美外交有软肋，无法保证引领世界

奥巴马虽善于学习，但受主客观条件制约，难于施展。

　　中评社香港1月5日电／英属哥伦比亚大学亚洲研究院国际问题学者陆钢在《中国评论》月刊十二月号发表专文《美国外交机制软肋与奥巴马的外交决策》。作者表示：“美国总统是美国外交决策机制中权力最大、地位最为重要的关键角色，其作用无人能替代，但他本身却受制于主客观的各种因素，从而影响了他的外交决策能力发挥。因此，尽管美国拥有强大的综合实力，但其外交决策机制高端存在着严重的局限，这是无法保证美国持续做世界领导者的重要原因。”文章内容如下：
　　
　　如果说这个世界有一个具有强大全球影响力的超级大国，非美国莫属；如果说这个世界有一位全球性的领导人，美国总统当之无愧。战后历史的风风雨雨造就了如此这般的国际战略环境。美国总统的世界领导能力主要体现在他对国际事务的判断以及运用美国力量处理国际危机的能力上，而战后美国总统的总体表现基本上也符合这样的角色。然而，根据笔者的研究（参见《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期），非常强大的美国，其外交决策机制却有一个难以克服的软肋，限制了美国领导作用的发挥。

　　美国外交决策机制的软肋

　　具体说来，美国庞大的外交决策机器高端存在严重的缺陷：一方面美国外交决策机制是线性结构，即所有的权力呈金字塔形由下而上最后集中在总统身上，总统垄断了对外决策事务，享有“帝王般的权力”；另一方面总统的权力受到很大的制约，限制了他的能量发挥。当总统外交决策权力受到限制时，决策圈子的其他成员却爱莫能助，任由美国外交决策机制的功能经受伤害。这个现象表明，尽管美国的总体实力远远超过其他国家，但在外交决策博弈的层面上没有绝对优势。大棋局的对弈者还是一对一，其他人员只能当高参。这个时候，美国总统的外交决策水平决定了美国在国际事务上的表现。

　　美国总统的外交决策能力受到多方面因素的限制。首先是来自个人因素的影响，比如陷入丑闻。我们见证了“水门”、“伊朗门”和“拉链门”等事件，这些丑闻极大地伤害了在任总统的威信，甚至被迫中断任期而辞职。又如当选总统外交事务的经验和能力不足也会产生负面影响。有些总统来自地方，当过州长，有行政能力，但对外交事务是外行，所以他在第一个任期基本上是学习，熟悉外交决策过程，对外交决策班子依赖性较大。他也很容易犯经验主义的错误，把自己以前的决策行为方式运用于外交事务，导致外交风波，严重者，可能使美国丧失国际战略机遇。里根在这方面的教训不少，他的任期是美国外交决策机制最为混乱的时期。

　　其次是外交决策班子是否团结，具体表现为白宫和雾谷、总统安全顾问和国务卿之间的关系处理上。尼克松、里根时期两者关系非常不协调，严重影响了美国外交决策的质量。尼克松为了青史垂名，搞秘密外交，把权力集中于白宫，非常倚重自己的安全顾问，这样国务卿罗杰斯倍受冷落，而安全事务助理基辛格却青云直上。黑格国务卿与里根的安全顾问关系也很僵，闹出不少乱子。

　　第三，总统就任时候的决策环境。如果决策环境严峻，这将会严重限制总统的外交决策能力。例如，尼克松和里根都面临越战或越战后综合症。尼克松上任后推行的亚洲主义以及改善与中俄的关系，都是为了摆脱在越南的困境。里根的有限推回战略，也是由于美国力量在越战中严重受创，逼迫全球范围内收缩，对苏联的扩张只能小打小闹，而不能全面反击。克林顿、小布什上任期遭遇了苏联解体和中国崛起的国际环境，美国在冷战期间的经验不管用了，不得不寻觅新的战略对策。

