美国台海政策的“清晰”与“模糊”

美国台海政策目标清晰：维持海峡两岸政治敌对和分治。

　　中评社╱题：美国台海政策的“清晰”与“模糊”，郑保国（武汉），中南财经政法大学人文学院副教授

　　美国台海政策的根本目标非常清晰，即维持台海两岸敌对和分治，而美国台海政策的策略手段具有模糊性：一是其“一中”政策内涵的模糊，二是对台“安全义务”的模糊，三是在售台武器题上的模糊，四是关于“台独”的立场的模糊，五是关于台湾问题“和平解决”的模糊。

　　美国台海政策是导致独特、畸形的中美台三角关系的根源，是影响中美关系的一大关键因素，因而是美国外交与中美关系研究的一大重点。但是，有个问题一直没有得到令人信服的回答，即美国台海政策是否清晰？2001年4月美国总统布希发表“尽全力协防台湾”的言论之前，“模糊论”盛行，此后则“清晰论”开始流行。笔者认为，美国台海政策的根本目标是清晰的，但其策略手段具有模糊性。

　　美国台海政策根本目标非常清晰

　　自从中美关系中的台湾问题因1950年6月27日美国武力封锁台湾海峡而最终形成以来，美国台海政策根本目标不仅从未改变，而且一直非常清晰，那就是维持海峡两岸敌对和分治，尽管1972年中美和解以来美国官方从未公开如此表达。美国50多年来的台海政策从根本上讲就是“维持海峡两岸敌对与分治”的政策，它主要表现为名义上的“一中”而实际上的“两中”、“一中一台”。强烈主张通过“以台制华”战略阻止海峡两岸统一的美国蓝德公司顾问布兰得利．塞耶（Bradley Thayer）毫不隐讳地说：“美国应该继续公开接受‘一个中国’的政策，同时坚持不懈地努力维持实际上的‘两个中国’政策的东西，以保证大陆和台湾不会统一。”美国的这个台海政策至少在未来30年不会变，除非中美间两大根本的结构性矛盾－－两国社会制度的根本对立和企图称霸全球的美国与崛起的中国的战略竞争－－都基本消失（这一可能性几乎为零）或者中美国力差距基本消失（这至少需要30~50年）。假设出现第一种情况，美国就没有必要维持这个台海政策，在后一种情况下，美国没有能力维持这个台海政策。

　　显然，美国设定并极力维持其台海政策根本目标，从根本上讲是二战结束以来美国全球霸权战略目标使然。美国全球霸权战略的最高目标是支配全世界，这要求美国最好控制欧亚大陆这个“世界岛”，起码要使它处于对美国有利的均势状态，防止敌对国家或国家集团控制它。二战后苏联成为头号欧亚大国、美苏分治欧洲和中苏结盟，使美国只能在欧亚大陆追求最低目标。为了实现这一目标，美国除了在欧洲和中东遏制苏联外，还极力在东亚和南亚遏制中苏，尤其是封锁和孤立新中国。美国实现其对华战略目标乃至其东亚霸权战略目标的最有效途径是“以台制华”，由此决定了美国台海政策的根本目标是使海峡两岸保持长期敌对与分治。

　　虽然随着国际形势、中美力量对比、世界格局、台海局势、台湾政治生态等因素的变化，美国台海政策多次变化，但是那些变化只是形式的不同，本质上都是美国台海政策根本目标在不同形势下的表现。“9.11”事件以来，随着美国对外战略第一重点从防范和遏制中国这个主要潜在战略对手转变为反恐反扩散，随着日趋猖狂的“台独”势力引发台海战争可能性的增大，美国台海政策表现为一面配合中国大陆遏制“法理台独”、一面防范中国大陆对台动武的“维持现状”政策。总之，无论美国台海政策的具体表现为何，其本质和根本目标是不变的，贯穿其中的是一条清晰的主线，即维持台海两岸敌对与分治。

