性受到傷害，跳過憲法爭議，而在相關法律體系中尋求解套方式，更不失為取得最大公約數的良方。


舉例而言，和我國領土主權相關之法律，如民國十八年制訂的「蒙藏委員會組織法」、民國二十六年的「蒙藏邊區人員任用條例」等，至今依然是我國有效法律；另外，民國八十一年由行政院制訂，並交由立法院通過的「台灣地區與大陸地區人民關係條例」，更同樣表示大陸地區乃中華民國之領土，並在此法施行細則中明文表示大陸地區包含「中共控制之地區」；再者，行政院亦據「蒙藏委員會組織法」而始終設有「蒙藏委員會」，「掌理關於蒙古、西藏之行政事項與各種興革事項。」凡此，正代表我國在憲法規定之外，相關法律無法回應時空變遷下領土範圍改變之現實；當阿扁認為憲法上領土規定使得應否承認中華人民共和國造成了問題，也該想一想相關法規是否已有問題。

另外，再檢視與我國領土範圍更直接相關的領海規範，依據民國八十七年所通過的「中華民國領海及鄰接區法」，並循之公告的「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界示意圖」，甚至未見金門、馬祖領海範圍被劃分在內；不過，若依「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第二條規定，其中又明文表示了台灣地區係包含金門與馬祖在內。如此看來，我國領土範圍除了法令條文本身的適切性存疑外，在法律體系上的衝突矛盾，也值得爭議。當執政黨始終以捍衛台灣主體性為號召，也該想一想自己在行政規則上著力了多少。

不可否認，透過相關法令調整，以賦予領土範圍新意的作法也並非未曾被嘗試。政黨輪替後，民進黨政府便循行政命令的路徑，於民國九十一年十一月修正了「編印大陸地區地圖注意事項」，將外蒙古排除在我國領土範圍外；並且，同年十二月，又再修正了「台灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則」，將「台灣地區與大陸地區人民關係條例」中所定義的中華民國領土排除了外蒙古地區。此除了回應外蒙獨立之現實，也為外蒙地位長期引起的爭議做出解套。不過，既然執政者已願意正視此議題，則今日阿扁認為憲法造成承認蒙古人民共和國產生疑義，是否是一種選擇性遺忘呢？

再進一步言，即便修改法令產生困難，執政黨的立委也可再次透過釋憲案的提出，配合現勢，希冀由大法官賦予領土規範更精確之內涵，以突破舊有的政治性解釋。凡此種種，均較諸憲改更為必要、也更容易達成的改革，而制訂新憲也能藉此為基，匯聚人民共識。所以，又為何急於改變憲法上的領土規範呢？