国华的世界
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近日，拜登政府的国安顾问、现任校哈弗大学的沙利文（Jake Sullivan）投书《外交事务》（2026年7月29日期），讨论美国如何再工业化。沙利文说中国大陆正力争在人工智能、量子计算、航空航天、下一代能源和生物技术等前沿高科技产业领域确立全球领导地位，可能带来对美国西方的“第二次中国冲击”他指出北京为实现这一目标，构建了一个庞大去中心化的国家支持型创新金融体系，将受补贴的资本引导至重点高科技领域，并鼓励企业为扩大规模展开激烈的竞争。其结果形成了一个因国家干预而系统性倾斜的市场，使大陆企业能够在美方及其盟友的竞争对手扩大产能之前，先行建立过剩产能并向市场大量倾销产品。沙利文认为北京的这一战略打造出了一个如今足以与美国抗衡——甚至在某些领域已实现超越——的技术生态系统。
沙利文称北京利用掌控的关键供应链，向地缘政治对手施压，如2010年在围绕钓鱼岛争端期间，削减了对日本的稀土出口，在中美贸易战期间，限制此类关键原材料的供应迫使川普（Donald Trump）总统缩减了针对大陆商品征收的超高关税。与北京大力构建工业实力相悖的是，同一时期的华盛顿却任由其大部分生产基础向海外转移，虽然美国依然是全球研发与发明中心。然而，随着工厂外迁，美国流失了大量熟练劳动力，同时也丧失了快速、大规模制造产品的专业能力。沙利文警告说如果不能扭转这一趋势，美国可能会丧失技术优势，将全球领导地位拱手让给中国。他呼吁美国重振那些能促成复杂、高价值制造业蓬勃发展的生态系统，提升自身制造其所设计产品的能力。
沙利文同时注意到美国相比中国大陆拥有的诸多优势，包括充满活力的企业家群体、顶尖高校以及全球规模最大的资本市场。他认为美国的当务之急在于将资本转化为实际能力，引导投资流向那些支撑现代国家实力与经济活力的关键产业：先进计算、生物技术、机器人、关键矿产、药物前体、先进制造以及电力能源基础设施。沙利文建议华盛顿实施一项宏大的国家战略投资计划，其核心举措是设立联邦战略投资基金，来实现美国再工业化。以下为这篇题为《How to reindustrialize America》文章的主要内容。
政府在经济活动中的作用
自建国以来，美国一直将金融视为维护主权的工具。1791年，汉密尔顿在向国会提交的《制造业报告》中提出，经济独立与政治独立密不可分。他主张，这个年轻的共和国必须利用公共信贷来培育生产性产业并增强国家实力。汉密尔顿构想了一种由国家推动的务实资本主义模式：通过贷款和“奖励金”扶持“幼稚制造业”，利用关税保护战略性行业，并由公共机构引导资本服务于长期的国家目标。每当美国面临关乎国家存亡的考验时，其领导人总会回归汉密尔顿的这一逻辑。
在大萧条和第二次世界大战期间， 1932年成立的重建金融公司（RFC）充当了战略投资者的角色。它为银行、公用事业、住房建设和制造业提供资金，既获得了投资回报，也恢复了人们对美国市场的信心。其战时下属机构建造了2000多家工厂和造船厂，并最终将其移交给私营企业运营，从而为美国战后在钢铁、航空和化工领域的霸主地位奠定了基础。
冷战时期，为与苏联的竞争，华盛顿建立了国防高级研究计划局（DARPA）、国家航空航天局（NASA）、原子能委员会以及各类国家实验室，反映出华盛顿已认识到地缘政治竞争需要持续的公共投资。当没有私营买家愿意采购时，美国空军的“民兵”导弹计划和NASA的“阿波罗”登月任务采购了数以千计的芯片。随着政府需求的增长和成本的下降，一个完整的美国半导体商业生态系统逐渐成形。仙童半导体（Fairchild），随后创立的英特尔（Intel）和AMD，美光（Micron），以及德州仪器（Texas Instruments）和摩托罗拉（Motorola）等既有科技公司也纷纷拓展其半导体业务，涉足军事与商业应用领域。