　　第四，国内经济形势的状况。本来美国经济依赖于市场经济调节，国内又有一套较为完善的管理体制。地方事务归各个州，而经济事务归美联储和华尔街，美国总统很少操心。他只需在外交事务上交出一份令人满意的答卷，不会影响他的连任。譬如，尼克松时期的美国经济很糟糕。尼克松曾宣布全国工资冻结，黄金与美元脱钩，由此导致战后建立的布雷顿森林体系瓦解，可尼克松凭藉打开中国大门这一惊世举动，在竞选连任中高票当选。然而世事难以预料，同样的情况用在老布什身上却不灵了。老布什任期内，美国因为苏联解体打赢海湾战争，国际威望空前高涨，其外交成就不亚于尼克松，但是当时国内经济形势不是很好，为此老布什竞选连任失利。而克林顿这个初出茅庐的美国总统，第一任期外交决策乏善可陈，却在竞选连任中照样获胜，主要归因于美国经济连续增长的良好势头。由此可见，国内经济形势在一定的条件会成为决定总统连任的关键因素。

　　最后一点就是总统任期的限制。总统必须四年选一次，不能超过两届。这样即使完美无缺、超人脱凡、神仙一般的总统做了八年以后也得卸甲归天。这是老祖宗立下的规矩，除了战时特殊情况之外，美国社会迄今无人敢破戒。

　　奥巴马善于学习、处理外交事务

　　现在我们把视线转向奥巴马总统，看看上述限制性因素是否依然起著作用。在战后历任美国总统中，奥巴马的个人背景是比较软弱的，既没有显赫的家族背景支持，也没有做过州长或副总统甚至内阁部长；既没有当过兵打过仗，也没有广泛的海外阅历如在主要大国当个什么大使的。他是一介平民，甚至是过去备受歧视的有色人种，仅仅凭着几年参议员和大学教师的经历就当上了美国总统和三军总司令，运气之好，让人叹为观止。

　　然而，凡事都有两面性。正是这些看似不利的因素反而让奥巴马保持着一种卑微，一份谦让。他善于团结和协调内部关系，善于学习外交事务并放手任用外交专业人才，也懂得谨慎地使用力量工具。这与小布什形成了强烈的对比。奥巴马就任这些年，美国受到损害的国际声誉逐步得到恢复，与盟国的关系恢复到正常水平。美国与主要大国关系保持着稳定状态。美国也修复了与阿拉伯国家以及大部分伊斯兰国家的关系。除了在收拾小布什留下的摊子之外，奥巴马没有给美国对外关系上带来更多的麻烦，卷入更多的是非。在处理利比亚事务时，美国注意把握分寸感，既要让事态朝着美国所希望的方向发展，但又不能使自己卷入太深。

　　目前为止，奥巴马与希拉里的关系相当正常，双方相互尊重。他给予希拉里美国外交政策首席发言人的地位和国务院人事任免权，重大的外交政策表态都是通过希拉里宣布的。总统的安全事务顾问也基本上在幕后参与决策，不与国务院抢风头，所以奥巴马这届政府很少看见白宫和雾谷各说一套、各行其事的现象。这种团结保证了美国外交政策的成功。击毙美国头号公敌本.拉登是一个很大的成功，奥巴马的威信由此也上升到新的高度。就在奥巴马刚刚熟悉外交决策过程并在外交上有所斩获的时候，马上面临着第一场大考即2012年的总统选举。这是任何美国总统无法避免的客观性限制因素。如果换成其他年代，凭着奥巴马在外交上的良好表现，连任不成问题。可是当前美国出现了一个对奥巴马连任很不利的因素，就是经济形势的恶化。


　　经济低迷影响奥巴马选情
　　　
　　当前美国经济形势的低迷是战后以来少见的，以下几个数据可以说明情况。美国GDP增长率只有1.7%，低于过去平均增率。2010年美国国债高达13.620万亿美元，占GDP的93.4%，比奥巴马上台时增长了3.5万亿美元。失业率居高不下，达到9.1%。对外贸易逆差为4978.24亿美元，比2009年上升了32.79%。2011年财政年前10个月美国财政预算赤字达1.1万亿美元，全年估计超过1.6万亿美元。国防开支继续增加，达到7080亿美元，其中1593亿美元用于阿富汗战争和伊拉克战争。另外在预算外追加330亿美元用于增兵计划。这些数据显示在国内经济形势方面奥巴马日子很不好过。失业率自奥巴马当选开始就突破了8%%，一度摸高10.1%，以后一直在9%以上。这是1991年以来从未有过的。贸易财政双赤字以及国债都是历史最高点。当然，财政赤字很大一块是阿伊战争造成，帐可以算在小布什头上，但奥巴马的不作为也使美国人民极度不满。美国人民的日子很不好过，难怪奥巴马的民调也下降至上任以来的最低，不到50%，大部分选民不认可奥巴马的经济政策。

