1910年10月3日
清政府成立资政院
1910年10月3日，清政府成立资政院。这是清末预备立宪系列措施之一。是清政府仿照西方的法规体制设立的中央谘议机关，于1907年9月筹备设立。1910年10月3日，行开院礼，正式设置资政院。
《资政院章程》在1908年——1911年间，先后四次公布，三次修改。
资政院设总裁2人，副总裁2至4人。议员分钦选、民选各100名。
会期分常年会(每年一次)、临时会两种。
资政院的职权是议定国家出入预算、决算、税法、公债、制定法规、弹劾大臣等。
资政院采一院制。为限制资政院的实际权力，规定议决事项须具奏请旨可否，以便使资政院成为无碍于清王朝的统治。
资政院第一任总裁为溥伦和孙家鼐。
每当人们谈起清末预备立宪时，无不以一言蔽之曰：“假立宪”。但也有学者对此提出了不同看法。
关于清末预备立宪几个问题的商榷
作者：郑大华
文章来源：中华文史网
每当人们谈起清末预备立宪时，无不以一言蔽之曰：“假立宪”。此种观点是否正确，有待讨论。
本文仅就预备立宪活动中是否有一个“统治集团内部立宪派”，除消弭革命的立宪动机外，他们是否还具有富国强兵、抵御外侮的立宪动机，他们与资产阶级立宪派的争论，是真假立宪之争还是走日本式道路或走英国式道路之争这三个问题进行讨论。
一
在清末预备立宪活动中，是否有一个统治集团内部立宪派？长期以来人们对此是持否定态度的，认为整个清王朝统治集团都是“假立宪”的策划和导演者，内部没有任何政治派别的分野，个别主张立宪的官僚不能成为一个派别。笔者不同意这种看法。因为在清朝存在的最后几年，的确有一部分清廷大吏为达到抵制革命，拉拢资产阶级立宪派和富国强兵、抵御外侮的双重目的，主张变中国传统的君主专制制度为日本式的二元制君主立宪制度，并形成一股强大的政治势力，影响和推动着清末预备立宪的进行。他们既和资产阶级立宪派不同，又与洋务派和守旧派相区别，当时的中外报刊把他们称为“改革派”（《宪政初纲》《外论选译》第13页，转引自日本。《大阪每日新闻》。）、“维新派”（《时报》丙年
统治集团内部立宪派主要由四种人所构成：一是原先的洋务派，如袁世凯、张之洞、周馥等；二是驻外公使，如孙宝琦、胡惟德、汪大燮、梁诚等；三是出国考察大臣，如端方、载泽、戴鸿慈、达寿、李家驹等；四是较开明的满族亲贵和汉族大臣，如善耆、锡良、赵尔巽、瑞□、岑春煊、林绍年、沈家本、张百熙、严修、□景崇等。这些人之所以倡行立宪，是与他们的经历，尤其是资产阶级化的倾向分不开的。
第一，他们大多是清末新政的积极倡导和实行者。清末新政，是20世纪初清政府为了巩固自己的统治所进行的改革。袁世凯于清廷发布“变法”上谕不久，就提出新政要点十条，开始在直隶认真推行。张之洞和刘坤一在会衔上奏的《江楚会奏变法三折》中，竭力主张“兴学育才”，“兼采西法”，俨然成为风靡一时的“新政”范本。其它如时任地方督抚的岑春煊、端方、锡良、赵尔巽、林绍年以及京师大学堂管学大臣张百熙、崇文门监督善耆等推行新政都颇为积极。新政的主要内容是振兴商务、发展实业、奖励民间资本、举办新式教育、编练新式军队，它具有近代资本主义性质。这些人在实行新政的同时，开始向资产阶级转化。马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出：资本主义的发展，决定了资产阶级要迫使一切民族“采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度，即变成资产者”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第255页。）