但20世纪70年代中期，通货膨胀、能源危机及其引发的财政压力，削弱了公众对政府在经济中发挥建设性作用的信心。华盛顿形成了一种新的共识：市场比公共官僚机构更具灵活性与纪律性，是有效配置资本的唯一真正手段。到了20世纪80年代和90年代，华盛顿的角色定位从“投资者”转变为“监管者”。它通过反垄断和信息披露法规来制定市场竞争规则。尽管国立卫生研究院（NIH）和国防高级研究计划局（DARPA）等机构依然保持着强大的影响力，但连接研究、金融与生产环节的纽带却出现了萎缩。
中国的投资模式
继第一波“中国冲击”掏空美国制造业根基之后，进入21世纪的北京将确立技术领先地位视为一项国家战略，通过调动金融、政府采购和政策资源，力争在前沿产业中占据主导地位，正形成“中国冲击2.0”中国大陆建立了一套由国家引导、集中央战略与地方试验于一体的综合投资体系。各省、市及国家部委设立了超过1700只“引导基金”，募集资金近7000亿美元。在政府提供土地和行政许可的支持下，这些由专业团队管理、以营利为目标的投资载体，将资本投向重点产业领域。这种模式也培育出了一批能够在全球行业中占据主导地位的“国家冠军”企业，例如电池制造商宁德时代（CATL）、太阳能技术生产商隆基绿能（LONGi）、无人机制造商大疆创新（DJI）以及电信巨头华为。同时，大陆正将产品制造过程中积累的知识转化为创新前沿的竞争优势，涵盖了美国传统上占据主导地位的行业，如生物技术。
中国政府不但提供资金供给，还创造市场需求--政府通过补贴、政府采购和监管措施相结合的方式，开辟新的市场。如深圳市推广电动汽车，通过强制要求公交车和出租车车队实现电动化，为当时尚处于起步阶段的电动汽车制造商比亚迪（BYD）提供了稳定的需求保障、充裕的现金流以及私营市场难以单独提供的实际应用反馈。由此，一个电动汽车产业生态圈迅速形成：电池和电子元件供应商围绕比亚迪集聚，市政部门与电网公司建设了充电及测试基础设施，当地高校则源源不断地输送着电动汽车领域的工程师与技术人员。如今，比亚迪的全球销量已超越特斯拉，而中国也已取代日本，成为全球最大的汽车出口国。北京以“党国资本主义”模式取代了美国那种“公共投资与私营企业合作”的模式。
海外转移的后遗
近期的危机暴露出曾拥有世界上最强大的工业基地的美国，其制造能力已变得极其薄弱。全球最先进芯片的生产依赖于台湾，近700种获美国批准的药物（包括抗生素等关键药物）都依赖于至少一种仅由中国生产的化学原料，以及中国还在稀土和石墨提炼领域占据主导地位，而这两种材料对于驱动国防和清洁能源系统的磁体及电池至关重要。此外，美国干船坞设施的短缺限制了海军的战备能力，而对进口电力变压器的依赖则拖慢了国家电网的升级步伐，并使其容易遭受长时间停电的威胁。
中国大陆的产业生态系统，使供应商、原材料和制造环节能够从设计到量产实现无缝衔接时，而美国却任涵盖关键矿物、电池、电力电子设备和芯片的互联供应链向海外转移，从而削弱了工业学习能力与产业深度。 麻省理工学院 “创新经济中的生产问题特别工作组”的研究表明，在复杂的高价值产业中，创新往往取决于设计与生产环节在地理空间上的紧密接近。一旦制造业外迁，工程师与生产一线之间的反馈回路就会断??裂，进而阻碍创新。若能以正确的方式推进“再工业化”，这将成为重振美国创新优势的先决条件，也是其战略实力的基石。
资本制约
美国拥有全球最成熟的资本市场，主要针对那些收入易于承销、风险可分散、反馈迅速且失败成本相对较低的领域进行了优化。资本市场在提高 “再工业化”所需的投资时存在三大主要金融障碍。首先，某些战略性工业部门依赖于私人市场无法可靠提供或定价的条件。核电站、半导体晶圆厂、造船厂、变压器工厂和稀土精炼厂等设施，不仅需要巨额前期资本投入，还要求长达数十年的投资回报周期、政策稳定性以及对长期需求的信心。关税、采购规则、电网标准或大宗商品价格的任何变动，都可能导致投资回报瞬间化为乌有。对于投资者而言，在投入巨额资金前采取观望态度是理性的做法；然而，这种谨慎却会导致全社会投资不足。当政府通过长期包销合同、稳定的监管法规或保底价格机制提供一定的确定性时，便能赋予投资者所需的预期稳定性，进而吸引私营资本跟进。
