悦读MOOK（第二十二卷）

第11章 救灾政治学

　　◎维舟

　　日本大地震是一个最新的例证，表明在现代的风险社会中，政府应对突发性自然灾害的能力将在多大程度上影响其合法性和支持率。对日本菅直人政权来说，地震可说是个机会：震前已摇摇欲坠的内阁重新获得了国民的支持，尽管具体表现仍遭到诸多指责，但地震发生十天后，菅直人的支持率仍然从谷底的百分之二十飙升到了百分之三十六。

　　再比较这些年海地、智利、新西兰以及国内汶川的地震中各国政府的救灾表现，会发现这些应对不仅产生了重大的政治后果，而且本身也是当地政治的体现，并被原有的政治形态所决定。

　　在现代的救灾政治中，人们总是会注视灾难发生时国家政府的作为。然而，正如《田祖有神：明清以来的自然灾害及其社会应对机制》一书中所展现的，传统上，救灾主要是基层社会的责任，通常情况下以人们的自我施救为主，除非特大灾情消弭了基层社会的救灾能力。农耕时代，人们对于天灾，也常常以一种宿命论的态度接受。在其他农业社会亦能找到相像的例子，如一八六六年，孟加拉饥荒中许多农村家庭慢慢饿死，却没有一声怨言。

　　但在现实中，社会自救的分寸却很难把握。如果我们翻阅《爱尔兰史》，一八四五至一八四九年间爱尔兰大饥荒时，英国财政部次官查尔斯·屈维廉决定停止救济，理由是“避免人民习惯于依赖政府”。这一决定对当地政治产生了极深远的影响，预计八十万人饿死，并有一百五十万人移民海外，播撒了对英国政府不满的火种。这使爱尔兰人确信：未来应以某种方式处理自己的事务。同样地，习惯于自救的中国传统社会，也有许多叛乱是由天灾触发的——元明两朝都是因政府未应对好范围广泛的旱灾而最终覆灭的。

　　现代人生活在一个专家主导的风险社会，人们在遭遇突发性灾害时，对政府的期望也有所不同了；总之，政府很难承受自己的无动于衷所导致的代价。而这种预期，事实上又为政府权力深入基层创造出了前所未有的条件。正如王建革在《农牧生态与传统蒙古社会》中论证的，一九四九年后对抗雪灾的过程，也是基层社会被重新组织的过程。一九五五年内蒙古发生大范围雪灾，损失牲畜二百五十一万头；为了避免这种大灾可能引发的社会不稳定，当地政府深层介入组织牧民定居化并指导抗灾，其结果使国家权力第一次渗透到了基层蒙古族社会。然而，在应对特大自然灾害时，非政府组织和社会力量依然能起到不可替代的作用，有时他们反应比政府还快（如这次日本地震中，黑社会组织“山口组”比政府更快给灾民发放救济），但已经很难完全依靠社会自救了，尤其是核泄漏这种事故。

　　平心而论，九级大地震和核泄漏属于低概率高风险事件，一般人很少认为这种事必定会发生，为此倾注大量资源也可能是不明智的——就像一个人过马路时也不会时刻绷紧神经提防自己被车撞死。哈佛大学风险规制项目主任桑斯坦在他的著作《最差的情形》中，指出了人们对于此类事件两种常见的错误反应：过度反应和彻底忽视。集中精力关注这种“最差情形”（如防止概率很低的恐怖袭击或核泄漏），有时甚至可能是出自一定政客的私利。对灾民来说，这是另一个警示：在一次意外事件拨动了人们对重大且高风险灾害的恐惧之后，人们那种不安全感也可能促使人们重新评估相关政策——德国绿党最近在选举的大胜就拜这次核泄漏事故所赐。究竟如何平衡这些决策，则有赖于开放的公共讨论环境。

　　“推荐书目”：

　　《田祖有神：明清以来的自然灾害及其社会应对机制》，曹树基 著，交通大学出版社，2007年7月。

　　《最差的情形》[美]凯斯·R·桑斯坦 著，刘坤轮 译，中国人民大学出版社，2010年5月。