。当然，这种转化也远未完成，他们仍是仅带有资产阶级化倾向的封建官僚。第二，他们大多数对“西学”有一定的了解。第一次鸦片战争的硝烟尚未散尽，“西学”就远渡重洋传入古老落后的中国，从洋枪洋炮到民用工业，从思想意识到政治制度，缓慢但不可遏制地传播开来。由于统治集团内部立宪派所处的地位和经历，使他们与“洋人”、“洋书”、“洋货”有过交往，有的还到过日本、欧美。因此，与那些主张“以忠信为干橹、以礼义为甲胄”的守旧官僚不同，他们对“西学”都有不同程度的了解，袁世凯、张之洞、端方、岑春煊、沈家本还以注重“西学”名噪于时。但直到1904年前，他们对“西学”的了解仅限于军民工业、教育军事。尔后由于日俄战争的影响，才促使他们把了解“西学”的目光转向西方的政治制度。第三，他们大多与民族资产阶级上层关系密切。民族资产阶级上层是在清末新政中形成的，因此，他们与清末新政的倡行者、后来的“统治阶级内部立宪派”理所当然地存在着密切的联系，他们希望借助这层人的影响推动清廷实行于己有利的经济政治政策；统治集团内部立宪派也想利用他们的力量加强自己在统治集团中的地位。袁世凯、端方、张之洞、岑春煊、瑞□等与江浙张謇、郑孝胥集团关系甚密，亲贵中的载泽、善耆则与海外康梁集团保持着往来。实际上，统治集团内部立宪派倡行立宪，在一定程度上是得力于张謇等人的推动。早在1904年5月，张謇就写信给张之洞、刘坤一，劝他们促成清廷立宪。7月，他又写信给袁世凯，希望他效法日本的伊藤博文，以立宪为己任。待第二年7月五大臣出国考察政治，张謇活动更是积极，又是写信、又是会晤，仅在端方、戴鸿慈回国途经上海时，张謇就与他们会晤七八次，“竭力劝其速奏立宪，不可再推宕”（《南通张季直先生传记》民国十九年版，第14页。），并代他们草拟好致各省督抚请支持立宪的电稿。统治集团内部立宪派对张謇等也极力联络，1906年12月，张謇、郑孝胥在上海成立“预备立宪公会”，岑春煊单是开办费就捐资一万元，还表示愿出常年费每年一千元（《郑孝胥日记》丙年七年二十二日，
有的研究者一方面承认在预备立宪中有一个“统治集团内部立宪派”，一方面又以他们中存在着矛盾和斗争，说他们“事实上并不成其为一派”（《辛亥革命史》中册，第387页。）。诚然，统治集团内部立宪派中尤其是善耆、载泽与袁世凯，袁世凯、端方、张之洞与岑春煊，张之洞与袁世凯之间因争权夺利矛盾很深，有时还相互火并。但这并不影响他们在预备立宪中作为一个要求立宪的政治派别而存在。洋务运动中，曾、左、李之间矛盾和斗争不是也很激烈吗？但人们仍把他们统称为“洋务派”。而我们为什么就不可以把袁、端、张、岑、泽诸人统称为“统治集团内部立宪派”呢？
二
20世纪初，中国社会的各种矛盾都在激化，清王朝面临的“内忧外患”日益加深，尤其是资产阶级民主革命和立宪运动正蓬勃发展，统治集团内部立宪派首先想到的就是借用立宪来消弭革命，拉拢资产阶级立宪派。袁世凯说过：“剿除革命党政策，除速施行立宪制度外更无他法”（《神州日报》
除上述动机外，统治集团内部立宪派另一立宪动机就是富国强兵，抵御外侮。《东方杂志》曾载文分析道：“故吾国立宪之主因，发生于外界者为日俄战争”（《辛亥革命》（丛刊）（四），第4页。）。正是以日俄战争为契机，他们开始以立宪奏闻朝廷。归纳起来，他们从日俄战争得到了以下四个方面的启迪。第一，开始认识到立宪政体优越于专制政体。“蕞尔岛国”的日本为什么能战胜幅员辽阔，人口众多的俄国？统治集团内部立宪派认为其原因在于政治制度的不同。林绍年说：“夫土地之大小，人民之众寡，财力之厚薄，地势之夷险，俄之于日何止倍蓰，乃战辄不胜者，政体异也”（《闽县林侍郎奏稿》卷四，《速定政体以救颠危折》。）