其次，“创新经济中的生产问题”特别工作组的研究表明，美国在风险投资与公开市场之间存在一个融资缺口，即处于“规模化扩张”阶段的缺口——此时，具有前景的技术必须从原型阶段转向生产阶段。但美国制造业的主体和先进制造初创企业却无力做到这一点，因为提供融资的地方银行已不复存在，而风险投资者认为这类投资属于重资产模式，且回报速度太慢，无法达到风险投资所要求的收益水平。其结果是出现了一种结构性的融资短缺，导致企业难以度过漫长、高风险且资本密集型的??规模化扩张阶段。最后，市场往往无法对正外部性进行有效估值--先进制造、清洁能源、半导体和机器人等战略性实体产业能够带来“干中学”效应、供应商网络以及工程能力，从而增强更广泛的制造业生态系统，但这些成果未必总能为单一企业带来直接的经济回报。
美国制造业的发展历程生动体现了这一动态。以美国造船业为例，该行业在20世纪80年代因政府补贴撤出而崩塌，导致供应商体系萎缩，设计专长也随之流失。20世纪80年代起美国变压器和机床制造业纷纷向海外转移，这在短期内降低了下游企业的采购成本，却彻底摧毁了国内的工程师人才库和零部件制造基础。单看某家企业的离岸生产决策，或许合乎情理；但从整体来看，这些决策削弱了国家的工艺技术积累，进而动摇了其生产核心。
地缘政治因素进一步加剧了这些市场失灵问题。中国政府对相关行业的支持性干预，将美国及其盟国的生产商挤出了市场。一位美国创新型制造企业的首席执行官曾告诉我，为一项首创技术筹集资金的过程简直是一连串“九死一生”的经历；而好不容易筹得的资金，又迅速被大量中国仿效者冲击。因此，华盛顿的公共投资必须辅以全新的政策方针。美国无需在资金投入上与北京进行“一比一”的对等竞争，但必须纠正金融实力与生产能力之间存在的结构性失衡——单靠市场力量无法解决这一问题。
国家支持体系
川普1.0政府在新冠疫情期间动用紧急权力以确保个人防护装备和医疗物资供应；拜登政府在俄罗斯入侵乌克兰后采取定向干预措施，以维持弹药和固体火箭发动机的生产；面对中国日益加剧的出口限制威胁，拜登政府和川普2.0政府均援引《国防生产法》来支持稀土加工和永磁体产能建设，这些案例表明，联邦层面的行动往往是被动且由危机驱动。华盛顿缺乏一项综合战略。
美国也缺乏一个能够统筹投资、需求侧承诺、监管及贸易政策以实现共同目标的机构。美国还缺乏一个深植于资本市场、能与私人基金、银行及机构投资者直接合作的常设公共投资主体。战略投资往往通过游离于常规交易流程之外的定制化项目，由各部门单独谈判达成；这限制了政府对风险进行定价、动员大规模私人资本或跨行业推广成熟投资模式的能力。最后，美国尚无任何机制能将其战略投资与盟友的行动相协调。相反，近年来，各国政府在与日本、韩国等盟友达成的贸易协定中，往往仓促塞入一些临时性的投资“基金”。若缺乏协调投资、联合采购以及贸易与产业政策的机制，盟友间的市场便会割裂，补贴也会出现重复投入；如此一来，它们将无法形成足以与中国国家支持体系相抗衡的规模效应与持久实力。
盟国政府已着手弥补这些机制上的短板。2024年，英国设立了规模达370亿美元的“国家财富基金”。同年，澳大利亚启动了“澳大利亚制造未来”计划，总投入达160亿美元；该计划以针对氢能及关键矿物提炼环节的95亿美元生产税收抵免为核心，并辅以集中式的投资协调框架。美国应当与这些及其他盟友开展合作，并积极借鉴它们的经验。
SIF助力再工业化
美国需要设立一个由联邦特许设立、面向市场的新型公共投资机构——即“美国战略投资基金”（SIF）。SIF拥有独立的资产负债表；其宗旨是针对那些仅靠市场力量无法满足需求的战略关键行业（涵盖成熟产业与新兴产业），与私人资本协同进行投资。SIF 启动资金为 500 亿美元，随着该基金证明其审慎投资及撬动私人资本的能力，其规模将逐步扩大。该基金将利用多种金融工具与企业开展合作，重点提供具有吸引力的融资方案和信用担保，同时运用可转换债券及其他类股权证券，以确保投资灵活性并为纳税人争取潜在收益。贷款和担保机制将放大每一美元公共资金的效用并吸引私人资本跟进，而可转换工具和类股权工具则能让纳税人在投资成功时分享收益。
