问责制与造假并行的中国特色

奶源之乱问责农业部门

作为初级农产品的原料奶的质量安全监督管理，属县以上农业行政主管部门法定职责，但仅靠基层农业或畜牧部门现有人力资源，很难实施有效监管

《财经网》专稿
 

       “肾结石婴儿”事件发生后，政府监管缺失成为舆论关注的中心。目前，大规模的抽查检测显示，中国主要奶制品企业的产品，都不同程度发现三聚氰胺成分。对此，与奶制品生产、加工、销售等相关的政府部门，显然负有不可推卸的责任。
　　来自中央政府的调查显示，奶粉和液态奶中的三聚氰胺，更多可能发生在原料奶收购环节。由于奶站大多采用专业的挤奶设备，奶农添加的可能性并不大；而奶制品企业是否在产品中添加三聚氰胺，尚有待调查。目前，越来越多的事实，将添加三聚氰胺的主要嫌疑，聚集在奶站环节。
　　调查发现，早在2005年，一些奶站为了提高原料奶的蛋白质含量指标，就已向牛奶中掺入三聚氰胺等物质。近日，河北省公安厅副厅长史贵中发言称，截至9月18日上午，河北省已逮捕18名涉嫌添加三聚氰胺的犯罪嫌疑人，除了六名为非法销售三聚氰胺，其余12人全部来自奶站（场、厅）。
　　但是，奶站的原料奶质量出问题，到底应由哪个部门负责？原料奶质量监管的政府部门对此应该承担哪些责任？应该承担多大的责任？这无疑是中国健全食品安全体系亟待澄清的问题。

奶站“监管真空”
　　据《财经》记者调查，目前，除了少数奶制品企业自建奶站，国内大多奶制品企业都从个人投资的奶站中收购鲜牛奶，充作生产加工的原料。原料奶从奶农到奶站再到奶制品企业，是目前国内通行和普遍的模式。无论是此次“肾结石婴儿”事件的肇事者三鹿集团，还是其他大型奶制品企业，其奶源供应主要依靠奶站。
　　据学者调查，中国目前数以万计的奶站中，大约有16.1%由奶制品企业直接管理，还有22.6%属养殖小区管理，私人主办并经营的奶站占总量的54.8%。由此，对奶站所收购原料奶的质量监管，成为整个奶制品安全的基础。但是，据农业部部长孙政才9月22日讲话，“目前，国家对奶站既没有专门的监管办法，也没有明确的监管部门，原料奶中间收购环节基本处于失控状态。”
　　据孙政才称，出现上述原因，主要是奶站是近年来新生的市场主体，言外之意是中央政府还没来得及出台相关政策和明确主管部门。其实，作为中国奶业协会的主管部门，作为中国奶牛养殖业的主管部门，奶站“监管真空”等诸多问题早已暴露，奶业内部质量监控薄弱，原料奶问题多多，早已是业内公开的秘密，主责农业生产的农业部很难置身事外。
　　中国农业大学教授李胜利指出，近年来，由于养殖成本增加，而原料奶价格未能同步提高，造成奶农收入大减，甚至“倒奶”“杀牛”；一些奶站为了谋取更大收益，“掺杂使假”十分猖獗，业内甚至出现了专业化的“调奶师”，有专业化的“调制原料”，有专门化的“销售渠道”。更为极端的是，没有奶牛，也能“造出”牛奶。
　　有学者指出，由于行政体制改革滞后，中国很多部门做了很多不该做的事情，而对于食品安全等关涉民生的问题，反而没有足够的人力监管。奶站的监管就是鲜明的例证。
　　一方面，进入2003年后，中国奶业高速发展，奶牛数量和鲜奶产量大幅增加。在行业大发展的背景下，负责奶牛养殖的各级农业主管部门为行业的成绩所迷惑，对其中的共性问题未能及时纠正。另一方面，2006年后，全国奶制品企业竞争加剧，纷纷“跑马占地”，这使得原料奶收购进入“卖方市场”时代，奶站相对奶制品企业占据主动地位。在此种情势下，农业部门对原料奶的质量监管却是空白。
　　由于缺乏来自政府的监管、约束，奶站在整个产业链中，成为盘剥奶农、要挟企业的市场垄断势力量。一些奶站的负责人已成为“奶霸”，利用各种资源和势力，禁止其他奶站到自己的“地盘”收购原料奶。他们一方面尽量压低收购价，另一方面，又凭借自己控制奶源的优势，向奶制品收购企业索要“高价”，甚至不惜掺假，加入三聚氰胺等有毒物质。
　　一方面是快速成长的奶牛养殖业和奶制品消费市场，一方面却没有明确对奶站的监管规范和监管部门，这凸显出中国食品安全监管的体制漏洞，是中国食品安全“多头监管”体制失效的必然结果。而从政府职能转变层面，中央相关部门未能根据产业和市场发展的实际需求，适时调整中央部门的机构设置，赋予相应的监管职能，也是此次“肾结石婴儿”事件的深层制度根源。

农业部门的责任边界
　　中国目前的食品安全监管，实行“分段监管”，也就是说生产、加工、流通、销售、贸易等分别由不同的部门负责。相对于卫生部而言，主要负责农业生产的农业部承担了负责“初级农产品”质量安全的责任。
　　2006年4月29日，十届全国人大常委会通过《农产品质量安全法》，该法自2006年11月1日施行。该法对农产品的质量安全标准、农产品产地、生产、包装和标识、监督检查、法律责任等作出全面的规定。该法所称的“农产品”，指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。
　　在监管责任上，该法把农业行政部门规定为主管部门，明确“县级以上政府农业行政主管部门，负责农产品质量安全的监督管理”。那么，原料奶是否属于该法所称的“初级农产品”呢？
　　《财经》记者采访后得知，“原料奶”在畜牧学上，一直都被称为“初级农产品”。在专门研究畜牧业的学者中，这已属常识。果真如此，即使目前对“奶站”尚没有明确的监管部门，但据《农产品质量安全法》，农业部门的确负有原料奶“质量安全监督管理”职责。
　　2007年8月2日，农业部发布了落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见。该文件也明确，农业部门要依法开展农产品质量安全“例行监测”和“执法检查”，加大对产地和市场的抽查力度，增加品种类别、扩大覆盖面、提高抽查频率，及时发布农产品质量安全状况信息。
　　该文件同时明确，对于农产品质量安全突发事件，农业部门要落实《农业部农产品质量安全事件应急工作机制方案》，建立农产品质量安全监测、预警、报告、举报、通报制度，做到“早发现”“早报告”“早防治”“早消除”，确保快速、准确、有效地处理突发事件，防止事态扩大和蔓延。显然，除非农业部对原料奶质量问题一无所知，否则也很难回避自己的责任。
　　有学者指出，道理很清楚，如果原料奶属于初级农产品，农业部门就应该承担监管责任，而不能以目前奶站缺乏主管部门和管理法规而为自己开脱。奶站监管缺乏主管部门，但不能成为原料奶质量控制实失效的理由。严格意义上说，这不是监管空白，而是监管不到位甚至监管缺位。
　　但是，问题的复杂性在于，仅靠基层农业或畜牧部门现有的人力资源，很难实施有效的监管。
　　据《财经》记者了解，目前在县一级畜牧部门，主管奶牛养殖业的，多的不过十余人，少的才四五个人。甚至这些人还不是专门负责奶牛养殖业的管理，更谈不上对奶站收购牛奶质量的监管。这说明，受制于现有行政管理体制，农业行政系统在原料奶监管上，人力资源的配置明显不足。这已触及中国整个行政体制的改革问题，必然是个渐进的过程。