。达寿说得更直言不讳：日本能战胜俄国，“非小国能战胜大国，实立宪能战胜专制也”（《清末预备立宪档案史料》第29页。）。由此出发，他们还进一步从各国富强贫弱的差距看到了立宪政体与专制政体的优劣。“夫东西洋各国之所以日趋于强盛者，实以采用立宪政体之故”。俄国、中国之所以日趋于贫弱者，“实以仍用专制政体之故”，“专制政体之国万无可以致国富兵强之理由也”（《端忠敏公奏稿》卷六，《清定国是以安大计折》。）。第二，变专制为宪政是世界潮流所趋。他们在考察了各国政治制度后指出，立宪制度虽“滥觞于英伦，踵行于法美”（《辛亥革命》（丛刊）（四），第24页。），但“近百年间，环球诸国，无不次第举行”（《辛亥革命》（丛刊）（四），第24页。）。就连一些小国如瑞典、葡萄牙、比利时、荷兰等，为了富国强兵，也先后变专制为立宪，故“立宪之风，盛于欧美”。岑春煊总结道：“无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定”（《清末预备立宪档案史料》第498页。）。第三，中国的落后挨打是专制制度造成的。孙宝琦在《上政务处书》中写道：“自庚子以后，维新谕旨不为不多，督励臣工不为不切，而百事玩泄依然，天下精神不振者，以未立纲中之纲（宪法），而壅蔽之弊未除，无由上下一心，共扶危局也”（《东方杂志》第一年第七期，《内务》第80页。）。林绍年在指出了政体优劣是日胜俄败的原因后继续指出：“我中国之所以屡受外侮，莫自振者，亦必因政体之异，不待言矣。他且不论，即目前所最急者，如理财、如练兵，以土地人民计，似一省可以与日本相衡，何二十余省而尚远逊乎？政体之所矣，一至于此”（《闽县林侍郎奏稿》卷四，《速定政体以救颠危折》。）。第四，中国要富国强兵，抵御外侮，就必须改专制为宪政。端方在《请定国是以安大计折》中强调，假如在商旅不通、各自孤立的古代，国贫民弱还尚能立国的话，那么在列强林立、弱肉强食的今天，“不能自存，即将灭亡，不能夺人，即将为人夺，断无苟且偷安而可图生存者。中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国之所垂涎，视之为商战兵战之场，苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望”（《端忠敏公奏稿》卷六，《清定国是以安大计折》。）。载泽等在分析了“我国东邻强日，北界强俄，欧美诸国，环伺逼处，岌岌然不可终日”的严重外患以及宪政能使贫弱为富强后得出结论：“保邦致治，非此（指立宪）莫由”（《清末预备立宪档案史料》第110页。）。袁世凯在《密陈管见条举十事缮单备采由》中指出：由于日法和日俄协约的相继订立，我国东北、蒙古、云南、两广、福建省已岌岌可危。“倘英德从而效尤，则我长江暨广东、山东等省危矣。倘各国挟均势之说，谋均沾之利，则我之全局危矣。危殆若此，胡可一日安枕，欲救其祸，另无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法，若仍悠忽因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至如今之朝鲜不止。每一念及，动魄惊心”（第一历史档案馆：《清末宪政史料》，编号114。）。由此可见，统治集团内部立宪派具有富国强兵、抵御外侮的立宪动机是毫无疑义的。当然，由于他们与帝国主义关系的亲疏不同，对于抵御外侮也有强弱之别，端方、载泽、林绍年等人较为强烈，而袁世凯、张之洞要微弱一些。