　　美国台海政策的策略手段具有模糊性

　　为了实现其台海政策的根本目标，美国采取了以“一中”政策为代表的一系列具有模糊性的策略手段，给人以“雾?看花”的感觉。美国台海政策的模糊性主要表现在以下五个方面：

　　一是其“一中”政策内涵的模糊

　　在1972年中美和解之前，尽管美国长期玩弄“两中”或“一中一台”阴谋，但其公开的台海政策是“一中”政策，且“一中”明确指“中华民国”，以阻止它不承认的新中国进入联合国。美国的这个“一中”政策违背了国际法的政府继承原则，是粗暴干涉中国内政。那个时期美国之所以继续承认丧失了合法性的“中华民国”，除了在意识形态上仇视中华人民共和国之外，主要是因为只有那样它才能实现其维持海峡两岸敌对和分治的台海政策目标。然而，到20世纪70年代初期，由于美国霸权相对衰落、苏联成为中美共同威胁和中国恢复在联合国的合法席位，美国被迫进行以与中国和解为关键环节的全球战略调整，从而导致其台海政策调整。

　　但是，美国调整其台海政策的目的不是改变其根本目标，而是为了在新形势下通过其“一中”政策内涵的模糊化服务于这个目标。于是从中美和解开始，美国台海政策的“一中”内涵逐渐模糊化，到中美建交时，其内涵清晰的旧“一中”政策演变为内涵模糊的新“一中”政策。从此，美国从未明确界定其“一中”的政治内涵，从未对中国明确表明或否定“一中”是指中华人民共和国。从它在《上海公报》和《建交公报》中的“巧妙”措辞来看，美国实际上认为“一中”不是指中华人民共和国，而是指台海两岸。美国在《上海公报》中称：“美国认识到（acknowledge），台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”美国的潜台词是：这只是台海两岸的共同立场，美国不反对这个立场，也不接受这个立场。基辛格说：“北京与台北两个政府中，美国‘到底’承认的是哪个政府的问题在1972年的上海公报?被搁置起来。”虽然美国在中美《建交公报》中明确“承认（recognize）中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，但是它没有同时明确承认台湾是中国的一部分，只是“承认（用词仍是acknowledge）中国政府的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”美国从未在宣称其“一中”政策时明确表示“一中”就是指中华人民共和国，也从未在宣称承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府时明确承认台湾属于中国。

　　在中美《建交公报》发表前两天的1978年12月13日，卡特当局的特使向台湾当局作了5项保证，其中第2项是“美国不承认中国对台湾拥有主权”。在《8.17公报》签署前一个月，雷根当局向台湾当局所作的6点保证中的第5点是“美国不会改变其对台湾主权问题的立场”。该公报发表后3天，美国负责亚太事务的助理国务卿向参议院外交委员会做证时说，美国没有承认中国对台湾的主权，只是认识到中国在这个问题上的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。可见美国对台湾的保证是其真实意图的表达。卡特当局和雷根当局都不认为中华人民共和国对台湾拥有主权，但都没有在“台湾是否拥有主权”这个敏感问题上明确表态。尽管2004年10月即将卸任的美国国务卿鲍威尔访华时史无前例地称“台湾不是主权国家”，但他仍没有明确承认台湾是中华人民共和国的一部分。在美国看来，它坚持“一中”政策并不等于承认台海两岸同属于中华人民共和国，它心中的中华人民共和国只指中国大陆，不包括台湾，但是它不敢对中国这么说。在中美建交前，美国著名中国通包大可建议，“美国应该像自己在‘上海公报’中做出的保证那样，避免挑战北京关于台湾在法律上是中国的一部分的立场，但也应该避免表达台湾已经是中国的一部分的立场，”这不仅是“因为该岛显然不在北京的控制之下”，而且是“因为从法律讲，如果美国在目前情况下承认台湾已经是中国的一部分，就连与台湾继续保持事实上的关系也会受到质疑。”