　　可是奥巴马也有难处，这些问题都是小布什时期留下的，金融危机期间美国债务已很高了，但非但没有自我反省，采取补救措施，反而发动了两场战争，在全国实行准军事的反恐体制，伤害了美国经济的开放程度，创新能力也受到遏制。

　　笔者早就预言：“美国无法腾出手来专治经济弊病，因为布什政府的主要精力都放在反恐斗争和国内安全上了。为了追求绝对的安全，美国似乎正在步前苏联的老路，为自己修建一道几乎要与外部世界隔绝的铁幕，更准确地讲是心灵的铁幕。在铁幕背后，美国的立国之本、强国之道受到挑战，它的创造精神被抑制了，信用的基础被腐蚀了。在这样的状态下，超级大国的终结，终究要成为现实。”（参见《联合早报》2002年7月24日）

　　从奥巴马的执政理念来看，他是想为老百姓做点事情，比如推出覆盖全民医保的医改方案。他还提出了“巴菲特规则”的法案，对富人增收税收，以消除财政赤字。像巴菲特这样的富翁，他的红利收入税率只有15%，而很多收入只有3、4万美元的人群，相当部分人的税率20%左右，高于巴菲特。这也是小布什共和党政府倾向富人阶级的结果。因此奥巴马提出增税法案时，尽管普通老百姓支持，但遭到共和党的激烈指责，称他是搞“阶级斗争”。老百姓当然不买账，一部分人发起“占领华尔街”的示威游行运动，把矛头直指富人阶层。这样的局面奥巴马当然乐意看见。然而凡事有个度，如果“占领华尔街”运动长期化，或许会影响奥巴马明年的选举。

　　从目前竞选形势看，在民主党方面，只要希拉里不参与竞选，奥巴马获得提名不成问题，而且希拉里已经表示了归隐的意向。在共和党阵营内，尚未发现强劲有力的竞争对手。人气很旺的上届共和党副总统候选人佩林已经放弃参选。根据民调，共和党总统候选人排在前三名的是罗姆尼、佩里和凯恩，其中前马萨诸塞州长罗姆尼将成为奥巴马的主要对手。一般而言，在任总统占有竞选优势，但也有例外，如卡特和老布什。年富力强的奥巴马现执政将近四年，在外交上取得了一定的成就。他与主要大国领袖建立了良好稳定的关系，他的个人操行也无可非议，其执政理念又是向着广大选民的。尽管这些因素可能在竞选中给奥巴马加分，但他面临的考验也是非常严峻的：

　　首先奥巴马政府中拥有有一位出色的女外交家希拉里，而且奥巴马允诺外交事务是她的某种领地，这样大部分外交政绩可能被算在希拉里的头上。

　　其次，如果不能阻止国内经济形势滑坡的势头，也许可能重蹈老布什的覆辙。

　　第三，占领华尔街运动以及与共和党的对决开始演化为“阶级斗争”，而奥巴马却向着百姓阶层，那么美国真正的统治阶级仍然会拣选奥巴马吗？奥巴马毕竟是“打工皇帝”，能否当选还是统治阶级说了算的。

　　通过以上的分析不难看出，美国总统是美国外交决策机制中权力最大、地位最为重要的关键角色，其作用无人能替代，但他本身却受制于主客观的各种因素，从而影响了他的外交决策能力发挥。因此，尽管美国拥有强大的综合实力，但其外交决策机制高端存在着严重的局限，这是无法保证美国持续做世界领导者的重要原因。