长期以来，我国史学界流行着这样一种论断，说是清王朝在《辛丑条约》订立以后，已彻底投降了帝国主义，成了洋人的朝廷，统治集团内部立宪派所倡行的预备立宪，理所当然地是为了适应帝国主义的侵略需要，也正如此，它才获得了帝国主义的支持和同情。诚然，这时候的清王朝买办化程度已经很深，它也干了不少对帝国主义有利，危害本国民族利益的事情，甚至还无耻地表示，要“量中华之物力，结与国之欢心”（《清德宗实录》卷477，第13页。）。但是，这时中国依然属于半殖民地社会，半独立的地位尚未丧失殆尽，与这种情况相适应，帝国主义利益并不完全等同于清王朝的利益，在某种程度和一定范围内它与帝国主义还存在着矛盾和斗争，尤其是帝国主义过份的侵略要求危及到清统治者的根本利益时更是如此。例如，这几年清政府先后拒绝了英国、美国、日本、德国、意大利等国在商约谈判中提出的一系列侵略要求；拒不承认英印殖民当局强迫西藏地方政府订立的《拉萨条约》，坚决维护领土主权，不仅拒绝了沙俄1903年提出的七项无理要求，在“间岛问题”上对日本也不让一步。这正如一位研究者所指出，清统治者“同帝国主义也有矛盾，有争执，甚至可以说有斗争；并不是每个帝国主义的每个要求他们都接受，他们有反驳，有抵制，有时顶撞得相当厉害”（张振□：《清末十年间中外关系史的几个问题》。《近代史研究》1982年第2期。）。作为统治阶级一部分的统治集团内部立宪派，他们的权势地位是与清王朝的存在相联系的。因此，为了维护自身利益，他们是不愿意看到清王朝被帝国主义灭亡，自己成为亡国之臣的。他们希望中国能国富民强，既有力量镇压国内人民群众的反抗，也可抵御帝国主义对中国的瓜分，使清王朝对中国的统治能继续延存下去。当他们认为立宪能够达到这一目的时，便积极呼恳立宪，这是顺理成章的。至于依据帝国主义对中国立宪的“支持”来判定它是为了适应帝国主义侵略需要，这就更难令人首肯。因为立宪不是人们的意志产物，而是社会要前进，政治要民主这一历史潮流的反应，是资产阶级立宪派的夙愿，是中国人民向西方学习进程中的阶梯。的确，帝国主义对中国立宪的“支持”抱有不可告人的目的，既想大捞一把，扩大它们在华的侵略权益，又如马克思所说，想“按照自己的面貌为自己创造出一个世界。”但这只能说明它们的罪恶意图，并不能证明“统治集团内部立宪派”的立宪动机，两者之间是不能划等号的。
三
统治集团内部立宪派认为：“我国而行立宪，当仿日本为宜”（《清末预备立宪档案史料》第114页。）。揆诸他们设计的立宪方案，实际就是日本明治立宪的翻版。在众多的立宪国中他们为什么要以“日本为宜”呢？究其原因：第一，他们的立宪呼恳是以日俄战争为契机的，小国日本能一战而胜强国俄国，这不能不使他们对日本政治制度产生浓厚的兴趣；第二，中日两国同属亚洲近邻，两国有着悠久的政治、经济、文化交往，有近似的文化结构和民族心理，使他们易于接受“同文同种”日本的影响；第三，尤其重要的是，日本所采用的二元制君主立宪制度，是“一个以议会形式粉饰门面，混杂着封建残余，已经受到资产阶级影响，按官僚制度组织起来，并以警察来保卫的军事专制制度的国家”（《马克思恩格斯选集》第3卷，第21页。），与其他类型的立宪制度相比，它更适合他们维护本阶级的利益，少变革旧的政治制度的政治要求。他们在比较了各国的立宪制度后认为：美国“以工商立国，纯用民权，与中国政体本属不能强同，故其一切措施难以骤相仿效”（《清末预备立宪档案史料》第7—8页。）；英国“设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须抉择”（《清末预备立宪档案史料》第11页。）