　　美国“一中”政策内涵的模糊性不仅是20世纪60年代以后美国在新的国际形势下实现其台海政策根本目标的要求，而且与该政策之法律基础的内在矛盾密切相关，因为被美国定为其“一中”政策基础的中美三个联合公报与《与台湾关系法》事实上是根本冲突的。前者是中美主要就台湾问题签订的具有国际法效力的国际文件，后者是美国就美台关系制定的违反国际法的国内法；前者承认海峡两岸属于“一中”，即台湾不是国家，后者实际上把台湾当作国家对待，并规定了美台实质上的准军事同盟关系；前者符合和平共处五项原则，后者是对这些原则赤裸裸的违背。美国把这种矛盾当作“中、美、台之间复杂的政治、安全互动的基础”。既然美国“一中”政策的这两大基础是根本冲突的，“一中”政策就只能以“一中”政治内涵的模糊性在两者间求得平衡。

　　由此可见，1979年中美建交以来通常被看作美国台海政策核心的“一中”政策，实际上只是美国实现其台海政策根本目标的基本策略手段。虽然美国反复宣称坚持“一中”政策，但“一中”的政治内涵是模糊的。美方的“一中”是对台海两岸关系笼统的战略性定位，具有模糊性，不是指中华人民共和国，但为了发展中美关系和稳定台海局势，它不便公开对中国这么说。因此，美国所谓的“一中”实际上是个明确的地理/文化概念，不是明确的政治/法理概念。美国一边反复向中国重申其“一中”政策，一边极力玩弄文字游戏，使其“一中”政治内涵模糊化。美国如此煞费苦心的目的就是既为稳定和发展中美关系奠定基础，又为其“以台制华”战略制造依据和藉口，从根本上讲是为了维持两岸敌对与分离。

　　二是对台“安全义务”的模糊

　　中美建交前，美国通过武力封锁台海和签订美台《共同防御条约》，长期给台湾提供明确军事保护。中美建交后，美国立即从台海撤军并在一年后终止《共同防御条约》，美国对台湾的“安全义务”开始模糊化，在是否武力介入可能爆发的台海战争问题上不明确表态，既没有在安全上抛弃台湾，也不作出全力保卫台湾的明确承诺（2001年4月下旬布希“全力保卫台湾”的言论是惟一例外）。美方这种模糊态度从它对1996年3月台海危机的反应可见一斑：既派遣两个航母战斗群威慑中国大陆，又不让它们进入十分敏感和危险的台湾海峡。

　　美国的《与台湾关系法》是它对台“安全义务”的惟一“法律依据”，但该法没有像美台《共同防御条约》那样明确承诺保卫台湾，而是规定美国“向台湾提供防御性武器以及使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力”。2004年12月，美国常务副国务卿阿米蒂齐表示，《与台湾关系法》没有规定美国必须武力保卫台湾，是否保卫台湾，由国会决定。美国国会是否会无条件决定武力保卫台湾呢？如果“台独”引发战争，美国是否也保卫台湾？美方对此一般持模糊态度，因为它担心：“如果淡化‘保卫台湾’的意图，大陆方面会认为美国将对台湾弃之不管，从而鼓励大陆的军事冒险。但如果明确承担义务，美国又担心发出错误的信号，从而鼓励‘台独’势力铤而走险，将美国拖入一场台海冲突。”

　　显然，无论是美国通常的模糊态度，还是小布希短命的明确表态，都是为了维持海峡两岸敌对和分治的根本目标，从而在海峡地区乃至整个东亚地区谋取最大化霸权利益。小布希之所以清晰表态，是因为他在中美撞机事件的背景下认为：正在迅速崛起的中国大陆不仅威胁台湾安全，而且将成为美国的主要战略对手，因此必须以明确、强硬的表态慑止中国大陆对台动武。但是，布希的明确表态向“台独”势力发出了错误信息，结果给美国惹了不少麻烦。2003年下半年以来陈水扁当局的“公投入宪”、“公投绑大选”、“终统”、“正名制宪”和“入联公投”等变相“法理台独”行为，都冲击美国维持“现状”的台海政策，令小布希当局很恼火。这是美国不再重申“全力保卫台湾”的一个重要原因。