该基金将建立在近期旨在提升美国国内外产业竞争力的各项举措之上，这些举措包括五角大楼的战略资本办公室与经济防务部门、能源部的贷款项目办公室、美国国际开发金融公司、《芯片与科学法案》，以及商务部和能源部采取的临时性资本干预措施。它将国家的投资、贸易、采购及监管工具有效地整合进一个统一的“经济治国方略”框架之中。
设立一个内阁级别的“战略投资委员会”，负责协调投资与联邦采购、定向关税、税收激励、监管流程、信贷计划及其他政策工具。该委员会由财政部牵头，成员包括商务部、国防部、能源部、国务院的负责人以及美国贸易代表。其核心任务是实现国家政策手段与投资杠杆的协同一致。该委员会还将组织国防部及其他主要机构做出多年期采购承诺，涵盖造船、电网变压器和长时储能等关键资产；此举将提供私人投资者所需的稳定需求与现金流，从而为那些原本难以获得融资的项目提供资金支持。
美国战略投资基金(SIF)将由一个由来自金融、工业和劳工界的独立董事组成的专业董事会管理，同时辅以来自财政部、商务部、国防部和能源部的少数当然成员进行监督。效仿重建金融公司（RFC）的模式，该机构将由一位经验丰富的私营部门高管领导——此人需经参议院确认并任期固定，同时对国会和公众负责。其目标是尽可能建立各种防范滥用权力的保障机制。
SIF将主导一项系统且透明的流程，以确定哪些行业需要在本土及可信盟友之间维持基础制造能力。它将致力于解答经济史学家米勒（Chris Miller）提出的关于美国“再工业化”的问题，包括：特定产品是否可能被垄断并用作地缘政治博弈的筹码；美国的制造能力是否足以抵御危机；以及在特定行业中，保留当前的制造生态系统对于发展未来的生态系统是否必要。
该基金的投资策略：对于造船和基础电池制造等资本密集型行业，SIF将协助重建基础产能。它可以与可信且处于技术前沿的盟国企业组建合资公司，并将投资与政策工具相结合：例如利用定向关税应对市场扭曲，通过多年期采购和包销协议创造可预测的需求，提供担保以撬动私人融资，以及实施限时税收抵免以帮助工厂降低成本。对以创新为主导的行业（如先进机器人、下一代核能、储能、生物技术和先进材料），SIF将通过提供极具吸引力的融资方案、协调需求信号，以及协助具备商业可行性的技术在美国实现规模化生产，来弥合这一产能扩张的缺口。
该基金的覆盖范围将不仅限于美国本土企业。借鉴《芯片法案》资助台湾半导体制造商台积电（TSMC）和韩国电子企业三星（Samsung）的经验，SIF（战略产业基金）可通过合资企业、新建设施及技术合作等方式，支持值得信赖的外国合作伙伴在美国建立产业产能。此类投资将加速尖端技术诀窍的转移，实现供应链多元化，并将盟国企业融入美国产业基础之中——特别是在造船等行业，外国生产商（往往得益于补贴）已在规模和成本效益方面占据优势。最后，SIF 还将作为盟国间投资协调的平台。通过在共同关心的领域整合资源与政策，盟国无需复制中国的模式，也能达到与之相当的产业规模。
结语
建国两个多世纪以来，美国不断重塑其金融机构，以适应各个时代的战略需求。汉密尔顿主政时期的财政部为这个年轻的共和国确立了国家信用；在国家经济陷入低谷之际，重建金融公司（RFC）助力构建了工业规模；二战结束后，各类创新机构则确立了美国在技术领域的领导地位。每一个关键时刻都需要同样的远见卓识：将资本视为实现国家目标与增强工业实力的工具。
如今，这种远见卓识显得尤为迫切。中国大陆的崛起迫使华盛顿必须回答一个问题：开放的市场导向型民主国家是否仍能调动资本以服务于国家目标？美国依然拥有全球深度最广的市场和最具实力的企业家群体，但缺乏能够将这些资源与国家长期目标相衔接的现代机制。设立战略投资基金，将确保未来不仅是在美国构想出来的，更是在美国制造出来的。
* 本文作者杰克·沙利文（Jake Sullivan）现为哈佛大学肯尼迪政府学院“基辛格治国方略与世界秩序实践教授”。他曾于2021年至2025年担任拜登总统的美国国家安全顾问。
参考资料
Sullivan, J. (2026). How to reindustrialize America. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-reindustrialize-america-jake-sullivan