；日本“立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权”（《清末预备立宪档案史料》第6页。），“故于各国得一有镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然”（《清末预备立宪档案史料》第328页。）。这样日本就理所当然地成了他们效法的对象。也正由于清朝统治集团内部立宪派选择的是日本式的二元制君主立宪制度，与主张英国式的虚君制君主立宪制度的资产阶级立宪派就不可避免地要发生冲突，清末所谓“真假立宪之争”，实际上是走英国式的道路还是走日本式的道路之争。梁启超曾明确地指出，中国欲行立宪，“则将来政权所趋，其必成为英国式之政党政治，而非复德国日本式之官僚政治焉矣”（《读十月初三日上谕感言》，《国风报》第1年第28号，第45—46页。）。下面我们不妨把两者的具体主张作一比较分析。
1．宪法 统治集团内部立宪派考察了各国制宪历史后发现，宪法“就形式为言，有三种之区别，即钦定宪法、协定宪法、民定宪法是也。钦定宪法出于君主亲裁，协定宪法由君民之共议，民定宪法则制定之权在下而遵行之义务在君”。钦定宪法（如日本）“以君主为权力之中心”；协定宪法（如英国）“以议会为权力之中心”；民定宪法（如美法）则无权力之中心。因此他们主张，中国制宪应取日本式的钦定程序，“于君上大权无妨援列记之法，详细规定”（《清末预备立宪档案史料》第33—35页。）。根据他们的主张编纂的《钦定宪法大纲》，就用14条条文对君权作了规定，其权力之大，较日本天皇还有过之而无不及。资产阶级立宪派主张中国制宪应取英国式的协定，使国民多数尤其是以他们为代表的“中等社会”有参预制宪权，“若欲颁布宪法，而出于君定或执政诸人之定，民之视宪法，真不关痛痒耳，惟使国民多数参预政事，使之有协定宪法之权……宪法乃为有效”（《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，第117页。）。关于宪法的内容，他们指出：“立宪之事，亦如西洋各国去君主专制之权，以扩张民权，而定君民权限之关系耳，使国民善自为之，则实无可以致日本宪法之理由”（《杨度集》第44页。）。
2．内阁 统治集团内部立宪派主张，内阁由皇帝任命的总理大臣、协理大臣和各部尚书组成，辅弼皇帝行使行政大权，皇帝所颁诏书敕令须由内阁副署，内阁对皇帝而不对议院负责。据他们说，这种内阁有两大好处：“一则使之忠于职位，无敢诿卸以误国；一则虽有缺失，有阁臣任之，则无不敢怨君主，所谓神圣不可侵犯者此也”（《清末预备立宪档案史料》第368页。）。资产阶级立宪派笔下的内阁总理不是由皇帝任命而是议会中的多数党党魁充任”，任其组织党员以为各部大臣组织起“政党内阁”。内阁对议会而不对君主负责，“国会而认政府所行有害于发达国民也，则亦有责任纠弹之制度以颠扑之”（《杨度集》第313—323页。）。资产阶级立宪派所主张的内阁就是英国的议院内阁制，其目的是想依据自己的政治能量组织起全国性的第一大党，然后通过选举控制议会，进而操纵内阁或组织起自己的“政党内阁”，以实现与封建势力分享政权或独掌政权的夙愿。