　　尽管美国关于其对台“安全义务”立场的模糊化不至于产生怂恿“台独”势力铤而走险的灾难性后果，但这种模糊化实际上具有纵容“台独”势力挑衅中国大陆的严重消极作用，给其提供了一定的冒险空间，尤其是在陈水扁作困兽犹斗、随时可能狗急跳墙的敏感时刻。

　　三是在售台武器问题上的模糊

　　中美《建交公报》回避了难以达成协议的美国售台武器问题。中美建交后，美国依据《与台湾关系法》，于1980年开始向台湾出售武器。美国向台湾出售武器是美台断交后美国为维持美台实质性关系采取的战略措施，是中美建交后美国对中国内政的最严重干涉。为了避免中美关系因售台武器问题而倒退，中美双方经过艰苦谈判，终于在1982年8月17日发表的联合公报中达成共识。美方在《8.17公报》中声明：“它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水准，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”

　　然而，美方“经过一段时间导致最后的解决”的表述具有两重模糊性。一是“一段时间”太具“弹性”，它究竟指多长时间，双方没有共识，中方希望它越短越好，美方希望它越长越好。美国虽没明说，但它心中的“一段时间”可以是无限期的，只要它认为那是实现其台海政策根本目标所需要的。因此，尽管它已长达25年了，但美国丝毫没有终止售台武器的迹象，也看不到在可预见将来得到解决的希望。

　　二是所谓“最后解决”究竟指什么问题的最后解决，中美双方实际上没有共识。从上下文看，尤其是从《8.17公报》旨在解决美国售台武器问题这个宗旨看，“最后解决”无疑是指该问题的最后解决，这也是中方的立场。但是，美方承诺的“最后解决”一语双关，既在表面上指售台武器问题的最后解决，又在实质上指台湾问题的最后解决。换言之，在美国看来，这两个问题是一个问题，即只有在台湾问题“最后解决”后，它才没有必要向台湾出售武器，所谓售台武器问题就不复存在，尽管它不便于对中方这么说。当时的美国总统雷根说：“如果有朝一日这两方认为它们能以和平方式合起来成为一个国家，那就没有任何必要向台湾出售武器了。公报就是这个意思，没有别的意思。我们不会说：‘唔，我们将只是随时间的推移而减少对台武器出售’，不，我们希望中国问题（即台湾问题－－笔者注）得到和平解决。”雷根的话表明美国所谓的“最后解决”实际上指台湾问题的最后解决，而且暗示海峡两岸不是一个国家。可见，尽管美国对台售武的立场非常坚定、明确，但它在解决对台售武问题上的承诺是模糊的，即以模糊承诺维护其坚定立场。

　　显然，美方之所以采用这种模糊的表述并根据自己单方面的理解来处理售台武器问题，是因为它企图通过售台武器的长久化使海峡两岸长久敌对与分治。美国对台售武不仅大发军火财，而且增强台湾以武拒统的军力与胆量。基辛格说：“美国和其他国家不同，仍向台湾供应大批防御性武器，使它能够继续游移在代表全中国，包括台湾在内的合法政府的政治控制之外。”有反华学者露骨地说，“要保证台湾的独立，美国应该继续向台湾转让先进武器。”

　　因此，美国售台武器问题不仅在20世纪80年代初导致中美关系陷入严重危机，而且自那以来一直是妨碍中美关系健康发展的重大障碍。可以预计，除非美国对其台海政策作出有利于中美关系发展的重大调整，否则美国售武器问题将继续是台海和平的一大隐患和中美关系健康发展的一大障碍。