3．议会 统治集团内部立宪派设计的方案是议会由上下两院组成，议员分为钦选议员和民选议员，钦选议员包括王公世爵、宗室觉罗、硕学通儒和纳税多者，民选议员有财产、性别、年龄、学历等严格限制，其职权是协赞立法，监督政府，尤其是决议预算案。与西方国家的议会不同，这里的议会仅与君主“共有立法权”（端方：《欧美政治要义》第七章，第70页。），严格来说还不是独立的立法机关。资产阶级立宪派虽赞同“合上下议院而成立国会”，上议院由钦选议员组成，下议院由民选议员组成，但民选议员在人数上远超钦选议员，在议会中“以人民选举之议员为中坚”（梁启超：《政论》第3号，第9页。）。真正的权力机构是下议院而非上议院。议会的职权一是监督政府，议会可随时质问，诘责以至弹劾任何一个阁员，“此乃立宪政体晶莹坚粹之特质也”（《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，第603—0）；二是监督财政，凡政府收支尤其是预算案非议会议决不得擅自施行；三是“改定宪法及附属法令”、“制定法律”，是独立的立法机关。“君主对于国会，只有不裁可所议之事之权，绝无强迫以遵命议事之权”（《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，第603—0）。
4．司法 统治集团内部立宪法认为立宪之重要者，“司法权独立于行政权之外，不受行政官吏之干涉”。主张成立各级裁判所，“据一定之法律以裁判刑事民事之诉讼”（《端忠敏公奏稿》卷六，《清定国是以安大计折》。），司法官由皇帝任命。资产阶级立宪派把司法权与行政权的分离看成是近代国家的一项基本原则，要求成立独立的司法机关，其权限不受行政及皇权的干预。
从上述比较中可以看出，统治集团内部立宪派与资产阶级立宪派的争论，非真假立宪之争，而是走日本式道路还是走英国式道路之争，作为统治阶级营垒中的一员，统治集团内部立宪派不愿意也不可能向资产阶级让出更多的权力，实行英国式的国王临朝而不理政的虚君制君主立宪制度，将权力归于资产阶级控制的议会，这是他们政治保守性的突出反映。但我们也必须看到：第一，日本式的二元制君主立宪制本身就是对“朕即国家”专制皇权的限制，尽管“君上大权”仍然硕大无比，但已不是“至高无上”，他的权力不仅不能逾越宪法规定的范围，而且还要多少受到内阁、议会的制约。第二，内阁、国会和独立的司法机关，都是近代国家的政权组织形式，它是根据孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的学说形成的，虽然统治集团内部立宪派在介绍和引进过程中作了重大修改，君权不仅凌驾于内阁、议会和司法权之上，而且行政权优于立法权，议会从属于内阁，但相对传统的封建专制制度来说它又是巨大的历史进步。第三，二元制和虚君制一样，都属于君主立宪制度，其实质是资产阶级和封建势力分享政权，前者对封建势力有利，后者更有利于资产阶级，究竟采用那种，是由当时资产阶级和封建势力的力量对比决定的。在清末预备立宪中，统治集团内部立宪派和资产阶级立宪派都在争取实现对自己有利的立宪制度，由于宣统政局的变动和辛亥革命的爆发，他们都没有实现自己的目的。实际上，清政府已开始把资产阶级上层分子接纳到政权中来，一些资产阶级化了的士绅进入咨议局和资政院就是证明。尽管这种接纳是被迫和极其有限的，然而可以预测，随着资产阶级力量的增长和政治民主化进程的推进，资产阶级的权力必将进一步扩大，乃至最后变二元制为虚君制，实现资产阶级控制或独享政权的局面。世界上许多国家如日本，德国、沙俄、意大利就是这样实现虚君制的。
清末预备立宪最后还是彻底失败了，这种失败是必然的。因为当时中国的社会发展不仅不允许建立日本式的二元制君主立宪制度，并且英国式的虚君制君主立宪制度也没有实现的可能，民主共和才是历史的选择，但我们不能以此判定统治集团内部立宪派的立宪活动是“假立宪”，更不能把它们与守旧派相提并论，同视为“假立宪”的策划和导演者。
【资料来源：《史学月刊》1988年第1期】