　　四是关于“台独”立场的模糊

　　自从20世纪90年代中期“台独”成为台海不稳定的祸根和中美关系稳定的最大威胁以来，虽然美国关于“台独”有无数次表态，但是其立场并非始终如一，也不够清晰，而是摇摆于不支持“台独”与反对“台独”之间。克林顿当局不支持“台独”的立场包含在其“三不”政策中。小布希当局不接受“三不”政策，通常的表态是不支持“台独”，偶尔也说反对“台独”。当台海局势比较稳定时，或是当“台独”势力不那么猖狂时，美国就说不支持“台独”；反之，美国就可能说反对“台独”。当美国对中国的战略需求较小时（如“9.11”前），它总是说不支持“台独”，尤其是在公开场合；当美国对中国的战略需求较大时（如“9.11”后），它有时也说反对“台独”，尤其是在与中国领导人私下会晤时。

　　无论在中文还是在英文中，“反对”与“不支持”不同，“反对”的对立面是“支持”，而“不支持”处于两者之间。对待“台独”，美国通常采用“不支持”而不是“反对”的表述，显然是经过斟酌的。若美国把“反对‘台独’”作为正式立场，就意味着接受了中方立场，那不利于它实施“以台制华”战略，不利于在海峡两岸搞平衡和维持台海现状。因此，“不支持‘台独’”的表述对美国台海政策目标最有利，它使美国游刃有余，在海峡两岸左右逢源，因为它既可以被理解为“不反对”，也可以被引申为“接近反对”。

　　美国对待“台独”的模糊态度无疑根源于美国台海政策根本目标，但直接来源于其“一中”政策内涵的模糊性。假使美国“一中”政策的内涵像中国的“一中”原则的内涵那样清晰，即台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分，那么美国自然要明确反对“台独”，而不只是不支持“台独”。

　　由于“不支持”的含义存在模糊性，在美国用“不支持‘台独’”这个表述为其台海政策目标服务时，“台独”势力也利用其模糊性不断推动“法理台独”，多次挑起台海危机，给美国制造麻烦，干扰甚至威胁其台海政策，使中美关系多次濒临危机状态。但是，只要台海危机不失控，无论“台独”势力利用美国关于“台独”的模糊立场制造多少次危机，对美国台海政策的根本目标而言，它“不支持台独”这一立场总体上利大于弊，尽管必定以中美关系的损害为代价。

　　五是在台湾问题“和平解决”的具体形式上的模糊

　　台海两岸对台湾问题的演变有根本不同的期待且努力使之向自己期望的方向发展。中国大陆努力使台湾问题演变成海峡两岸和平统一。台湾当局企图使台湾问题演变为台湾和平独立。而美国既不希望台海两岸走向和平统一，也不幻想台湾走向和平独立。虽然美国为了维护其全球霸权不支持两岸和平统一，但为了维护中美关系大局它也不便于公开反对；虽然美国霸权利益的最大化理论上需要台湾和平独立，但和平“台独”绝无实现可能，因为“法理台独”的实施必将导致严重损害其国家利益的台海战争。因此，维持台海“不统”与台湾“不独”的现状实际上最符合美国霸权利益。为了维持台海现状，美国坚持台湾问题“和平解决”的立场，反对台海两岸任何一方单方面改变台海现状。

　　从理论上讲，台湾问题的“和平解决”包含两种可能形式，一是海峡两岸和平统一，二是台湾和平独立；前者符合中国大陆的期望与追求，后者能满足台湾的野心与追求。因此，尽管海峡两岸追求的“和平解决”的具体形式根本不同，但都不反对美方笼统的“和平解决”立场。但是，在可预见的将来，台海两岸和平统一与台湾和平独立都无实现的可能，现实的结果就是两者之外的“维持现状”。可见，美国的“和平解决”立场的背后隐藏着“永不解决”的用心与根本目标。这就是美国坚持台湾问题必须“和平解决”的立场而不阐明其具体的和平解决形式的根本原因。

　　（全文刊载于《中国评论》月刊2010年4月号，总第148期）